Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 5 maja 2022 r., znak: SKO.ŚR/4111/457/2022, po rozpatrzeniu odwołania M. P. od decyzji Burmistrza W. z dnia 28 lutego 2022 r., nr: [...] odmawiającej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką W. K. - utrzymało ww. rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy.
W podstawie materialnoprawnej decyzji wskazano m.in. art 138 § 1 pkt 1 k.p.a., oraz art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 615)
Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Organ l instancji w uzasadnieniu ww. decyzji z 28 lutego 2022 r. wskazał, że w sprawie, nie jest spełniona przesłanka rezygnacji z zatrudnienia, bowiem stosunek pracy wnioskodawczyni ustał w dniu 31 grudnia 2021 r., za wypowiedzeniem pracodawcy ze względów ekonomicznych natomiast stałej opieki, W. K. wymagała już od października 2019 r. Tym samym, w stanie faktycznym sprawy nie można mówić o świadomiej rezygnacji z zatrudnienia, z uwagi na konieczność podjęcia opieki.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła M. P., podnosząc iż decyzja jest dla niej krzywdząca. Wskazała na zły stan zdrowia matki, który od śmierci jej męża systematycznie się pogarsza. Podniosła, iż w 2021 r. miała świadomość, że jej oddział w zakładzie pracy zostanie zlikwidowany, a pracownicy zwolnieni. Pracowała zatem do końca, a po zwolnieniu mogła podjąć się opieki w pełnym zakresie czasu nad matką. Skarżąca nie podejmuje nowej pracy, gdyż matka potrzebuje stałej pomocy i osoby drugiej do opieki.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wskazaną na wstępie decyzją utrzymało rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy.
Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy wskazał, że W. K. ur. 30 grudnia 1935 r. jest trwale niezdolna do samodzielnej egzystencji od dnia 1 października 2019r (orzeczenie lekarza orzecznika KRUS z dnia 26 listopada 2019r.).
Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, iż w badanej sprawie nie doszło do rezygnacji za zatrudnienia, w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną matką. Z akt sprawy wynika, iż M. P. pracowała do 31 grudnia 2021 r. w wymiarze pełnego etatu. Wygaśnięcie stosunku pracy nastąpiło w wyniku wypowiedzenia umowy o pracy z przyczyn ekonomicznych. Natomiast - co już wyżej wskazano - niezdolność do samodzielnej egzystencji W. K. datuje się od 1 października 2019r. Tym samym, z zestawienia powyższych dat wynika, iż powstanie niepełnosprawności u matki odwołującej, nie ma bezpośredniego związku z rezygnacją z zatrudnienia, która nie była dobrowolna, lecz wynikała z wypowiedzenia umowy o pracę przez pracodawcę. Kolegium powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazało, iż związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni.
Podkreślono w tym miejscu, że ustawa o świadczeniach rodzinnych nie jest kierowana do wszystkich osób niezatrudnionych, które opiekują się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Adresatami tej ustawy są bowiem tylko takie osoby, które zrezygnowały z zatrudnienia albo go nie podejmowały, by takiej osobie zapewnić całodobową opiekę.
W skardze od powyższej decyzji SKO w Krakowie, skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego, mających wpływ na wynika sprawy, a to:
- - art. 6 kpa poprzez przekroczenie przez organ odwoławczy przepisów obowiązującego prawa,
- - art. 7, art. 77 § 1 kpa oraz art. 107 § 1 i § 3 kpa poprzez niewystarczające rozważenie materiału dowodowego w sprawie z poszanowaniem interesu strony i niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz brak rozpatrzenia materiału dowodowego poprzez przyjcie, iż powstanie niepełnosprawności u matki skarżącej nie ma związku z rezygnacją zatrudnienia przez skarżącą,
- - art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez pominięcie, iż skarżąca może starać się o świadczenie pielęgnacyjne w przypadku samego niepodejmowania zatrudnienia w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną,
- - art. 127 § 1 w zw. z art. 129 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 kpa poprzez wadliwie przeprowadzone przez organ II instancji postępowanie odwoławcze skutkujące niewydaniem decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i orzeczenie o przyznaniu wnioskowanego świadczenia.
Z uwagi na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji uzasadniając ww. zarzuty w uzasadnieniu skargi.
W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z powołanym w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji przepisem art. 17 ust.1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Z powyższego wynika, że jedną z podstawowych przesłanek uprawniających do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest stała i osobista opieka ubiegającego się o przyznanie świadczenia nad osobą niepełnosprawną. Opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni.
W rozpoznawanej sprawie spełnione są przesłanki pozytywne przyznania świadczenia pielęgnacyjnego: trwała niezdolność do samodzielnej egzystencji osoby wymagającej opieki i pozostawania skarżącej i jej matki w grupie osób związanych obowiązkiem alimentacyjnym.
W przedmiotowej sprawie istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy skarżąca, która wystąpiła z wnioskiem o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego, nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką, która jest niezdolna do samodzielnej egzystencji (vide: orzeczenie KRUS z 26 listopada 2019 r.), a zatem stwierdzenia czy wystąpił związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem pracy przez skarżącą a koniecznością sprawowania opieki nad matką.
Dla przypomnienia - skarżąca pracowała do 31 grudnia 2021 r. w wymiarze pełnego etatu (wygaśnięcie stosunku pracy nastąpiło w wyniku wypowiedzenia umowy o pracy przez pracodawcę). Z przedłożonego orzeczenia Lekarza Rzeczoznawcy z KRUS wynika, że matka skarżącej jest niezdolna do samodzielnej egzystencji od 1 października 2019 r. W skardze wyjaśniono, że od 2021 r. opiekę nad matką skarżącej sprawował wyłącznie mąż skarżącej, skarżąca również pomagała, po powrocie z pracy.
Jednocześnie skarżąca wskazała, że od 31 grudnia 2021 r. nie podejmuje zatrudnienia właśnie z uwagi na fakt sprawowania bezpośredniej opieki nad matką, bowiem mąż skarżącej w 2022 r. podjął pracę. Powyższa okoliczność oraz zakres sprawowania opieki nad W. K. nie były w ogóle przedmiotem rozważań orzekających w sprawie organów, dla których przesłanką do odmowy przyznania prawa do świadczenia był brak związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia (chodzi tu nie tylko o dobrowolną rezygnację z pracy zarobkowej, ale także jej niepodejmowanie) a koniecznością sprawowania opieki nad matką od 2019 r.
W tej sprawie wymagało jednakże rozważenia, czy skarżąca po 31 grudnia 2021 r. z uwagi na pogarszający się stan zdrowia matki oraz fakt podjęcia zatrudnienia przez męża skarżącej w 2022 r. (do tego czasu to on się głównie zajmował teściową) nie była w stanie podjąć zatrudnienia z uwagi na konieczność opieki nad matką. Skarżąca wskazała w skardze, że po 1 października 2019 r. opiekę nad matką sprawowała wspólnie z mężem i siostrą, a od 2021 r., z uwagi na pogarszający się stan zdrowia siostry, opiekę nad matką skarżącej w przeważającym zakresie sprawował mąż skarżącej, który wówczas nie pracował (okoliczności te nie były przez organy w ogóle analizowane). Jednocześnie na rozprawie w dniu 30 stycznia 2023 r. skarżąca oświadczyła, że mąż nadal pracuje, a ona sama miała oferty pracy, ale z uwagi na opiekę nad matką nie mogła z tych ofert skorzystać.
Odnosząc się do treści przytoczonego wyżej przepisu wskazać należy, iż opieka nad osobą niepełnosprawną, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., wymaga pewnej intensyfikacji, w porównaniu ze zwykłą opieką nad osobą chorą. Wprawdzie nie musi być ona sprawowana nieustannie przez całą dobę, gdyż sposób jej sprawowania jest uzależniony od rodzaju schorzeń osoby wymagającej opieki, lecz jest ona niezbędna w takim wymiarze i zakresie, że opiekun nie jest w stanie podjąć jakiejkolwiek prawy zawodowej. Wskazany przepis wymaga, aby opieka nad osobą niepełnosprawną legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności sprawowana była zgodnie ze wskazaniami wynikającymi z orzeczenia o niepełnosprawności, a zatem aby była to opieka długotrwała i stała, a bez tej opieki osoba jej wymagająca nie byłaby w stanie funkcjonować.
Co do zasady należy zgodzić się ze stwierdzeniem Kolegium, że legitymowanie się przez osobę wymagającą opieki orzeczeniem o niepełnosprawności nie może wykluczać możliwości wywodzenia braku związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub niepodejmowaniem zatrudnienia a stopniem faktycznie sprawowanej opieki nad taką osobą. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest bowiem przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości zarobkowania w związku z tą opieką.
Należy jednak stwierdzić, iż dla ustalenia, czy w danym przypadku sprawowana opieka nad osobą niepełnosprawną spełnia wymogi art. 17 ust. 1 u.ś.r., zasadnicze znaczenie ma jej faktyczne wykonywanie w zestawieniu z treścią orzeczenia o niepełnosprawności osoby, której dotyczy opieka. Treść orzeczenia o niepełnosprawności jest dla organów wiążąca, gdyż determinuje charakter i zakres opieki, jakiej wymaga dana osoba legitymująca się takim orzeczeniem. Natomiast do organów administracyjnych należy ustalenie, czy w okolicznościach danej sprawy osoba ubiegająca się oświadczenie pielęgnacyjne faktycznie sprawuje nad osobą niepełnosprawną opiekę odpowiadającą warunkom określonym w odpowiednim orzeczeniu o niepełnosprawności. (por. stanowisko wyrażone w wyrokach NSA z 7 maja 2019 r., I OSK 3946/18, z 12 lutego 2020 r., I OSK 516/19, a także z 27 kwietnia 2022 r., I OSK 1334/21).
Zdaniem Sądu, analiza całokształtu materiału dowodowego w tej sprawie prowadzi do odmiennych od przyjętych przez Kolegium wniosków co do niepodejmowania przez skarżącą zatrudnienia w celu realizacji niezbędnej potrzeby sprawowania opieki nad matką.
Z akt niniejszej sprawy wynika, że matka skarżącej legitymuje się orzeczeniem o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji (k. 9 a.a.). Zestawienie wieku W. K. (ukończone 88 lat), rodzaju schorzenia (z akt sprawy wynika, że choruje na nadciśnienie tętnicze z zajęciem nerek, przewlekłą niewydolność krążenia, niedoczynność tarczycy, zespół otępienny typu Alzheimerowskiego; chora głównie leżąca, wymaga stałej opieki, pielęgnacji i nadzoru ze stronny osób drugich, wskazana rehabilitacja ruchowa, sadzanie oklepywanie (...) zalecane posiłki spożywane regularnie, o stałych porach, 5-6 dziennych (...) – karta informacyjna z leczenia szpitalnego z 8 października 2021 r., k. 19 a.a.) wskazuje, że w tym przypadku opieka nad chorą wymaga dużego i czasochłonnego zaangażowania innych osób.
W ocenie Sądu, zakres czynności opiekuńczych wykonywanych przez skarżącą jest zgodny z wymogami i w rozmiarze określonym w orzeczeniu o niepełnosprawności. Przedstawiony przez skarżącą zakres czynności opiekuńczych wykonywanych przez nią w stosunku do matki każdego dnia świadczy o tym, że opieka ta ma w istocie charakter całodobowy i stały (vide oświadczenie z dnia 8 lutego 2022 r., k. 30, 31). W. K. ze względu na swój stan zdrowia wymaga pomocy we wszystkich czynnościach życia codziennego. W tej sytuacji związek pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a zakresem sprawowanej opieki i świadczonej nieustannie pomocy przez skarżącą jest w tej konkretnej sprawie bezpośredni i ścisły.
Z zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wynika wprawdzie, że o ile organy ustalając stan faktyczny sprawy, odnotowały fakt schorzeń matki skarżącej, o tyle treść uzasadnienia tych decyzji nie wskazuje, aby okoliczność ta została wzięta pod uwagę przy rozstrzygnięciu sprawy. Nadto SKO w ogóle nie ustosunkowało się do zawartej w odwołaniu argumentacji, w której skarżąca podała, że z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad matką zrezygnowała z zaproponowanej jej przez UP oferty pracy (vide oferta pracy k. 46-47 a.a.)
Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania, że organy nie rozważyły wszystkich istotnych kwestii, nie zebrały oraz nie oceniły w sposób pełny materiału dowodowego w sprawie, co było równoznaczne z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a.
Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany będzie zgodnie z art. 153 p.p.s.a. uwzględnić przedstawioną wyżej ocenę. W szczególności organ powinien ponownie ocenić materiał dowodowy sprawy w zakresie wymaganym do jej rozstrzygnięcia, pod kątem zaistnienia wynikającej z art. 17 ust. 1 u.ś.r. przesłanki konieczności rezygnacji przez skarżącą z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką, w zakresie odpowiednim do całokształtu jej sytuacji zdrowotnej oraz sytuacji życiowej skarżącej.