Uzasadnienie
Decyzją z [...] 2020 r. nr [...] znak [...] Powiatowy Inspektor Sanitarny nałożył na A S. A. z siedzibą w O (dalej: strona skarżąca) opłatę w wysokości 52 zł za czynności wykonywane w ramach urzędowej kontroli żywności, w wyniku której dokonano poboru próby określonego suplementu diety, a następnie zbadano laboratoryjnie w kierunku zawartości białka oraz w kierunku oceny znakowania.
Z uzasadnienia decyzji wynikało, że opłata została nałożona w związku z brakiem oznakowania w języku polskim smaku badanego produktu, co było sprzeczne z art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2021) oraz przepisami Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności, zmiany Rozporządzeń Parlamentu i Rady (WE) nr 1924/2006 i (WE) nr 1925/2006 oraz uchylenia dyrektywy Komisji 87/250/EWG, dyrektywy Rady 90/496/EWG, dyrektywy Komisji 1999/10/WE, dyrektywy 2000/13/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, dyrektyw Komisji 2002/67/WE i 2008/5/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 608/2004. Organ podkreślił, że wbrew twierdzeniem strony skarżącej pobrano próbki i przeprowadzono ich badania, co potwierdziło znajdujące się w aktach sprawozdanie z badań nr [...].
Po wniesieniu odwołania, decyzją z 22 czerwca 2020 r. znak [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz orzekł o ustaleniu opłaty w kwocie 69 zł za czynności wykonywane w ramach urzędowej kontroli żywności wobec badanego produktu. W uzasadnieniu organ wskazał, że skoro stwierdzone nieprawidłowości polegały na błędnym oznakowaniu wprowadzanych do obrotu suplementów diety to prawidłowo obciążono stronę skarżącą kosztami wykonanych czynności. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji popełnił jednak błąd ponieważ nie naliczył opłaty w wysokości 17 zł za pobranie próbek.
Odnosząc się natomiast do orzeczeń wskazanych w odwołaniu, organ zaznaczył, że dotyczyły one poprzednio obowiązujących przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 8 maja 2009 r. w sprawie opłat za czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w ramach kontroli żywności (Dz. U. z 2009 r. Nr 78, poz. 656 z późn. zm.). Nowe przepisy tj. rozporządzenie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 października 2017 r. w sprawie opłat za czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w ramach urzędowych kontroli żywności (Dz. U. z 2017 r. poz.212 z późn. zm.) zawierało rozszerzenie po słowach "prawidłowość oznakowania" poprzez dodanie "prezentacji i reklamy", co oznaczało, że możliwe było obciążenie opłatami, jeżeli prezentacja i reklama naruszała przepisy w zakresie bezpieczeństwa żywności. Organ przyznał przy tym, że laboratoryjnie nie można było oceniać reklamy czy prezentacji.
Strona skarżąca wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na ww. decyzję organu odwoławczego zarzucając jej:
1.) rażące naruszenie art. 139 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 - zwany dalej: "k.p.a.") poprzez bezpodstawną zmianę w decyzji organu I instancji na niekorzyść strony i bezpodstawne podniesienie nakładanej opłaty z kwoty 52 zł na kwotę 69 zł pomimo niestwierdzenia rażącego naruszenia prawa i niewskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jakichkolwiek motywów mających uzasadnić odstąpienie od zakazu reformationis in peius, w szczególności brak przypadków rażącego naruszenia prawa czy interesu społecznego;
2.) art. 75 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia oraz § 4 ust. 1 pkt 2 lit. b) i pkt 3 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 października 2017 r. w sprawie opłat za czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w ramach urzędowych kontroli żywności (Dz.U. z 2017 r. poz. 2012) poprzez nieuchylenie decyzji nakładającej na stronę opłatę za czynności kontrolne, chociaż w dniu 22 sierpnia 2019 r. nie były podejmowane żadne czynności kontrolne potwierdzające nieprawidłowości, za które w świetle przywołanych przepisów dopuszczalne byłoby obciążenie strony opłatami;
3.) art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia poprzez nieuchylenie decyzji nakładającej na stronę opłatę za czynności kontrolne, chociaż kontrola przeprowadzona w dniu 22 sierpnia 2019 r. nie dotyczyła żadnych nieprawidłowości wskazanych w art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, a wyłącznie analizy treści etykiety, co nie wymagało nawet wizyty w magazynie strony skarżącej, 4.) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnych ustaleń faktycznych, nieznajdujących potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym, którego nie można było uznać za kompletny, jakoby w dniu 22 sierpnia 2019 r. były podejmowane czynności, które uzasadniałyby obciążenie strony opłatami, a w szczególności jakoby były pobierane jakiekolwiek próbki do badań, które potwierdziłyby jakiekolwiek nieprawidłowości.
Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu zarzutów strona skarżąca wskazała m.in., że sprawa dotyczyła czasowego wstrzymania produktu, który po otrzymaniu decyzji nakazującej jego wycofanie z obrotu, został w całości z obrotu wycofany, co nie wiązało się jednak z jakimikolwiek nieprawidłowościami, a jedynie faktem, że trwało postępowanie wyjaśniające. Podniosła także, że w jej sprawie przepisy ww. rozporządzenia były interpretowane wyłącznie w taki sposób, jakby miały stanowić dodatkowe i stałe przychody budżetu, a nie odpłatności za przewidziane prawem nieprawidłowości.
Dalej wskazała, że Główny Inspektor Sanitarny otrzymuje przy powiadomieniu w trybie art. 29 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia każdą etykietę produktu, niezależnie od dodatkowych informacji, a jednak swoje obowiązki ceduje na podległe jednostki zmuszając do prowadzenie postępowania wyjaśniającego, które w całości może wyjaśniać dokumentacja gromadzona zgodnie z prawem przez Głównego Inspektora Sanitarnego. Strona skarżąca zauważyła też, że jakkolwiek objęty badaniem produkt był poddawany badaniom w zakresie oceny cech organoleptycznych czy zawartości białka, to badania te nie potwierdziły jakichkolwiek nieprawidłowości. Za to, niejako przy okazji stwierdzono rzekome nieprawidłowości dotyczące tłumaczenia i na tej podstawie obciążono stronę opłatami za całość badań. Strona nie zgodziła się z zaostrzeniami w tym zakresie, wyjaśniając że wszystkie smaki produktu, których dotyczyła kontrola są wykazywane na etykiecie także w formie graficznej, które umożliwiają łatwe uzyskanie informacji na temat smaku konkretnego produktu, trudno więc w tej sytuacji mówić o przekazywaniu informacji niezrozumiałej lub niepełnej.
Jednak nawet gdyby doszło do uchybienia w tym zakresie, to w ocenie strony skarżącej w dalszym ciągu brak było podstaw do obciążenia strony opłatami za przeprowadzone czynności kontrolne.
Strona skarżąca powołała się w dalszej części uzasadnienia skargi na brzmienie i interpretację podanych przepisów ustawy oraz wskazała na orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie, wywodząc swoje racje.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko z zaskarżonej decyzji, uznając i wyjaśniając, że zarzuty skargi za pozbawione racji i podnosząc, że w sprawie zastosowano obowiązujące regulacje prawne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje.
Skarga co najmniej w części była zasadna ponieważ organ odwoławczy naruszył art. 139 k.p.a w stopniu który miał wpływ na rozstrzygnięcie.
Powołany art. 139 k.p.a stanowi, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny.
W rozstrzyganej sprawie organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w całości i wymierzył wyższą opłatę niż to uczynił organ I instancji. Niewątpliwie więc decyzja ta była niekorzystna dla strony ponieważ oznaczała dla niej większą dolegliwość finansową.
Z uzasadnienia decyzji organu II instancji nie wynika, dlaczego dostrzeżony błąd (nienaliczenie opłaty 17 zł za proste pobranie próbek) został uznany za "rażąco" naruszający prawo lub interes społeczny.
Sąd zwraca uwagę, że zgodnie z dotychczasowym rozumieniem art. 139 k.p.a. zasada zakazu reformationis in peius stanowi podstawową gwarancję procesową dla stron. Jak wskazał chociażby Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2 grudnia 2020 r., II OSK 1455/18 strona odwołująca się powinna pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że wniesione przez nią odwołanie, jeżeli nie okaże się skuteczne, spowoduje co najwyżej utrzymanie jej dotychczasowej sytuacji prawnej ustalonej zaskarżoną decyzją, w żadnym zaś wypadku nie doprowadzi do jej pogorszenia. Przepis art. 139 k.p.a. in fine dopuszcza odstępstwa od zakazu reformationis in peius gdy zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Odstępstwa te mają charakter wyjątków od generalnej zasady niepogarszania sytuacji prawnej strony odwołującej się i jako takie nie podlegają wykładni rozszerzającej. Powinny zatem mieć zastosowanie w sytuacjach wyjątkowych.
Rozstrzygając sprawę na niekorzyść strony odwołującej się organ odwoławczy zobowiązany jest więc szczegółowo wykazać w uzasadnieniu swej decyzji, że w sprawie wystąpił stan, o którym mowa w art. 139 in fine k.p.a.
W rozpoznanej sprawie organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji w ogóle nie wykazał, że zaistniały tego typu przesłanki, a jedynie podniósł, że w sprawie: "Błędem organu I instancji było natomiast nie naliczenie opłaty w kwocie 17 zł za proste pobranie próbek...". Zdaniem Sądu oznacza to, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego nie zawierała wymaganego przez art. 139 k.p.a. uzasadnienia odstąpienia od zakazu reformationis in peius.
Ponadto Sąd zauważa, że podstawę nałożenia na skarżącą spółkę obowiązku uiszczenia opłaty za czynności kontrolne stanowił m.in. art. 75 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (tj. Dz.U. z 2019 r., poz.1252). Zgodnie z art. 75 ust. 1 ustawy podmioty działające na rynku spożywczym podlegające urzędowym kontrolom organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej są obowiązane do pokrywania opłat uwzględniających koszty związane z czynnościami wykonywanymi w ramach urzędowych kontroli żywności:
- 1) jeżeli w wyniku tych czynności zostaną stwierdzone przez kontrolujących niezgodności z przepisami prawa żywnościowego, w tym jeżeli zachodzi konieczność pobrania próbek żywności albo materiałów lub wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością do badań i wykonania badań laboratoryjnych w celu potwierdzenia niezgodności;
- 2) związanych z przeprowadzeniem ponownych czynności kontrolnych w celu sprawdzenia, czy niezgodności, o których mowa w pkt 1, zostały usunięte;
- 3) związanych z przeprowadzaniem granicznych kontroli sanitarnych.
Natomiast w myśl art. 75 ust. 2 ustawy opłatami, o których mowa w ust. 1, jest obciążany producent środka spożywczego lub inny podmiot działający na rynku spożywczym odpowiedzialny za towar w obrocie.
Jak więc wynika z cytowanych przepisów opłaty nakładane są przede wszystkim w przypadku wykrycia niezgodności. Ustawodawca w żaden sposób nie odniósł się do charakteru wykrytej niezgodności, co pozwala uznać, iż wykrycie jakiejkolwiek niezgodności z przepisami prawa żywnościowego stanowi podstawę do nałożenia opłaty. Jednocześnie z brzmienia art. 75 ust. 1 pkt 1 wnioskować należy, że opłaty powinny być nałożone wyłącznie za te konkretne czynności, w wyniku których zostaną stwierdzone przez kontrolujących niezgodności z przepisami prawa żywnościowego.
W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy powiązał nałożenie opłaty z stwierdzeniem nieprawidłowości w zakresie "prezentacji i reklamy" wprowadzonego do obrotu środka spożywczego. W uzasadnieniu decyzji odwoławczej wskazał bowiem na kluczowe jego zdaniem zmiany rozporządzenia wykonawczego i rozszerzenie o te określenia obowiązujących przepisów. Jednakże z pisma organu (k. 3 akt administracyjnych) wynika, że stwierdzono "nieprawidłowe oznakowanie", a nie nieprawidłowości w "prezentacji i reklamie". Co więcej, z istoty stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, które organ uznał za nieadekwatne w sprawie (tj. chociażby wyroku z 26 września 2017 r., II OSK 2413/17) wynika, że możliwe jest pobranie opłaty za czynność pobrania próbek środków spożywczych lub materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością do badań laboratoryjnych jeśli w wyniku pobrania tych próbek zostanie stwierdzone, że oznakowanie produktu jest nieprawidłowe.
Jeśli natomiast nieprawidłowości w oznakowaniu produktu nie zostały poczynione w wyniku analizy pobranych próbek, tylko są to ustalenia niezwiązane z wynikami tych analiz, to nie ma podstaw prawnych do ustalania opłat za pobranie próbek.
W zaskarżonej decyzji organ I instancji wskazał natomiast, że stwierdzenie nieprawidłowości nie musiało nastąpić jedynie na skutek badań laboratoryjnych, ale w drodze innych czynności ponieważ §2 ww. rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 października 2017 r. wskazywał, że czynności wykonywane przez pracowników Państwowej Inspekcji Sanitarnej w ramach urzędowych kontroli żywności obejmują koszty wykonania następujących czynności, w tym wymienione w przepisie. Zdaniem organu mogły być to więc inne, nie wymienione w przepisie, czynności. Zasadniczo pogląd ten zasługiwałby na akceptację, ale pod warunkiem, że organ wskazałby jakie to konkretnie "inne czynności" przeprowadził, i w wyniku tych czynności stwierdził nieprawidłowości. Trzeba bowiem pamiętać, że art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia nakłada na podmioty działające na rynku spożywczym obowiązek pokrywania opłat uwzględniających koszty związane z czynnościami wykonywanymi w ramach urzędowych kontroli żywności.
W praktyce oznacza to, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku, że organ zobowiązany jest wskazać konkretną czynność kontrolną i powiązać tę czynność ze stwierdzoną nieprawidłowością.
Zastosowany §4 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 października 2017 r. przewiduje stawki opłat za wykonanie czynności, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b, dotyczących jednego środka spożywczego lub materiału i wyrobu przeznaczonego do kontaktu z żywnością wynoszą: prawidłowość oznakowania, prezentacji i reklamy. Jednakże z uzasadnienia decyzji nie wynika, w toku jakich czynności kontrolnych stwierdzono nieprawidłowości oznakowania, prezentacji lub reklamy kontrolowanych suplementów diety. Sąd zwraca przy tym uwagę, że w protokole kontroli sanitarnej z 22 sierpnia 2019 r. (k.1 akt administracyjnych) brak jest opisu stwierdzonych nieprawidłowości. Dopiero w sprawozdaniu z badań (k. 2 str.
2) zawarto spostrzeżenie, że "oznakowanie określające smak produktu podane tylko w języku angielskim (chocolate caramel peenut), co w konsekwencji uniemożliwia uzyskanie jednoznacznej informacji dotyczącej wartości odżywczej, deklarowanej dla sześciu różnych smaków". Jak jednak wynika z uzasadnienia decyzji obu instancji wymienione w sprawozdaniu "spostrzeżenie" nie zostało opisane jako konkretna czynność, w wyniku której stwierdzono nieprawidłowości.
Sąd zwraca przy tym uwagę, że zgodnie z delegacją ustawową z art. 75 ust. 4 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia Minister właściwy do spraw zdrowia określi, w drodze rozporządzenia, wysokość opłat mających na celu pokrycie kosztów ponoszonych przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej za czynności wykonywane w ramach urzędowych kontroli żywności, w tym metody obliczania niektórych opłat, stawki opłat oraz sposób wnoszenia opłat, mając na względzie zasady ustalania opłat określone w art. 27-29 rozporządzenia nr 882/2004.
Zgodnie z art. 6 k.p.a (Organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa) i art. 7 Konstytucji RP (Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa) brak jest więc wyraźnej podstawy do rozszerzania delegacji ustawowej poprzez sugerowanie w uzasadnieniu decyzji, że opłata może być naliczana za bliżej niesprecyzowane czynności dotyczące nieprawidłowego oznaczenia promocji i reklamy sprzedawanych suplementów diety.
Sąd uznał więc, że organy obu instancji naruszyły przepisy ww. prawa materialnego i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzje organu I instancji zgodnie z art. 145 §1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.).
W ponownym postępowaniu organ wskaże czy doszło do stwierdzenia nieprawidłowości w wyniku konkretnej czynności kontrolnej. Wymiar ewentualnie wyliczonych opłat nie będzie mógł być wyższy niż kwota wskazana w pierwotnej decyzji organu I instancji. W przypadku niewykazania, że stwierdzono nieprawidłowości na skutek przeprowadzenia konkretnych czynności kontrolnych – organ umorzy postępowanie.
O kosztach Sąd orzekł zgodnie z art. 200 i 205 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądzając od organu zwrot uiszczonego wpisu (100 zł) oraz koszty zastępstwa prawnego obliczone jako suma zapłaconej opłaty od pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenia za pełnomocnika (90 zł) wyliczonego zgodnie z §2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.). Wartość wynagrodzenia została obliczona od wartości zaskarżenia tj. 69 zł.