Uzasadnienie
III SA/Łd 1006/19
W dniu 26 czerwca 2018 r. Rada Gminy Nowa Brzeźnica podjęła uchwałę nr 150/XXVI/18 w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie Gminy Nowa Brzeźnica oraz zasad ich usytuowania. Podstawę prawną podjęcia przedmiotowej uchwały stanowiły art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.) oraz art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 487 ze zm.).
W § 2 pkt 1 podjętej uchwały, rada ustaliła, że odległość od szkół i placówek oświatowo-wychowawczych, kościołów i cmentarzy nie może być mniejsza niż 30 m liczonych od najbliższego wyjścia z punktu sprzedaży (podawania) napojów alkoholowych do najbliższego wejścia do w/w obiektów, biorąc pod uwagę najkrótszą drogę pieszym ciągiem komunikacyjnym.
Zgodność z prawem powołanego powyżej przepisu zakwestionował Prokurator Rejonowy w Wieluniu, który we wniesionej w dniu 6 listopada 2019 r. skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnosił o stwierdzenie nieważności § 2 ust. 1 uchwały z 26 czerwca 2018 r., z uwagi na rażące naruszenie art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 13 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. W ocenie Prokuratora określenie 30 metrowej minimalnej odległości miejsc sprzedaży (podawania) napojów alkoholowych od obiektów chronionych oraz niewłaściwe, nieprecyzyjne określenie sposobu mierzenia tej odległości pozostaje w sprzeczności z celami i zadaniami wskazanej ustawy, w szczególności w zakresie kształtowania polityki społecznej polegającej na ograniczeniu dostępności alkoholu.
Strona skarżąca podkreśliła, że swoboda gminy w zakresie tworzenia norm prawnych ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest ograniczona przez obowiązek realizowania celów cyt. powyżej ustawy, a tworzenie zasad stojących w sprzeczności z zadaniami gminy postawionymi przez ustawodawcę oznacza naruszenie prawa. Przyjęta w uchwale odległość nie mniejsza niż 30 m pomiędzy punktami sprzedaży i podawania napojów alkoholowych a obiektami chronionymi jest bardzo bliska i nie stanowi należytego ograniczenia dostępności do alkoholu, zwłaszcza dla osób małoletnich, nie stwarza warunków motywujących do powstrzymywania się od spożywania alkoholu, a ochrona jaka miałby zostać w ten sposób zapewniona miejscom i obiektom wymienionym w uchwale przed zagrożeniem, jakie może stwarzać alkohol jest tylko pozorna. Możliwość sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w niedalekim sąsiedztwie szkół, przedszkoli, innych placówek oświatowo –wychowawczych, kościołów, cmentarzy i zakładów opieki zdrowotnej nie pozwala na realizację celów ustawy.
Dalej wskazano, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany został pogląd, zgodnie z którym przy podejmowaniu uchwał w przedmiocie ustalania lokalizacji punktów sprzedaży (podawania) napojów alkoholowych organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego winien nie tylko określić odległość tych miejsc od obiektów chronionych ale również w sposób precyzyjny, nie budzący wątpliwości określić sposób mierzenia tej odległości. W ocenie strony skarżącej treść § 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały nie spełnia powyższego warunku.
W odpowiedzi na wniesioną skargę Rada Gminy w Nowa Brzeźnica oświadczyła, iż uznaje ją za zasadną. Wskazała nadto, że na sesji w dniu 10 grudnia 2019 r. Rada zamierza uchylić zaskarżoną uchwałę i podjąć nową, w której odległość pomiędzy punktami sprzedaży (podawania) napojów alkoholowych od obiektów chronionych będzie ustalona na minimum 50 m. Ponadto doprecyzowany zostanie sposób mierzenia tej podległości. Do odpowiedzi na skargę załączono projekt nowej uchwały zawierający powyższe zmiany.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325) - dalej p.p.s.a., obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.
Stosownie natomiast do treści art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
W postępowaniu przed sądem administracyjnym o uwzględnieniu skargi decyduje istotne naruszenie prawa, natomiast nieistotne naruszenie prawa skutkuje oddaleniem skargi. Do istotnych naruszeń, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały należy zaliczyć: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. m.in. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2016 r., sygn. akt II FSK 3595/13, LEX nr 2036630).
W niniejszej sprawie, jak już wcześniej wskazano przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej poddano uchwałę Rady Gminy Nowa Brzeźnica z dnia 26 czerwca 2018 r., nr 150/XXVI/18 w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie Gminy Nowa Brzeźnica oraz zasad ich usytuowania, która podjęta została na podstawie art. 12 ust. 3 cyt. powyżej ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Natomiast istotą wniesionej skargi jest stwierdzenie nieważności § 2 punktu 1 zaskarżonej uchwały (a nie ust. 1 tego paragrafu, jak błędnie określono w skardze), ustalającego minimalną 30 metrową odległość od miejsc sprzedaży (podawania) napojów alkoholowych od szkół i placówek oświatowo-wychowawczych, kościołów i cmentarzy (dalej obiektów chronionych) oraz wskazujący sposób mierzenia tej odległości.
W ocenie strony skarżącej ustalona na 30 m minimalna odległość miejsc sprzedaży (podawania) napojów alkoholowych od obiektów chronionych oraz nieprecyzyjne określenie sposobu jej mierzenia, pozostaje w sprzeczności z celami i zadaniami wskazanej ustawy, w szczególności w zakresie kształtowania polityki społecznej polegającej na ograniczeniu dostępności alkoholu.
Podkreślenia w tym miejscu wymaga, iż powyżej zakreślony zarzut skargi nie budzi zastrzeżeń Rady Gminy Nowa Brzeźnica, która w odpowiedzi na wniesioną skargę oświadczyła, że uznaje ją za w pełni zasadną i deklaruje podjęcie w tej sprawie nowej uchwały, określającej minimalną odległość na 50 m oraz doprecyzowującą sposób mierzenia tej odległości., której projekt przedkłada.
Sadowi z urzędu wiadomo, iż zaskarżona niniejszą skargą uchwała z dnia 26 czerwca 2018 r. została uchylona w całości, na mocy § 3 uchwały Rady Gminy Nowa Brzeźnica z dnia 10 grudnia 2019 r. w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie Gminy Nowa Brzeźnica oraz zasad ich usytuowania, opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z dnia 15 stycznia 2020 r. Niemniej jednak fakt wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały nie czyni postępowania zainicjowanego niniejszą skargą bezprzedmiotowym z uwagi na odmienność skutków związanych z uchyleniem i stwierdzeniem nieważności uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały następuje ze względu na wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść do obrotu prawnego. W takiej sytuacji następuje przez stwierdzenie nieważności aktu jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą wsteczną - ex tunc, co powoduje, że dany akt czy też jego część nie wywołuje skutków prawnych od chwili jego podjęcia.
Takiego skutku nie wywiera natomiast uchylenie kwestionowanej uchwały z dniem wejścia w życie uchwały uchylającej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie wskazano, że zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała mogła być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 sierpnia 2005 r., sygn. akt OSK 1290/04, z 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07, z 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 368/10, z 4 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1783/10; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Tym samym konieczne było merytoryczne rozpoznanie wniesionej skargi.
Tytułem wstępu wskazać należy, iż z treści art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi bezspornie wynika, że ustalenie zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych poza obiektami, miejscami i obszarami objętymi ustawowym zakazem, ustawodawca pozostawił prawodawcy samorządowemu. Granice władztwa w zakresie stanowienia prawa miejscowego na podstawie tego przepisu wyznaczają, poza celami ustawy, konstytucyjne zasady: samodzielności samorządu terytorialnego (art. 163 Konstytucji RP) i stanowienia prawa miejscowego (art. 94 Konstytucji RP). Nadzór nad działalnością gminy w tym zakresie może być zaś sprawowany wyłącznie z punktu widzenia legalności (art. 171 ust. 2 Konstytucji RP). Jednak oparta na tym przepisie swoboda organu gminy w zakresie tworzenia norm prawnych ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest ograniczona przez obowiązek realizowania celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, które zostały wyrażone w art. 1 i 2 oraz preambule tej ustawy.
Tworzenie zasad stojących w sprzeczności z zadaniami gminy postawionymi przez ustawodawcę oznacza naruszenie prawa. Jeśli cel jest wytyczony przez ustawę wprost, a podmiot realizujący tę właśnie ustawę wykonuje w jej ramach działania nie zmierzające do realizacji tego celu, to można uznać, że działa niezgodnie z prawem, a nawet bez podstawy prawnej. Takie działania zatem podlegają weryfikacji sądowej. Nie jest to wtedy kontrola celowości, ale kontrola legalności, gdyż akt nie jest weryfikowany z punktu widzenia celów pozaprawnych, ale z punktu widzenia celu wyraźnie wyznaczonego w ustawie, będącej jego podstawą prawną. Jeśli taki akt nie pozwala na realizację celu wyrażonego w jego podstawie prawnej, to jest on nie tylko "niecelowy", ale również sprzeczny z ustawą (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 stycznia 1995 r., sygn. akt SA/Kr 2937/94 z akceptującą w tej części glosą M. Mincer-Jaśkowskiej, OSP 1996/2/25 s. 62; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 1996 r., II SA 2792/95, Glosa 1996 r., nr 11, poz. 30; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 listopada 2009 r., sygn. akt III SA/Lu 337/09; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Stwierdzić zatem należy, że wprowadzenie w akcie prawa miejscowego, jakim jest zaskarżona uchwała, zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, choć pozostawione uznaniu prawodawcy samorządowego, nie może mieć charakteru dowolnego, lecz wymaga uzasadnienia związanego z realizacją celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.
W niniejszej sprawie przyjęte przez Radę Gminy Nowa Brzeźnica w § 2 pkt 1 zaskarżonej uchwały zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w odległości nie mniejszej niż 30 m od obiektów chronionych oznacza w rzeczywistości bliskie, bezpośrednie sąsiedztwo z tymi obiektami, co w oczywisty sposób kłóci się z koniecznością realizowania obowiązku ograniczania dostępności do alkoholu, w szczególności w stosunku do osób nieletnich. Należy również zwrócić uwagę na określony w powołanym przepisie sposób mierzenia ustalonej odległości, która jest liczona od najbliższego wyjścia z punktu sprzedaży (podawania) napojów alkoholowych do najbliższego wejścia do obiektów chronionych, biorąc pod uwagę najkrótszą drogę pieszym ciągiem komunikacyjnym. Tak nieprecyzyjny sposób mierzenia minimalnej odległości w ocenie Sądu nie wyklucza możliwości usytuowania punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych np. naprzeciwko lub w bardzo bliskiej okolicy (lub bezpośrednim sąsiedztwie) od obiektów chronionych.
Reasumując Sąd stwierdza, że przyjęta przez radę gminy § 2 pkt 1 zaskarżonej uchwały odległość punktów sprzedaży (podawania) napojów alkoholowych od obiektów chronionych oraz ustalony sposób jej mierzenia w żaden sposób nie ogranicza dostępności do alkoholu i nie tworzy warunków chociażby motywujących do powstrzymywania się od jego spożywania. Wprowadza natomiast fikcyjne ograniczenia dostępności do alkoholu, co stoi w oczywistej sprzeczności z ustawowym celem, jakim jest szczególna ochrona pewnych miejsc lub obiektów przed zagrożeniem, jakie może stwarzać alkohol.
Powyższe czyni skargę zasadną i skutkuje stwierdzeniem, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. nieważności § 2 pkt 1 uchwały.
e.o.