Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowiez 16 września 2026 r., sygn. akt III SA/Kr 987/26

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z 21 maja 2026 r. Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025 r., poz. 1691); dalej "k.p.a." w zw. z art. 6a ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2025 r., poz. 636 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania A. W. (dalej "Strona", "Skarżący"), utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w B. z 31 marca 2026 r., którą odmówiono Skarżącemu wypłaty wyrównania uposażenia przysługującego za styczeń i luty 2023 r., odprawy emerytalnej, ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop oraz nagrody rocznej, należnych w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem z 22 lutego 2026 r. (data nadania 25 lutego 2026 r.) Skarżący wystąpił do Komendy Powiatowej Policji w B. z wezwaniem do zapłaty wyrównania: 1) niewypłaconego zaległego wynagrodzenia za styczeń i luty 2023 r. wraz z ustawowymi odsetkami, 2) odprawy emerytalnej wraz z ustawowymi odsetkami, 3) ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wraz z ustawowymi odsetkami, 4) nagrody rocznej wraz z ustawowymi odsetkami – w terminie 7 dni od otrzymania wezwania.

W uzasadnieniu pisma pełnomocnik Strony argumentował, że wymienione należności powinny zostać obliczone z uwzględnieniem wzrostu uposażeń policjantów, który nastąpił od dnia 1 marca 2023 roku.

Komendant Powiatowy Policji w B. decyzją z 31 marca 2026 r. odmówił Stronie wypłaty wyrównania uposażenia za styczeń i luty 2023 roku oraz wyrównania świadczeń pieniężnych wypłaconych w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji.

W motywach rozstrzygnięcia organ I instancji przyjął, że świadczenia pieniężne związane z odejściem funkcjonariusza ze służby mają charakter jednorazowy i przysługują w związku z ustaniem stosunku służbowego. Nie jest to świadczenie okresowe, które może podlegać korektom w czasie, lecz jest to świadczenie zamknięte w czasie i oparte o ściśle określony stan faktyczny i prawny. Organ administracji publicznej jest związany przepisem prawa w jego brzmieniu obowiązującym w chwili powstania obowiązku świadczenia, niezależnie od późniejszych zmian legislacyjnych – wniosek strony o wyrównanie uposażenia, wyrównanie świadczeń pieniężnych przysługujących policjantowi oraz wyrównanie świadczeń pieniężnych wypłaconych w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji nie znajduje zatem uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa. Ponadto stwierdzono przedawnienie roszczenia.

W odwołaniu od powyższej decyzji Strona argumentowała, że w zakresie wezwania do zapłaty z 22 lutego 2026 r. nie zachodzi podstawa do prowadzenia postępowania administracyjnego, jak również wydania decyzji administracyjnej. Zarzuciła błędnie przyjęcie, że wezwanie do zapłaty stanowi de facto wniosek o przyznanie wyrównań żądanych świadczeń oraz podstawę wszczęcia postępowania administracyjnego. Tryb postępowania administracyjnego nie znajduje zastosowania w sprawie wezwania do zapłaty, gdyż roszczenia mają charakter cywilno-prawny, a właściwym trybem rozwiązania sprawy jest droga postępowania sądowego o zapłatę przed sądem powszechnym.

W związku z powyższym Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, stwierdzenie braku właściwości organu do orzekania w sprawie i umorzenie postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego.

W wyniku przeprowadzonego postępowania odwoławczego Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie wydał wymienioną na wstępie decyzję z 21 maja 2026 r.

W motywach rozstrzygnięcia Komendant, po zbadaniu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej podkreślił, że Skarżący domaga się wypłaty należności związanych ze stosunkiem służbowym w Policji za okres, gdy pozostawał w stosunku służbowym. Stosunek służbowy policjanta ma charakter administracyjnoprawny, a kwestie z niego wynikające są rozstrzygane w trybie k.p.a., także po rozwiązaniu stosunku służbowego. Sprawy dotyczące uposażenia funkcjonariuszy należą do tzw. spraw osobowych policjantów, które uregulowane są w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 roku w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz.U. z 2023 r., poz. 2269). Zgodnie z jego § 3 ust. 1 pkt 2 i 13, do zakresu spraw osobowych policjantów należą sprawy mianowania, wyznaczenia lub powołania na stanowisko służbowe, zwolnienia lub odwołania z tego stanowiska oraz należnego na nim uposażenia, a także ustalanie prawa do nagrody rocznej.

Z kolei na podstawie § 19 ust. 1 rozporządzenia, nawiązanie, zmiana i rozwiązanie stosunku służbowego następuje przez wydanie rozkazu personalnego, przybierającego formę decyzji administracyjnej, a to wobec treści § 19 ust. 2 rozporządzenia, nakazującego stosować do postępowania w tym zakresie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. To samo dotyczy rozstrzygania żądań funkcjonariuszy zwolnionych ze służby, jeżeli wynikają ze stosunku służbowego.

Organ odwoławczy podał, że sprawy których przedmiotem były wnioski o wypłacenie wyrównania uposażenia przysługującego za miesiące styczeń i luty 2023 roku, wyrównania świadczeń pieniężnych przysługujących policjantowi oraz wyrównania świadczeń pieniężnych wypłaconych w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji dla funkcjonariuszy zwolnionych przed dniem 1 marca 2023 roku, na podstawie art. 41 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 roku o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 (Dz.U. z 2022 r. poz. 2666 ze zm.; dalej również jako ustawa okołobudżetowa) oraz § 1 i 2 rozporządzenia z dnia 28 lutego 2023 r. (Dz.U. z 2023 r. poz. 385) zmieniającego rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, były już rozpoznawane przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie oraz inne organy Policji w trybie k.p.a. Decyzje te podlegają kontroli sądu administracyjnego.

Komendant stanął na stanowisku, że w przedmiotowej sprawie czynność materialno-techniczna ponownego naliczenia i wypłaty wyrównania: uposażenia przysługującego za styczeń i luty 2023 roku, oraz świadczeń pieniężnych wypłaconych w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji – o co wzywa Strona w swoim wystąpieniu z 22 lutego 2026 roku – nie może zostać zrealizowana ze względu na brak podstawy prawnej. Z kolei odmowa wypłacenia takiego wyrównania winna nastąpić w drodze decyzji administracyjnej wydanej przez właściwy organ pierwszej instancji – na co zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu ww. orzeczenia z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, odnoszącego się do zagadnienia ekwiwalentu urlopowego.

W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji w sposób prawidłowy zastosował obowiązujące przed dniem 1 marca 2023 r. przepisy odnoszące się do wysokości kwoty bazowej oraz mnożników kwoty bazowej i wobec braku możliwości naliczenia i wypłaty wyrównania uposażenia i świadczeń pieniężnych policjantowi zwolnionemu ze służby przed dniem 1 marca 2023 r. słusznie wydał decyzję odmawiającą wnioskowanego przez nią wyrównania.

Dalej Organ wskazał, że stan faktyczny w sprawie nie jest sporny. Skarżący został zwolniony ze służby z dniem 20 lutego 2023 r. Policjant otrzymał uposażenie za styczeń i luty 2023 roku, świadczenia pieniężne przysługujące mu w związku z pełnioną służbą (nagroda roczna) oraz w związku ze zwolnieniem ze służby (odprawa, ekwiwalent urlopowy), naliczone zgodnie z przepisami prawa obowiązującymi w terminie ich wypłaty.

Komendant wyjaśnił, że stosownie do art. 9 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy budżetowej na rok 2023 z dnia 15 grudnia 2022 roku (Dz.U. z 2023 r. poz. 256), zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1999 roku o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2022 r. poz. 1533) ustala się kwoty bazowe dla żołnierzy zawodowych i funkcjonariuszy w wysokości 1.740,64 zł. Z kolei zgodnie z art. 41 ust. 1 i 2 ustawy okołobudżetowej, kwoty bazowe ustalone w ustawie budżetowej na rok 2023 dla żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej stosuje się do obliczenia ich uposażeń w okresie od dnia 1 marca 2023 roku do dnia 31 grudnia 2023 roku. Do obliczenia uposażeń żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej należnych od dnia 1 stycznia 2023 roku do dnia 28 lutego 2023 roku stosuje się kwoty bazowe ustalone w ustawie budżetowej na rok 2022 z dnia 17 grudnia 2021 roku (Dz.U. z 2022 r. poz. 270), tj. w przypadku żołnierzy zawodowych i funkcjonariuszy w wysokości 1.614,69 zł.

Problematykę związaną z uprawnieniem funkcjonariusza Policji do wypłaty podwyżek wprowadzonych w roku 2023 regulują zatem ustawa budżetowa na rok 2023 z dnia 15 grudnia 2022 r. oraz ustawa z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023. Powyższe przepisy wprowadzają nową kwotę bazową w wysokości 1.740,64 zł dla funkcjonariuszy Policji, która obowiązuje do obliczenia uposażeń w okresie od dnia 1 marca 2023 r. do dnia 31 grudnia 2023 r. Jednocześnie od dnia 1 stycznia 2023 r. do dnia 28 lutego 2023 r. utrzymują w mocy kwotę bazową w wysokości 1.614,69 zł ustaloną w ustawie budżetowej na rok 2022 z dnia 17 grudnia 2021 r.

Ponadto na mocy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 lutego 2023 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz.U. z 2023 r. poz. 385), które weszło w życie z dniem 1 marca 2023 r. (§ 2 tego rozporządzenia), zmianie uległy stawki uposażenia zasadniczego wyrażone w postaci mnożników kwoty bazowej, określone w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów (...). Rozporządzenie to wprowadziło podwyżkę uposażeń zasadniczych policjantów, jednakże skutki prawne tej podwyżki powstały dopiero od dnia wejścia w życie tego aktu prawnego, tj. od dnia 1 marca 2023 r.

W ocenie organu, brzmienie powołanych przepisów oraz czas ich wejścia w życie, nie pozostawia wątpliwości co do wysokości uposażenia zasadniczego ustalonego Stronie za miesiąc styczeń i luty 2023 roku. Natomiast pozostałe świadczenia zostały obliczone w oparciu o wysokość tego uposażenia należnego Stronie w dniu zwolnienia ze służby w Policji. Organ I instancji dokonał zatem prawidłowej interpretacji przepisów odnoszących się do zasad naliczania funkcjonariuszowi uposażenia przysługującego za styczeń i luty 2023 roku oraz pozostałych ww. świadczeń pieniężnych – zostały one naliczone oraz wypłacone zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a także w terminie określonym i zgodnym z ustawą o Policji.

Mając na uwadze zarzuty odwołania, Komendant podkreślił, że z konstytucyjnej zasady równości wobec prawa nie można wywodzić obowiązku wydania przez organ decyzji niezgodnej z obowiązującymi przepisami, które są jednoznaczne i nie budzą wątpliwości prawnych.

Organ odwoławczy podzielił też stanowisko organu I instancji, że zgłoszone roszczenia uległy przedawnieniu, a w sprawie nie istnieją wyjątkowe okoliczności usprawiedliwiające opóźnienie w dochodzeniu roszczenia, co mogłoby doprowadzić do nieuwzględnienia przedawnienia.

Końcowo organ odwoławczy wyjaśnił – odnosząc się do kwestii wezwanie do zapłaty odsetek ustawowych za opóźnienie - że przepisy ustawy o Policji, jak i wydane na jej podstawie akty wykonawcze nie zawierają regulacji, która przyznawałaby organowi Policji kompetencję do rozstrzygania w drodze decyzji administracyjnej sprawy odsetek ustawowych od niewypłaconego w terminie uposażenia, ekwiwalentu lub innych należności pieniężnych, rozstrzyganie w tym przedmiocie nie leży więc w gestii organów ani sądów administracyjnych. Ewentualne roszczenie w tym zakresie przysługuje zatem na zasadach ogólnych Kodeksu cywilnego, a właściwym w sprawie rozpoznania żądania będzie sąd powszechny.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Strona, reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1. I. Naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:
2. 1. naruszenie art. 99 ust 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2025 r. poz. 636 z późn. zm.) poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że możliwe jest rozstrzyganie o prawie do uposażenia (w tym jego wyrównaniu) wobec osoby niepozostającej już w stosunku służbowym, podczas gdy z treści tego przepisu jednoznacznie wynika, że prawo to powstaje wyłącznie z dniem mianowania policjanta na stanowisko służbowe i jest nierozerwalnie związane z istnieniem stosunku służbowego;
3. 2. naruszenie art. 106 ust. 3 ustawy o Policji poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na pominięciu skutku w postaci wygaśnięcia prawa do uposażenia z ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie ze służby, a w konsekwencji na bezpodstawnym przyjęciu, że organ Policji zachowuje kompetencję do kształtowania tego prawa po ustaniu stosunku służbowego;
4. 3. naruszenie art. 99 ust. 2-4, art. 100 oraz art. 101 ustawy o Policji poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na rozszerzającym odczytaniu zakresu ich zastosowania i przyjęciu, że regulacje te mogą stanowić podstawę rozstrzygania o uposażeniu byłego funkcjonariusza, podczas gdy przepisy te w sposób kompleksowy regulują jedynie zasady ustalania i wypłaty uposażenia funkcjonariuszy pozostających w czynnej służbie;
5. 4. naruszenie art. 41 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że przepis ten może stanowić podstawę do dochodzenia wyrównania uposażenia w drodze postępowania administracyjnego, podczas gdy ma on charakter techniczno-budżetowy i nie kreuje samodzielnych roszczeń podlegających rozpoznaniu w tym trybie.
6. 5. naruszenie art. 7 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie, polegające na przyjęciu przez organ - Komendanta Wojewódzkiego Policji, że jest on uprawniony do rozpoznania sprawy dotyczącej roszczeń byłego funkcjonariusza w zakresie uposażenia, mimo że brak jest jakiegokolwiek przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który przyznawałby organowi taką kompetencję po ustaniu stosunku służbowego, co skutkowało działaniem organu poza granicami przyznanych mu uprawnień (ultra vires), a tym samym naruszeniem konstytucyjnej zasady działania organów władzy publicznej wyłącznie na podstawie i w granicach prawa.
7. II. Naruszenie przepisów postępowania:
8. 1. Naruszenie art. 1 k.p.a. oraz art. 63 § 1. k.p.a. w zw. z art. 20 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wezwanie do zapłaty stanowi de facto wniosek o przyznanie wyrównań żądanych świadczeń tj. żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie przyznania ww. świadczeń, w sytuacji, gdy:
9. a. przed Sądem Rejonowym w Brzesku, IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych toczy się postępowanie o to samo żądanie między Stronami, pod sygn. akt: [...],
10. b. uprzednio skierowane wezwanie do zapłaty z 22 lutego 2026 r. stanowiło jedynie próbę polubownego zakończenia sporu, zgodnie z art. 187 § 1 pkt 3 k.p.c.,
11. c. przedmiotem żądania są roszczenia o wyrównanie świadczeń, a kwestia ta nie została uregulowania w pragmatyce służbowej - ustawie z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2025 r. poz. 636 z późn. zm., dalej jako: "Ustawa o Policji"),
12. d. niniejsza sprawa nie może zostać zakwalifikowana jako sprawa administracyjna ze względu na brak upoważnienia z mocy prawa lub na podstawie porozumień organu do załatwiania spraw merytorycznie w przedmiocie wyrównań świadczeń emerytowanych funkcjonariuszy Policji oraz odsetek od tych świadczeń;
13. e. brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie, ze względu na brak jakiegokolwiek stosunku prawnego (służbowego) ze Skarżącym.
14. 2. Naruszenie art. 1 k.p.a. w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez wszczęcie postępowania administracyjnego wskutek skierowania przez Skarżącego wezwania do zapłaty oraz wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy w postaci decyzji administracyjnej w sytuacji gdy nie istniały podstawy prawne do wszczęcia postępowania administracyjnego, a tym bardziej wydania decyzji w niniejszej sprawie, co jednocześnie stanowi naruszenie zasady praworządności poprzez działanie bez podstawy prawnej; wezwanie do zapłaty stanowiło jedynie próbę polubownego zakończenia sporu przed wszczęciem właściwego postępowania o zapłatę przed sądem powszechnym;
15. 3. naruszenie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez jego niezastosowanie, polegające na niewydaniu postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, pomimo istnienia oczywistego i obiektywnego braku podstawy prawnej do jego prowadzenia, wynikającego z faktu, iż sprawa dotyczyła roszczeń byłego funkcjonariusza pozostających poza zakresem właściwości organów administracji publicznej, co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego wszczęcia postępowania, jego kontynuowania oraz wydania decyzji w sprawie, która w ogóle nie mogła być przedmiotem postępowania administracyjnego;
16. 4. naruszenie art. 6 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na prowadzeniu postępowania administracyjnego oraz wydaniu decyzji przez Komendy Policji, w sytuacji braku wyraźnej podstawy prawnej do działania organu, a tym samym na przekroczeniu granic zasady legalizmu, wyrażającej się w obowiązku działania organów administracji publicznej wyłącznie na podstawie przepisów prawa, podczas gdy w realiach niniejszej sprawy brak było normy kompetencyjnej uprawniającej organ do merytorycznego rozpoznania żądania byłego funkcjonariusza w drodze decyzji administracyjnej, co w konsekwencji doprowadziło do bezprawnego wykreowania przez organ własnej kompetencji;
17. 5. naruszenie art. 8 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na prowadzeniu postępowania w sposób podważający zaufanie obywatela do organów władzy publicznej, w szczególności poprzez wszczęcie i kontynuowanie postępowania administracyjnego mimo oczywistego braku właściwości oraz podstawy prawnej do jego prowadzenia, a także poprzez błędne zakwalifikowanie żądania strony, co doprowadziło do wytworzenia po stronie skarżącego nieuzasadnionego przekonania co do dopuszczalności dochodzenia roszczenia w tym trybie;
18. 6. naruszenie przepisów o właściwości, w tym art. 1 i art. 2 k.p.a. w zw. z art. 177 Konstytucji RP, poprzez ich błędne zastosowanie, polegające na przyjęciu, że sprawa może być rozpoznana w trybie administracyjnym, podczas gdy jej istota dotyczy roszczeń majątkowych byłego funkcjonariusza wynikających ze stosunku służbowego, które - po jego ustaniu - przybierają charakter cywilnoprawny i podlegają rozpoznaniu przez sądy powszechne, co w konsekwencji doprowadziło do rozpoznania sprawy przez organ niewłaściwy rzeczowo;
19. 7. naruszenie art. 66 § 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na zaniechaniu zwrotu podania skarżącego w drodze postanowienia, mimo że zarówno z jego treści, jak i z charakteru zgłoszonego roszczenia jednoznacznie wynikało, iż sprawa należy do właściwości sądu powszechnego, a nie organu administracji publicznej, przez co organ bezpodstawnie przejął sprawę do rozpoznania i prowadził postępowanie w zakresie wykraczającym poza jego kompetencje;
20. 8. naruszenie art. 64 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na zaniechaniu wezwania skarżącego do sprecyzowania treści żądania oraz usunięcia wątpliwości co do charakteru wniesionego pisma, mimo że jego treść – w szczególności w kontekście załączonych dokumentów - nie dawała jednoznacznych podstaw do zakwalifikowania go jako wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego, co skutkowało dokonaniem przez organ dowolnej i nieuprawnionej interpretacji intencji strony oraz wszczęciem postępowania w trybie nieodpowiadającym rzeczywistemu charakterowi sprawy;
21. 9. naruszenie art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na niewyjaśnieniu w sposób wyczerpujący istotnych okoliczności sprawy, w szczególności w zakresie ustalenia charakteru prawnego zgłoszonego roszczenia oraz właściwości organu do jego rozpoznania, a także na zaniechaniu podjęcia wszelkich niezbędnych działań zmierzających do dokładnego ustalenia, czy istnieją podstawy prawne do prowadzenia postępowania administracyjnego, co doprowadziło do rozpoznania sprawy mimo braku ku temu kompetencji;
22. 10. naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na dokonaniu dowolnej, a nie swobodnej oceny zgromadzonego materiału, w szczególności poprzez błędne przyjęcie, że pismo skarżącego stanowiło wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego, mimo że prawidłowa analiza jego treści i kontekstu prowadziła do odmiennych wniosków;
23. 11. naruszenie art. 105 §1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na braku wydania przez organ I i II instancji postanowienia o umorzeniu postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość.

Mając powyższe na uwadze wniesiono o:

1. - stwierdzenie nieważności decyzji zaskarżonej decyzji oraz umorzenie postępowania ewentualnie
2. - uchylenie decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz umorzenie postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego. Wniesiono także o przeprowadzenie szeregu dowodów z dokumentów oraz zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

Do skargi skarżący dołączył min. kserokopię wniesionego do sądu powszechnego pozwu datowanego na 23 luty 2026 r.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w niniejszej sprawie.

W piśmie z 28 lipca 2026 r. Skarżący wniósł replikę na odpowiedź na skargę organu.

W piśmie procesowym z 9 września 2026 r. pełnomocnik organu wniósł o odroczenie rozprawy z uwagi na potrzebę uzyskania oryginałów dokumentów z akt sądowych sprawy toczącej się przed sądem powszechnym, z powództwa skarżącego. W piśmie wyjaśniono, że sprawa z powództwa skarżącego przeciwko Skarbowi Państwa Komendantowi Powiatowemu Policji w B., tocząca się przed Sądem Rejonowym w Bochni, IV Wydział Pracy, sygn. akt [...], obejmująca tożsame roszczenia co objęte zaskarżonym rozstrzygnięciem, zostało prawomocnie zakończone. Sąd Rejonowy w Bochni, IV Wydział Pracy, postanowieniem z 22 kwietnia 2026 r., sygn. akt [...], na podstawie art. 464§ 1 k.p.c. przekazał sprawę cywilną Komendantowi Wojewódzkiemu Policji w Krakowie jako właściwemu do jej rozpoznania. Następnie postanowieniem Sądu Okręgowego w Tarnowie, IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z 31 lipca 2026 r., sygn. akt [...], zażalenie skarżącego zostało oddalone.

Sąd, na rozprawie 16 września 2026 r., oddalił wniosek o odroczenie rozprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Normatywnym potwierdzeniem sprawowania przez sądy administracyjne kontroli działalności administracji publicznej jest również art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143) dalej p.p.s.a, stanowiący ponadto, że sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie.

Zaznaczenia wymaga, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.).

W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeśli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Z kolei stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a., sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Dokonując kontroli zaskarżonego orzeczenia zgodnie z zakreślonymi powyżej regułami, Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna.

Kluczowy spór w tej sprawie sprowadzał się do oceny dopuszczalności wszczęcia oraz prowadzenia postępowania administracyjnego w rozpoznaniu żądania skarżącego sformułowanego w piśmie z 22 lutego 2026 r.

Stosownie do art. 61 § 1 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. O tym, w jaki sposób może dojść do wszczęcia postępowania administracyjnego w konkretnej sprawie – w oparciu o zasadę oficjalności, czy skargowości – decyduje przepis prawa materialnego. Jeśli natomiast z normy prawa materialnego nie wynika w sposób wyraźny forma wszczęcia postępowania przyjmuje się, że w przypadkach, gdy przedmiotem postępowania jest nałożenie na stronę obowiązku, to postępowanie administracyjne wszczynane jest z urzędu - w oparciu o zasadę oficjalności, zaś gdy przedmiotem tegoż postępowania jest przyznanie stronie uprawnień - wszczynane jest ono na wniosek. Wszczęcie postępowania prowadzonego na wniosek może nastąpić jedynie wówczas, gdy do właściwego w sprawie organu administracji publicznej zostanie wniesione przez stronę podanie odpowiadające wymaganiom formalnym, a zawarte w tym podaniu żądanie dotyczy sprawy indywidualnej załatwianej w drodze decyzji administracyjnej lub milcząco (por. WSA w Krakowie w wyroku z 30.04.2026 r.; sygn. akt III SA/Kr 131/26).

Należy wskazać, że k.p.a. przewiduje także (w art. 61 § 2) możliwość wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie, której jest ono wszczynane na wniosek strony. W takim jednakże przypadku organ administracji publicznej powinien uzyskać zgodę strony dla jego kontynuowania, a zgoda ta musi być wyrażona w sposób jednoznaczny, a nie dorozumiany.

Skoro więc w sprawie chodzi o realizację uprawnień, a nie obowiązków publicznoprawnych strony, jest ona wyłącznie ich dysponentem i od jej woli zależy czy je realizuje czy też nie (co dotyczy też wyboru drogi administracyjnej albo sądowej). Wniosek jest czynnością dyspozytywną strony. Organ administracji jest związany żądaniem strony, które wyznacza rodzaj i granice postępowania administracyjnego. Nie jest natomiast uprawniony do swobodnego interpretowania żądania strony.

W niniejszej sprawie były funkcjonariusz domaga się swoich roszczeń majątkowych, uważając, że właściwa w tym względzie jest droga postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. Przy czym – co również należy podkreślić – jego stanowisko jest niezmienne i konsekwentne od samego sformułowania pisma z 22 lutego 2026 r., aż do treści skargi.

W ocenie Sądu o tym, że pismo skarżącego z 22 lutego 2026 r. błędnie zostało zakwalifikowane przez organ jako wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego świadczy szereg elementów.

Przede wszystkim pismo zostało sformułowane przez profesjonalnego pełnomocnika i zatytułowane "wezwanie do zapłaty". "Wezwanie do zapłaty" jest to charakterystyczne pismo przedsądowe w postępowaniu cywilnym jako jeden ze sposobów pozasądowego rozwiązania sporu. Z akt sądowych sprawy wynika, że w istocie pozew datowany na 23 lutego 2026 r. został do sądu powszechnego złożony.

Ponadto wezwanie do zapłaty z 22 lutego 2026 r. zostało skierowane do jednostki budżetowej Skarbu Państwa – Komendy Powiatowej Policji w B., a nie do komendanta, jako organu administracji.

Dodatkowo w treści pisma z 22 lutego 2026 r. skarżący podkreślił, że nie ma żadnych podstaw do wydania decyzji administracyjnej w myśl przepisów k.p.a. (k. 2 i 3 a.a.). Również w odwołaniu skarżący kontynuował tę argumentację wskazując, że "wezwanie do zapłaty" z 22 lutego 2026 r. nie stanowiło wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego i wniósł o umorzenie postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu wskazywał też (pkt 7 odwołania), że w tej sprawie brak było w ogóle przesłanki do wszczęcia postępowania z urzędu, gdyż nie został złożony wniosek.

Zdaniem Sądu w odpowiedzi na takie stanowisko Skarżącego organ odwoławczy powinien uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie. Albowiem Skarżący po raz kolejny wyraził swój brak woli prowadzenia postępowania administracyjnego na swój wniosek.

Zdaniem Sądu wszystkie te okoliczności uwzględniane łącznie jak i każda z osobna jasno wskazują na zamiar Strony dochodzenia swoich roszczeń w drodze postępowania cywilnego, przed sądem powszechnym. Co więcej – zdaniem Sadu – żaden z elementów ww. pisma nie wskazuje, że mogłoby ono stanowić wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu – jak już wskazano wyżej – treść ww. pisma jest jasna. Jeśli jednak, mimo wszystko, organ miał wątpliwości powinien – na podstawie art. 64 § 2 w zw. z art. 8 w zw. z art. 9 k.p.a. – wezwać wnioskodawcę do sprecyzowania żądania zawartego w ww. piśmie (wezwaniu do zapłaty). Organ nie może samodzielnie – wbrew oczywistej treści pisma, a zatem wbrew woli wnioskodawcy – kwalifikować go jako rzekomy wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego, a w konsekwencji wszczynać postępowanie administracyjne (rzekomo na wniosek) mimo braku wniosku o jego wszczęcie.

I w reszcie, w treści skargi Skarżący konsekwentnie podtrzymywał swoje stanowisko o braku podstawy prawnej do wydawania decyzji w przedmiotowej sprawie w stosunku do niego jako byłego funkcjonariusza. Skarżący podkreślił, że skierowanie do Komendy Powiatowej Policji wezwanie do zapłaty stanowiło w swojej istocie jedynie próbę polubownego zakończenia sporu, a nie było wnioskiem inicjującym postępowanie administracyjne.

Podsumowując stwierdzić należy, że od pierwszego pisma, sformułowanego przez profesjonalnego pełnomocnika, Strona nie wnosiła o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie, lecz realizowała tzw. przedsądowe wezwanie do zapłaty, jako jeden ze sposobów przedsądowego załatwienia sprawy, poprzedzający wniesienie powództwa do sądu powszechnego. Stanowisko to konsekwentnie podtrzymała w odwołaniu od decyzji organu I instancji oraz w skardze do tutejszego sądu. W konsekwencji niedopuszczalne było wszczęcie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji w sytuacji, w której Strona się tego wyraźnie nie domagała.

W tym miejscu Sąd wskazuje, że w sprawie o takim samym przedmiocie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 lipca 2026 r., sygn. akt III OSK 718/26, oddalił skargę kasacyjną Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi od wyroku sądu I instancji, w którym uchylono decyzje organów obu instancji i umorzono postępowanie administracyjne. W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał min., że "Nie jest rolą organu administracyjnego "dostosowywanie" oświadczeń woli podmiotu kierującego do niego określone żądanie. W szczególności organ nie jest upoważniony do determinowania administracyjnoprawnego trybu jego rozpoznania w sytuacji, gdy strona tego nie żąda i nie oczekuje. Przyjęta przez organ ocena co do tego, że do rozstrzygnięcia żądania wypłaty "uzupełnienia" uposażenia za styczeń i luty 2023 r. właściwa jest droga administracyjna nie mogła mieć wpływu na wolę skarżącego co do tego, że oczekuje on rozwiązania tego sporu w reżimie prawa cywilnego (prawa pracy).

Organ nie był upoważniony do wszczęcia postępowania, w którym wydano zaskarżoną decyzję, z urzędu. Oceny tej nie zmienia okoliczność, że skarżący wniósł odwołanie, ponieważ aktywność skarżącego podjęta na etapie postępowania odwoławczego nie może wstecznie uzupełniać przesłanek determinujących dopuszczalność wszczęcia postępowania administracyjnego, a konkretnie wpływać na wykładnię oświadczenia woli wyartykułowanego w wezwaniu do zapłaty". Przestawione przez NSA stanowisko zawarte w cyt. wyż. wyroku w pełni koresponduje z argumentacją uzasadnienia niniejszego wyroku, co dodatkowo przemawia za słusznością stanowiska przyjętego przez orzekający w niniejszej sprawie Sąd.

W konsekwencji, w niniejszej sprawie konieczne było uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Zasadne było również umorzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. Przepis ten jest przeniesieniem na grunt postępowania sądowoadministracyjnego instytucji obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego, przewidzianej w art. 105 § 1 k.p.a. i art. 208 § 1 O.p. Sąd, wstępując w rolę organu administracji publicznej, wykonuje przypisany organowi obowiązek. Wydane orzeczenie sądu zastępuje więc rozstrzygnięcie organu administracji publicznej i pełni funkcję decyzji umarzającej postępowanie administracyjne, kończąc postępowanie bez rozstrzygania sprawy co do jej istoty. W ten sposób, kierując się zasadami ekonomiki procesowej, ustawodawca umożliwił, aby wyrok sądu administracyjnego w takiej sytuacji definitywnie załatwiał sprawę administracyjną bez potrzeby ponownego angażowania organu administracji publicznej tylko po to, żeby wydał decyzję o umorzeniu postępowania.

W ocenie Sądu na wynik niniejszej sprawy nie mają wpływu zapadłe w toku postępowania przed sądem powszechnym orzeczenia, na podstawie których prawomocnie przekazano pozew skarżącego z 23 lutego 2026 r., zgodnie z właściwością, do rozpoznania Komendantowi Wojewódzkiemu Policji w Krakowie.

Wobec uznania, że w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym (o charakterze wnioskowym) doszło do wydania decyzji administracyjnych mimo braku wniosku skarżącego – nie ma znaczenia kwestia właściwości do rozpoznania sprawy. Nawet bowiem przy przyjęciu właściwości Komendanta – wydanie decyzji na skutek pisma skarżącego z 22 lutego 2026 r. nie było dopuszczalne.

W ocenie Sądu należy przyjąć, że przekazany zgodnie z właściwością Komendantowi przez sąd powszechny pozew skarżącego z 23 lutego 2026 r. inicjuje postępowanie administracyjne w przedmiocie zgłoszonych roszczeń.

Mając na uwadze powyższe okoliczności, a w szczególności brak wniosku skarżącego o wszczęcie kontrolowanego postępowania administracyjnego, wypowiadanie się przez Sąd w zakresie merytorycznym należy uznać za przedwczesne.

W konsekwencji, Wojewódzki Sad Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art. 134 § 1, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz § 3 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie I i II sentencji wyroku.

Na podstawie art. 206 p.p.s.a. Sąd odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania w całości. Uzasadnia to zdaniem Sądu fakt, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga jest bliźniacza ze skargami wniesionymi przez tego samego pełnomocnika w serii kilkudziesięciu spraw o takim samym przedmiocie, zainicjowanych przed tutejszym sądem. W skardze zmieniono jedynie dane identyfikujące sprawę. Mimo podnoszenia w skardze zarzutów dotyczących meritum rozstrzygnięcia (por. pkt 25 skargi) nie zindywidualizowano ich nawet odnośnie podnoszonej przez organy w decyzjach kwestii przedawnienia roszczenia. Świadczy to o czystym automatyzmie w powieleniu skargi, uprzednio już składanej w wielu innych sprawach, gdzie kwestia przedawnienia nie występowała. Ponadto pełnomocnik skarżącego nie stawił się na rozprawie, co wskazuje, że całościowo nakład pracy pełnomocnika był niewielki.