Uzasadnienie
Rada Miejska w Krośniewicach w dniu 9 sierpnia 2019 r., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.), zwanej dalej u.s.g., art. 9a ust. 15 z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r., poz. 1390 ze zm.), podjęła uchwałę nr XI/64/19 w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego w Krośniewicach.
W § 1 uchwały postanowiono, że określa się tryb i sposób powoływania i odwoływania członków Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego w Krośniewicach oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania, w brzmieniu stanowiącym załącznik do niniejszej uchwały. Na mocy § 2 uchwały utraciła moc uchwała nr LX/364/10 Rady Miejskiej w Krośniewicach z dnia 15 października 2010 r. w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego w Krośniewicach oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Zgodnie z § 3 uchwały Gminny Zespół Interdyscyplinarny w Krośniewicach, powołany w drodze zarządzenia Burmistrza Krośniewic w oparciu o dotychczas obowiązującą uchwałę, o której mowa w § 2 uchwały, zachował swój status. Wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi Krośniewic (§ 4). Uchwała weszła w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego (§ 5).
W § 2 ust. 6 załącznika do wskazanej uchwały określono, że kadencja Zespołu trwa 3 lata.
W skardze na powyższą uchwałę Prokurator Rejonowy w Łęczycy zarzucił naruszenie art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie poprzez przekroczenie delegacji ustawowej w zakresie określenia czasu trwania kadencji zespołu interdyscyplinarnego, podczas gdy delegacja ustawowa dla rady gminy określona w art. 9a ust. 15 nie przewiduje uprawnienia do regulacji tej materii oraz wniósł o stwierdzenie jej nieważności w tym zakresie.
W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, zasądzenie od skarżącego na rzecz organu administracji kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o przeprowadzenie rozprawy także pod nieobecność przedstawiciela organu lub jego pełnomocnika.
W uzasadnieniu organ administracji podniósł, że w stosunku do zaskarżonej uchwały organ nadzoru nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego. Ustawa o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie w art. 9a ust. 15 upoważnia radę gminy do określenia w drodze uchwały trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Określenie w § 2 ust. 6 załącznika do zaskarżonej uchwały, że kadencja trwa 3 lata mieści się w zakresie określenia szczegółowych warunków funkcjonowania zespołu. Okoliczność, że ustawodawca nie wspomina o kadencyjności, nie oznacza, że zgodnie z ustawą taki zespół jest powoływany na czas nieokreślony.
Ponadto wskazówką dla organu może być zapis art. 10a ust. 2 ustawy, który przewidział dla Zespołu Monitorującego do spraw Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie 3-letnią kadencyjność. Wskazanie zatem okresu 3-letniej kadencji zespołu nie stanowi przekroczenia upoważnienia ustawowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga jest uzasadniona.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 107 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 zwanej dalej: "p.p.s.a.") poddaje tak określonej kontroli administracji publicznej także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Zakresu tej kontroli nie wyznaczają zarzuty, wnioski czy podstawa prawna skargi, ale sprawa administracyjna, w której akt został wydany (art. 134 § 1 p.p.s.a.), a sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).
Podstawy do stwierdzenia nieważności aktu lub uchwały organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 506; dalej jako: "u.s.g."). W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W judykaturze przyjmuje się jednak, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, a więc uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/07 oraz wyrok NSA z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95). Do takich naruszeń zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub brak podstawy prawnej, bądź przepisów prawa ustrojowego lub przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło (vide: M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w: Samorząd terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-1023).
O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania aktów (por. wyroki NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996, Nr 3, poz. 90; z 26 lipca 2012 r., I OSK 679/12 i I OSK997/12).
Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zatem konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. Takie naruszenia są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności.
Legitymacja Prokuratora do wniesienia skargi w niniejszej sprawie wynika z art. 50 § 1 p.p.s.a. oraz art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2019 r. poz. 740 t.j.).
Przedmiotem kontroli sądowej jest uchwała Rady Miejskiej w Krośniewicach nr XI/64/19 z dnia 9 sierpnia 2019r. w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego w Krośniewicach oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, w części obejmującej § 2 ust.6 załącznika do uchwały.
Należy zaznaczyć, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego gdyż zawiera normy abstrakcyjne i generalne. Sąd orzekający w sprawie niniejszej w pełni podziela pogląd ugruntowany już w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że uchwała rady gminy w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego stanowi akt prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1922/11, wyrok WSA w Poznaniu z 16 stycznia 2020r. w spr. IV SA/Po 738/19). Zważywszy na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. nie ulega wątpliwości, że normy prawne zawarte w uchwale mają charakter norm generalnych, powszechnych na terenie gminy i wywołujących określone skutki prawne.
Wymieniona uchwała została pojęta na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz.U. nr 180 poz.1493 ze zm.), dalej u.p.p.r. Zgodnie z treścią art.9a ust.2 wymienionej ustawy zespół interdyscyplinarny powołuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W myśl art.9a ust.3 wymienionej ustawy w skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele:
- 1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej;
- 2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych;
- 3) Policji;
- 4) oświaty;
- 5) ochrony zdrowia;
- 6) organizacji pozarządowych.
Zgodnie z treścią art.9a ust.4 i 5 u.p.p.r. w skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą także kuratorzy sądowi. W skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele podmiotów innych niż określone w ust. 3, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie.
W myśl art.9a ust.8 u.p.p.r. zespół interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych między wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta a podmiotami, o których mowa w ust. 3 lub 5.
Zgodnie z treścią art.9a ust.15 ustawy rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania.
W niniejszej sprawie zaskarżono przepis § 2 ust.6 załącznika do uchwały, zgodnie z którym kadencja Zespołu interdyscyplinarnego trwa 3 lata.
Przede wszystkim należy zaznaczyć, że przepis ustawy ustanawiający upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim niewymienionych w drodze wykładni celowościowej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 25 maja 1998 r., sygn. K 19/97, OTK ZU nr 4/1998 r., poz. 48, s. 262). Organ władzy wykonawczej wykonujący kompetencję prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Nie jest upoważniony ani do regulowania tego, co zostało już ustawowo uregulowane, ani też do wychodzenia poza zakres upoważnienia ustawowego.
W niniejszej sprawie prokurator trafnie podniósł, że określenie w uchwale kadencji zespołu interdyscyplinarnego na 3 lata stanowi istotne naruszenie prawa. Z żadnego przepisu ustawy z 29 lipca 2005r. nie wynika bowiem upoważnienie rady gminy do ustalenia okresu kadencji takiego zespołu. Delegacja ustawowa określona w art.9a ust.15 u.p.p.r. upoważnia radę gminy do określenia jedynie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członka zespołu oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Nie ulega wątpliwości, że okres kadencji zespołu interdyscyplinarnego nie mieści się w pojęciu "trybu i sposobu powoływania członków zespołu" ani w sformułowaniu "szczegółowych warunków funkcjonowania zespołu". To ostatnie pojęcie dotyczy okoliczności w jakich zespół ma funkcjonować czyli odnosi się do kwestii organizacyjnych zespołu ale nie obejmuje ustalania okresu jego kadencji.
Należy zaznaczyć, że w przepisach ustawy z 29 lipca 2005r. nie ma czasowego ograniczenia istnienia zespołu interdyscyplinarnego. W związku z czym ustalenie w uchwale okresu kadencji zespołu jest pozaustawowym czasowym ograniczeniem funkcjonowania takiego zespołu co nie jest dopuszczalne w akcie prawa miejscowego. Określenie w uchwale okresu kadencji zespołu interdyscyplinarnego stanowi przekroczenie delegacji ustawowej, o której mowa w art.9a ust.15 ustawy z 29 lipca 2005r. Pogląd taki wyraził WSA w Gliwicach w wyroku z 18 września 2019r. w spr. III SA/Gl 544/19 i WSA w Bydgoszczy w wyrokach z 28 stycznia 2020r. w spr. II SA/Bd 1038/19, z 14 stycznia 2020r. w spr. II SA/Bd 1014/19 i z 22 stycznia 2020r. w spr. II SA/Bd 974/19.
Sąd w obecnym składzie podzielił pogląd wyrażony w wymienionych orzeczeniach. Dodać jedynie należy, że przepis ustawy upoważniającej organ samorządu terytorialnego do wydania aktu prawa miejscowego podlega ścisłej interpretacji i wykładnia rozszerzająca takiego przepisu nie jest dopuszczalna. W sytuacji gdy przepis ustawy wyznacza granice spraw, które ma regulować akt prawa miejscowego to niedopuszczalne jest regulowanie w tym akcie spraw nie objętych takim upoważnieniem. Skoro zatem upoważnienie, o którym mowa w art.9a ust.15 u.p.p.r. nie obejmuje określenia przez radę gminy okresu kadencji zespołu interdyscyplinarnego to uchwała rady gminy nie może tej kwestii regulować. Przepis § 2 ust.6 załącznika do zaskarżonej uchwały wydano zatem, z przekroczeniem delegacji z art.9a ust.15 u.p.p.r.
Sądowi znana jest treść wyroku WSA w Kielcach z 29 sierpnia 2019r.l w spr. II SA/Ke 498/19, który powołano w odpowiedzi na skargę. W orzeczeniu tym sąd uznał., że określenie w uchwale rady gminy okresu kadencji zespołu interdyscyplinarnego – 3 lata mieści się w sformułowaniu "szczegółowe warunki funkcjonowania zespołu" użytym w upoważnieniu ustawowym z art.9a ust.15 u.p.p.r. Sąd w obecnym składzie nie podzielił tego poglądu. Jak już była o tym mowa we wcześniejszych rozważaniach wymienione sformułowanie (tzn. "szczegółowe warunki funkcjonowania zespołu") odnosi się do okoliczności w jakich zespół ma funkcjonować czyli dotyczy kwestii organizacyjnych zespołu a nie ustalenia okresu kadencji zespołu. W związku z czym sąd nie podzielił poglądu wyrażonego w wyroku w sprawie II SA/Ke 498/19 lecz oparł się na stanowisku wyrażonym w wyrokach w sprawach III SA/Gl 544/19, II SA/Bd 1038/19, II SA/Bd 1014/19 i II SA/Bd 974/19.
Reasumując sąd uznał, że skarga jest uzasadniona. Prokurator trafnie uznał, że przepis § 2 ust.6 załącznika do zaskarżonej uchwały wydano z przekroczeniem delegacji ustawowej określonej w art.9a ust.15 u.p.p.r. Stanowi to istotne naruszenie prawa. Mając to na uwadze, na podstawie art.147 § 1 p.p.s.a., sąd stwierdził nieważność § 2 ust.6 załącznika do zaskarżonej uchwały.
R.T.