Wyrok WSA w Łodzi z 27 sierpnia 2020 r., III SA/Łd 101/20

Sąd

Dnia 27 sierpnia 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III

Rozpoznanie

na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2020 roku

Sprawa

sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Łasku na uchwałę Rady Gminy w Dobroniu z dnia 26 czerwca 2014 roku nr XLI/301/2014 w przedmiocie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego w Gminie Dobroń oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność § 3 pkt 1, 2 i 3 oraz § 4 pkt 3 lit. a, b i c zaskarżonej uchwały. R.T.

Skład

Sędzia NSA Janusz Nowacki przewodniczący
Sędzia NSA Teresa Rutkowska
Sędzia WSA Monika Krzyżaniak sprawozdawca
Referent stażysta – Ewa Górska protokolant

Uzasadnienie

Rada Gminy w Dobroniu w dniu 26 czerwca 2014 roku podjęła uchwałę nr XLI/301/2014 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego w Gminie Dobroń oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania (Dz. Urzędowy Woj. Łódzkiego z 2014 r., poz. 2965). Uchwała ta została podjęta w oparciu o przepis art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.; dalej jako: "u.s.g.") oraz art. 9a ust. 15 ustawy z 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. z 2005 r. nr 180, poz. 1493 ze zm. dalej jako: "ustawa" lub "u.p.p.r.").

Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy w Łasku w części dotyczącej § 3 pkt 3 uchwały, zarzucając jej w tym zakresie naruszenie art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wskazanie w § 3 pkt 3 uchwały, jako przesłanki uzasadniającej odwołanie członka Zespołu - "na wniosek przewodniczącego w uzasadnionych przypadkach". Powołując się na powyższe, Prokurator Rejonowy w Łasku wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w tej części.

W uzasadnieniu skargi prokurator zaznaczył, iż zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, gdyż posiada jego znamiona. Wskazał, że w § 3 pkt 3 zaskarżonej uchwały mamy do czynienia z przekroczeniem normy kompetencyjnej wynikającej z art. 9a ust. 15 ustawy, albowiem wśród przesłanek uzasadniających odwołanie członka Zespołu Rada wskazała "na wniosek przewodniczącego Zespołu w uzasadnionych przypadkach". Ustawodawca nie upoważnił natomiast Rady do określenia wymagań wobec członków zespołu interdyscyplinarnego. Tym samym, wyłącznie uprawnionym do kształtowania zespołu jest Wójt Gminy Dobroń, co wynika wprost z art. 9a ust. 2 u.p.p.r. Skarżący wskazał także, że z uwagi na fakt, iż kwestionowana uchwała została podjęta w 2014 roku, brak jest obecnie ograniczenia czasowego, w zakresie możliwości stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, co wynika wprost z art. 94 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu nadanym mu przez art. 4 ustawy z dnia 12 maja 2000 r. o zmianie ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich, ustawy Kodeks postępowania cywilnego oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 48, poz. 552), tj. od dnia 15 lipca 2000 r. Po wskazanej zmianie przepis ten stanowi, że nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że są one aktami prawa miejscowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutu prokuratora organ podkreślił, iż zgodnie z treścią § 2 oraz § 3 skarżonej uchwały organem wyłącznie uprawnionym do kształtowania składu zespołu - tj. powoływania i odwoływania jego członków, jest Wójt Gminy Dobroń - co pozostaje w zgodności z art. 9a u.p.p.r. Prokurator wskazał, iż w/w § 3 pkt 3 jest niezgodny z prawem, gdyż ustawodawca nie upoważnił Rady Gminy do określenia wymagań stawianych wobec członków zespołu interdyscyplinarnego, jednakże kwestionowana norma prawna zawarta w uchwale nie określa wymagań stawianych członkowi zespołu, a jedynie wskazuje, iż przewodniczący zespołu interdyscyplinarnego, w uzasadnionych przypadkach może złożyć do wójta wniosek o odwołanie członka zespołu. Przyczyną, dla której w uchwale zawarto wskazaną regulację było umożliwienie przewodniczącemu zespołu wnioskowania do wójta o odwołanie członka zespołu w uzasadnionych sytuacjach, których na etapie konstruowania uchwały nie dało się przewidzieć, takich jak np. powtarzające się absencje członka zespołu, czy też inne przyczyny, odmowa brania udziału w pracach tego zespołu itp. Organ wskazał dalej, iż jeśli wskazanie przez Radę Gminy w § 3 pkt 2 skarżonej uchwały możliwości wystąpienia o odwołanie członka zespołu podmiotowi, którego jest on przedstawicielem, nie narusza przepisów ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, to tym samym wystąpienie z wnioskiem przez przewodniczącego zespołu nie stanowi przekroczenia upoważnienia. W skarżonym przez prokuratora § 3 pkt 3 uchwały Rada Gminy w Dobroniu, działając w ramach swych ustawowych kompetencji, określiła zatem tryb i sposób odwołania członka zespołu interdyscyplinarnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 zwanej dalej: "p.p.s.a.") poddaje tak określonej kontroli administracji publicznej także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Zakresu tej kontroli nie wyznaczają zarzuty, wnioski czy podstawa prawna skargi, ale sprawa administracyjna, w której akt został wydany (art. 134 § 1 p.p.s.a.), a sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Podstawy do stwierdzenia nieważności aktu lub uchwały organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 506; dalej jako: "u.s.g."). W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W judykaturze przyjmuje się jednak, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, a więc uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/07 oraz wyrok NSA z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95). Do takich naruszeń zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub brak podstawy prawnej, bądź przepisów prawa ustrojowego lub przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło (vide: M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w: Samorząd terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-1023). O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania aktów (por. wyroki NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996, nr 3, poz. 90; z 26 lipca 2012 r., I OSK 679/12 i I OSK997/12).

Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zatem konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. Takie naruszenia są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności.

Legitymacja Prokuratora do wniesienia skargi w niniejszej sprawie wynika z art. 50 § 1 p.p.s.a. oraz art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2019 r. poz. 740 t.j.), stanowiącego, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego jest niezgodna z prawem prokurator - oprócz możliwości zwrócenia się o zmianę lub uchylenie wadliwej uchwały - może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego.

Przedmiotem kontroli sądowej jest uchwała Rady Gminy w Dobroniu z dnia 26 czerwca 2014 r. nr XLI/301/2014 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego w Gminie Dobroń oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania (Dz. Urzędowy Woj. Łódzkiego z 2014 r., poz.2965).

Postawione w skardze zarzuty są zasadne. Przedmiotowa uchwała jako akt prawa miejscowego, wywołująca powszechne skutki prawne znajduje umocowanie w ściśle określonej delegacji ustawowej. Zakwestionowany przez Prokuratora przepis wykracza poza tę delegację.

Przechodząc do merytorycznej oceny kwestionowanego zapisu zaskarżonej uchwały należy podnieść, że podstawę jej wydania stanowił art. 9a ust. 15 u.p.p.r., zgodnie z którym rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, zważywszy na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. nie ulega wątpliwości, iż zawarte w tym akcie wykonawczym normy prawne mają charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania oraz charakter powszechny na terenie gminy i wywołujący określone skutki prawne, a tym samym stanowi akt prawa miejscowego.

Zgodnie z art. 9a ust. 3 u.p.p.r. w skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele: 1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej;

2. gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych;
3. Policji;
4. oświaty;
5. ochrony zdrowia;
6. organizacji pozarządowych oraz kuratorzy sądowi (ust. 4). Ponadto w skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele innych podmiotów, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie (ust. 5).

W art. 9a ust. 6-14 ustawy ustawodawca uregulował kwestie związane z wyborem przewodniczącego zespołu interdyscyplinarnego, podstaw jego działania, obsługi organizacyjno-technicznej, terminu zwoływania posiedzeń zespołu, możliwości tworzenia w ramach zespołu grup roboczych oraz ich skład. Natomiast jak wynika z treści art. 9a ust. 15 ustawy określenie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków następuje w drodze uchwały rady gminy.

Słusznie Prokurator wskazał na wadliwość § 3 pkt 3 zaskarżonej uchwały, polegającą na przekroczeniu normy kompetencyjnej wynikającej z art. 9a ust. 15 ustawy, albowiem wśród przesłanek uzasadniających odwołanie członka Zespołu Rada wskazała "na wniosek przewodniczącego Zespołu w uzasadnionych przypadkach". Ustawodawca nie upoważnił natomiast Rady do określenia wymagań wobec członków zespołu interdyscyplinarnego. Wyłącznie uprawnionym do kształtowania zespołu jest Wójt Gminy Dobroń, co wynika wprost z art. 9a ust. 2 u.p.p.r.

Dodać przy tym należy, iż zarzut przekroczenia normy kompetencyjnej art. 9a ust. 15 u.p.p.r. odnosi się nie tylko do regulacji zawartej w § 3 pkt 3 zaskarżonej uchwały, ale również do § 3 pkt 1 i 2 oraz § 4 pkt 3 lit. a, b i c uchwały Rady Gminy w Dobroniu z dnia 26 czerwca 2014 r. nr XLI/301/2014. W myśl powołanych wyżej regulacji:

"§ 3 Wójt Gminy Dobroń odwołuje członka Zespołu przed upływem kadencji:

1. na jego wniosek;
2. na wniosek podmiotu, którego jest on przedstawicielem. Wniosek o odwołanie powinien zawierać wskazanie nowego przedstawiciela do Zespołu;
3. na wniosek przewodniczącego Zespołu w uzasadnionych przypadkach.

§ 4. Szczegółowe warunki funkcjonowania Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego:

(...)

3. przewodniczący może zostać odwołany w głosowaniu jawnym, większością głosów na podstawie:

1. uzasadnionego pisemnego wniosku któregokolwiek z członków Zespołu,
2. pisemnej rezygnacji przewodniczącego,
3. uzasadnionego, pisemnego wniosku Wójta. W przypadku odwołania przewodniczącego, członkowie Zespołu powołują nowego przewodniczącego"

Rada Gminy nie została bowiem upoważniona do określania przyczyn odwołania członków zespołu, ani wskazania podmiotu, który decyduje o składzie zespołu. W świetle treści art. 9a ust. 15 u.p.p.r., rada gminy może uregulować wyłącznie tryb odwoływania członków zespołu, a więc samą procedurę pozbawienia członkostwa. Granice uprawnienia Rady obejmują zatem wyłącznie kwestie proceduralne, a nie materialnoprawne związane z określeniem kwalifikacji członków zespołu czy przewodniczącego zespołu (por wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 12 lutego 2020 r., III SA/Łd 1047/19, Lex numer 2784156). Zapisy § 3 nie regulują ani trybu, ani sposobu odwoływania członków zespołu, ani warunków jego funkcjonowania. Kompetencje pozostające w zakresie pojęć "sposobu" i "trybu" odnoszą się do zagadnień proceduralnych związanych z powoływaniem i odwoływaniem członków zespołu, podczas gdy Rada Gminy Osjaków określiła podmioty uprawnione do wystąpienia z wnioskiem o odwołanie członków zespołu oraz przewodniczącego (§ 4 pkt 3 uchwały), wskazując jednocześnie na konieczność jego umotywowania poprzez pisemne uzasadnienie lub wskazanie "uzasadnionego przypadku". Jak już wcześniej podniesiono, wyłącznie upoważnionym do kształtowania składu zespołu jest wójt, co wynika z art. 9a ust. 2 ustawy. Ustawa nie daje upoważnienia innym organom, w tym podmiotowi, którego przedstawiciel wchodzi w skład zespołu lub inny członkom zespołu do decydowania o składzie zespołu oraz samodzielnego ustalenia przesłanek odwołania członka zespołu interdyscyplinarnego, czy przewodniczącego.

Z powyższych przyczyn Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części: § 3 pkt 1, 2 i 3 oraz § 4 pkt 3 lit. a, b i c.

Podkreślić jeszcze raz należy, iż powszechnie obowiązujący charakter zawartych w zaskarżonej uchwale norm zobowiązuje do formułowania ich jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, precyzyjnie i kompleksowo realizujących delegację ustawową. Stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego akty prawa miejscowego winny bowiem regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy uzupełniały, wydane przez inne podmioty, przepisy powszechnie obowiązujące kształtujące prawa i obowiązki ich adresatów. Ustawodawca, formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nie objętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt wykonawczy jest skierowany. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Powyższa zasada konstytucyjna oznacza, że każda norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalony przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawego, działania w granicach i na podstawie prawa. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenia prawa. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 24 lutego 2010 r., IV SA/Wr 593/09).

Stwierdzenie powyższego obligowało Sąd - stosownie do treści art. 147 § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., do orzeczenia jak w sentencji wyroku.

R.T.