Uzasadnienie
III SA/Łd 1034/19
Decyzją z dnia [...] r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w P. określił R.M. zobowiązanie w opłacie paliwowej za kwiecień 2014 r. w wysokości 46 831,00 zł. Przesyłka polecona nr (00)459007734867501873, zawierająca pięć decyzji organu I instancji z dnia [...] r., określających zobowiązanie w opłacie paliwowej za poszczególne miesiące 2014 r., została zwrócona do organu I instancji w dniu 4 kwietnia 2019 r. z adnotacją "zwrot - nie podjęto w terminie". Organ uznał tym samym, że zgodnie z art. 150 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2019 r. poz. 900 ze zm.), dalej O.p., decyzja została doręczona stronie w dniu 28 marca 2019 r. w trybie zastępczym.
W dniu 28 sierpnia 2019 r. do organu I instancji wpłynęło odwołanie R.M. od ww. decyzji oraz wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Reprezentująca go żona wyjaśniła, że w związku z pobytem męża od kwietnia 2018 r. w zakładzie karnym reprezentuje go w licznych postępowaniach podatkowych. Wskazała, że uchybiła terminowi bez swojej winy. Okoliczności wystąpienia tego uchybienia miały znamiona zdarzenia losowego, na które mimo dochowania należytej staranności nie miała wpływu. Podkreśliła, że dotychczas nie zdarzyło jej się uchybić terminowi odbioru jakiegokolwiek listu. O istnieniu decyzji dowiedziała się w dniu 20 sierpnia 2019 r. od doradcy podatkowego I.K., który został ustanowiony pełnomocnikiem jej męża w innym postępowaniu.
W ocenie pełnomocnika strony decyzja organu i instancji nie została doręczona podatnikowi. Nie miała wiedzy, że w placówce Poczty Polskiej znajduje się list, który ma odebrać, ponieważ żadne awizo nie trafiło do oddawczej skrzynki pocztowej przypisanej do adresu: ul. A. 23 lok.31, [...] R., a zlokalizowanej w klatce schodowej bloku.
Postanowieniem z dnia [...] r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Ł., na podstawie art. 162 § 1 i 2, art.163 § 2 oraz art. 216 § 1 i 2 O.p. odmówił R.M. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Naczelnika Urzędu Skarbowego w P. z dnia [...] r. w sprawie określenia zobowiązania w opłacie paliwowej za miesiąc kwiecień 2014 r.
W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że w myśl art. 162 § 1 O.p. w razie uchybienia terminu należy go przywrócić na wniosek zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni on, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Zainteresowany powinien wnieść podanie o przywrócenie terminu w ciągu 7 dni licząc od dnia ustania przyczyny jego uchybienia, dopełniając jednocześnie czynności, dla której ten termin był określony.
Zdaniem organu strona nie uprawdopodobniła braku swojej winy w uchybieniu terminu. Jego przywrócenie jest niemożliwe, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. Przepis art. 162 § 1 O.p. nie uzależnia bowiem uprawnienia do przywrócenia terminu od stopnia zawinienia. Oznacza to, że nawet najlżejszy stopień zawinienia w uchybieniu terminu wyłącza możliwość zastosowania tej instytucji.
W niniejszej sprawie jako przyczynę uchybienia terminu do wniesienia odwołania pełnomocnik strony powołała niedoręczenie decyzji, a nawet niepodjęcie próby doręczenia przesyłki poleconej nr (00)459007734867501873), zawierającej 5 decyzji organu I instancji przez pracownika Poczty Polskiej.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że w odpowiedzi na zapytanie skierowane do Urzędu Pocztowego w R. o sposób doręczenia ww. przesyłki poleconej Poczta Polska, w piśmie z dnia 19 września 2019 r., odpowiedziała, że przesyłka polecona została awizowana w dniu 14 marca 2019 r. Odpowiednie zawiadomienie pozostawiono w skrzynce oddawczej adresata. Zawiadomienie powtórne wygenerowano i doręczono do skrzynki oddawczej adresata w dniu 22 marca 2019 r. W związku z nieodebraniem przesyłki po upływie okresu przechowywania została ona zwrócona do nadawcy w dniu 2 kwietnia 2019 r. Wyjaśnienie powyższe jest zgodne z adnotacjami na kopercie oraz z informacjami zawartymi w wydruku ze śledzenia przesyłek.
Ponadto w rozmowie telefonicznej przeprowadzonej w dniu 3 października 2019 r. z pracownikiem Urzędu Pocztowego R. 1 – M.M. - ustalono, że rejon obejmujący ul. A. 23 w R. na stałe obsługuje jeden listonosz, który jest pracownikiem Poczty Polskiej od około 30 lat. Rejon obsługiwany jest przez niego od kilku - kilkunastu lat, doskonale zna ten teren oraz posiada doświadczenie w zakresie wykonywanych zadań. W okresie marzec - maj 2019r. listonosz ten przebywał na urlopie jedynie w dniach 16-24 kwietnia 2019 r. i tylko wtedy był zastępowany. W marcu ani w maju 2019 r. zastępstw nie było.
Organ odwoławczy dodał, że pełnomocnik strony wiedziała o toczącym się postępowaniu w sprawie określenia opłaty paliwowej za kwiecień 2014 r. oraz za inne miesiące 2014 r., ponieważ odbierała osobiście wcześniejsze postanowienia z Urzędu Skarbowego w P. Mogła się zatem spodziewać przesyłki zawierającej decyzje. W dniu 21 lutego 2019 r. odebrała osobiście postanowienie organu I instancji z dnia 1 lutego 2019 r. wydane w oparciu o art. 140 O.p. oraz postanowienie z dnia 7 lutego 2019 r. wyznaczające 7-dniowy termin do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego. Zatem mogła i powinna spodziewać się wydania w najbliższym czasie przez organ podatkowy decyzji kończącej powyższe postępowanie.
Organ odwoławczy podkreślił, że przesyłka zawierająca decyzję z dnia [...] r. nr [...] (oraz 4 inne decyzje), adresowana do strony, została awizowana przez doręczyciela w dniu 14 marca 2019 r., powtórnie w dniu 22 marca 2019 r., a następnie w dniu 2 kwietnia 2019 r. zwrócona do nadawcy. Awiza pozostawiono w oddawczej skrzynce pocztowej adresata.
Zgodnie z art. 150 § 1 pkt 1 O.p. w razie niemożności doręczenia pism w sposób wskazany w art. 148 § 1 lub 149 149, operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego. Adresata zawiadamia się dwukrotnie o pozostawieniu pisma w miejscu określonym w § 1. Powtórne zawiadomienie następuje w razie niepodjęcia pisma w terminie 7 dni (art. 150 § 1a). Zawiadomienie o pozostawieniu pisma w miejscu określonym w § 1 umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. W tym przypadku doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy.
Organ wskazał, że doręczenie decyzji organu I instancji z dnia [...] r. nastąpiło 28 marca 2019 r. i od tego dnia zaczął płynąć 14 dniowy termin do wniesienia odwołania, którego strona jednak nie dochowała.
Na ostateczne postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł R.M., reprezentowany przez żonę A.M. zarzucając mu naruszenie art. 162 § 1 i 2 O.p. przez jego błędne zastosowanie i uznanie przez organ, że nie strona nie udowodniła braku swojej winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Pełnomocnik skarżącego podniosła, że nie miała wiedzy, że w placówce pocztowej ma odebrać przesyłkę – nie otrzymała ani jednego awiza. Nie wiedziała, że wysłano do niej list, zatem nie można przyjąć, że uchybienie terminu powstało z jej winy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje.
Skarga nie jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a., stanowiący, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Z kolei zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Postanowienie w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, które w niniejszej sprawie jest przedmiotem skargi, należy do postanowień kończących postępowanie w sprawie. Zatem skarga na takie postanowienie mogła być rozpoznana w trybie uproszczonym.
Na wstępie podkreślić należy, że w toku postępowania podatkowego oraz w skardze skarżący w ramach postępowania dotyczącego przywrócenia terminu do wniesienia odwołania w istocie kwestionuje prawidłowość doręczenia samej decyzji w trybie art. 150 O.p. Wyjaśnić jednak należy, że gdy strona kwestionuje prawidłowość dokonanego doręczenia decyzji, to w istocie twierdzi, że termin do złożenia odwołania nie rozpoczął swojego biegu. Zatem skarżący nie może się domagać przywrócenia uchybionego terminu, gdy uważa, że termin ten nie rozpoczął swojego biegu. Instytucja przywrócenia terminu ma bowiem zastosowanie do sytuacji, gdy strona nie kwestionuje tego, że nie dopełniła czynności procesowej w ustawowym terminie, a twierdzi jedynie, że uchybienie to nastąpiło z powodu zaistnienia okoliczności przez nią niezawinionych.
Stanowisko skarżącego obarczone jest w tej sytuacji brakiem konsekwencji. Z jednej strony skarżący nie zakwestionował wydanego przez organ postanowienia z dnia [...] r. stwierdzającego, że wniesienie przez niego odwołania nastąpiło z uchybieniem terminu, w którym przesądzona została kwestia prawidłowości doręczenia decyzji organu I instancji. Z drugiej natomiast strony w toku postępowania o przywrócenie uchybionego terminu strona nie wskazała w zasadzie żadnych okoliczności wskazujących na brak jej winy w uchybieniu terminu, poza nieprawidłowym, w jej ocenie, doręczeniem decyzji z dnia [...] r.
W orzecznictwie i w doktrynie wielokrotnie wyrażano pogląd, że wątpliwości co do okoliczności doręczenia decyzji powinny stanowić przedmiot postępowania dotyczącego stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Nieprawidłowości w zakresie doręczenia korespondencji nie mogą uzasadniać przywrócenia terminu, czy też być "załatwiane" poprzez zastosowanie tej instytucji. Brak skutecznego doręczenia decyzji powoduje bowiem, że bieg terminu do wniesienia odwołania w ogóle nie rozpoczyna się, a w konsekwencji nie może on zostać przekroczony i tym samym przywrócony stosownie do art. 162 § 1 O.p. Jeżeli zatem stwierdzono uchybienie terminu do wniesienia odwołania, na mocy postanowienia wydanego w trybie art. 228 § 1 pkt 2 O.p., to nieprawidłowości w doręczaniu decyzji powinny być podnoszone w ramach skargi na to postanowienie. W postępowaniu dotyczącym przywrócenia terminu należy oceniać przesłanki warunkujące przywrócenie uchybionego terminu.
Kwestia prawidłowości doręczenia decyzji wykracza poza zakres postępowania w sprawie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania (zob. P. Pietrasz w komentarzu do art. 162 Ordynacji podatkowej [w:] Ordynacja podatkowa. Komentarz aktualizowany pod red. L. Etela, LEX/el. 2020; R. Hauser w komentarzu do art. 162 Ordynacji podatkowej [w:] Ordynacja podatkowa. Komentarz, S. Babiarz i in., wyd. IX, WKP 2019; a także wyroki NSA: z 12 grudnia 2019 r., I FSK 1653/17; z 25 kwietnia 2019 r., I FSK 776/17; z 28 lutego 2019 r., I FSK 475/17; z 10 lipca 2018 r., I FSK 1310/16, z 27 lutego 2020 r., I FSK 2241/19).
W rozpoznawanej sprawie w dniu [...] r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Ł. wydał postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji z dnia [...] r. Zostało ono doręczone pełnomocnikowi skarżącego i nie wniesiono na nie skargi do sądu administracyjnego. W postanowieniu tym przesądzono, że doręczenie skarżącemu decyzji z dnia [...] r. było prawidłowe i miało ono miejsce w dniu 28 marca 2019 r. Gdy w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczne postanowienie potwierdzające, że decyzja podatkowa z dnia [...] r. została doręczona stronie w sposób zgodny z prawem, nie można tej okoliczności kwestionować w odrębnym postępowaniu, którego przedmiotem jest przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] r. Strona skarżąca w tym postępowaniu (tzn. w postępowaniu o przywrócenie terminu) nie może kwestionować wadliwości doręczenia decyzji organu I instancji.
Kwestia przywrócenia terminu do dokonania czynności procesowej została uregulowana w art. 162 O.p., zgodnie z którym - w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na wniosek zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. W myśl § 2 podanie o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminowi. Jednocześnie z wniesieniem podania należy dopełnić czynności, dla której był określony termin.
Wymieniony przepis kreuje cztery przesłanki warunkujące możliwość przywrócenia terminu: uchybienie terminowi, wniesienie przez zainteresowanego wniosku o przywrócenie terminu z zachowaniem siedmiodniowego terminu do jego złożenia (od dnia ustania przyczyny jego uchybienia), uprawdopodobnienie przez stronę braku swojej winy w uchybieniu terminu oraz dopełnienie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu czynności, dla której ustanowiony był przywracany termin. Przesłanki te muszą być spełnione łącznie. Ustanowiona w powołanym przepisie instytucja procesowa przywrócenia terminu ma charakter wyjątkowy. Jej celem jest ochrona jednostki przed negatywnymi skutkami uchybienia terminu dla podjęcia czynności procesowej przez stronę (strony) lub uczestników postępowania.
Podstawowe znaczenie dla rozpoznania i rozstrzygnięcia złożonego przez skarżącego wniosku o przywrócenie terminu ma przesłanka braku winy w uchybieniu terminu do złożenia odwołania.
Przy ocenie tej przesłanki należy brać pod uwagę obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony należycie dbającej o swoje interesy. Przywrócenie terminu może więc mieć miejsce wtedy, gdy uchybienie terminu nastąpiło wskutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Do okoliczności faktycznych uzasadniających brak winy w uchybieniu terminu przez stronę lub jej pełnomocnika zalicza się przerwę w komunikacji, nagłą chorobę, która nie pozwoliła na wyręczenie się inną osobą, powódź, pożar, nieprawidłowe doręczenie pisma. Tylko w takich warunkach można przyjąć brak winy w uchybieniu terminu. Przywrócenie terminu nie jest natomiast możliwe, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa (por. postanowienie NSA z 25 września 1998 r., SA/Łd 575/98, wyrok NSA z 13 października 1999r., III SA 1436/99,, wyrok NSA z dnia 25 maja 1998 r., IV SA 2162/96, wyrok NSA z dnia 20 maja 1998 r., I SA/Ka 1718/96).
Brak winy przy dokonywaniu czynności procesowej osoba zainteresowana winna uprawdopodobnić, tj. stosowną argumentacją powinna wykazać swoją staranność oraz fakt, że przeszkoda była od niej niezależna i istniała przez cały czas aż do złożenia wniosku o przywrócenie terminu (powstała w czasie biegu terminu do dokonania czynności procesowej i trwała po jego upływie aż do wystąpienia z wnioskiem). Uprawdopodobnienie braku winy jest środkiem zastępczym, słabszym niż dowód w ścisłym znaczeniu, niedającym pewności, lecz tylko wiarygodność (prawdopodobieństwo) twierdzenia o jakimś fakcie. Uprawdopodobnienie prowadzi do uzasadnionego przypuszczenia, że zdarzenie w rzeczywistości miało miejsce. Ustawodawca dopuszcza ten mniej pewny środek, aby w ten sposób ułatwić zainteresowanym przedstawienie swoich racji. Przyjęcie zaprezentowanej konstrukcji prawnej oznacza, że od uznania organu administracji publicznej zależy ocena, w jakim stopniu dana informacja uprawdopodabnia fakt przytoczony przez stronę (por. wyrok NSA z 14 maja 1999 r., IV SA 1153/96).
Organ orzekający nie jest natomiast upoważniony w świetle powołanych przepisów do podejmowania czynności zmierzających do zebrania dowodów na okoliczności uprawdopodobnienia, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy strony. Z art. 162 § 1 O.p. wynika, że to strona powinna uwiarygodnić stosowną argumentacją swoją staranność oraz fakt, że przeszkoda była od niej niezależna (por. wyrok NSA z 13 czerwca 2002 r., V SA 2320/01).
W niniejszej sprawie brak winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania strona uzasadnia brakiem w jej skrzynce pocztowej awiza, które w dniach 14 i 22 marca 2019 r. miałby zostawić listonosz, a które to awizo informowało o możliwości odbioru w urzędzie pocztowym decyzji z dnia [...] r.
Argumentacja skarżącego jest, jak to zostało wskazane na wstępie, nieadekwatna do przedmiotu zaskarżonego postanowienia. Przedmiotem skargi jest postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, podczas gdy skarżący kwestionuje skuteczność doręczenia decyzji. Tym samym próbuje wykazać, że termin do wniesienia odwołania nie rozpoczął swojego biegu w dniu 29 marca 2019 r. Ponadto wersji skarżącego nie potwierdzają żadne przekonujące argumenty. Twierdzenie, że listonosz w dniach 14 i 22 marca 2019 r. nie pozostawił awiza w skrzynce pocztowej należy uznać za gołosłowne. Argumentom skarżącego dotyczącym braku otrzymania zawiadomienia o pozostawieniu w placówce pocztowej przesyłki zawierającej decyzję z dnia [...] r. przeczy materiał dowodowy sprawy, tj. adnotacje doręczyciela o dwukrotnym awizowaniu przesyłki umieszczone na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki, wyjaśnienia złożone przez Pocztę Polską SA w zakresie awizowania przesyłki zawarte w piśmie z dnia 19 września 2019 r. oraz wyjaśnienia pracownika urzędu pocztowego w Radomsku potwierdzone treścią notatki służbowej z dnia 3 października 2019 r. Wyjaśnienia te potwierdzają wiarygodność adnotacji doręczyciela o dwukrotnym awizowaniu przesyłki na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki. Doszło zatem do skutecznego doręczenia przesyłki w trybie doręczenia zastępczego określonego w art. 150 O.p.
Zwrotne potwierdzenie dowodu doręczenia przesyłki jest dokumentem urzędowym, wywołującym określone skutki procesowe dla adresata korespondencji i korzystającym z domniemania prawdziwości (autentyczności) oraz domniemania zgodności z prawdą. Wiarygodności dokumentowi urzędowemu można odmówić jedynie w przypadku, gdy zostanie przeprowadzone skuteczne postępowanie dowodowe przeciwko jego autentyczności lub przeciwko zgodności z prawdą (art. 194 O.p.).
Skarżącemu takiego skutecznego przeciwdowodu przeprowadzić się nie udało. Nie obalił on domniemania zgodności w prawem i autentyczności zwrotnego potwierdzenia dowodu doręczenia przesyłki. Oznacza to, że decyzja z dnia [...] 2019 r. została skutecznie doręczona stronie w dniu 28 marca 2019 r., zaś odwołanie złożono w dniu 26 sierpnia 2019 r. Skarżący nie wykazał, aby uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy.
Wprawdzie uprawdopodobnienie, o którym mowa w art. 162 O.p., jest środkiem zastępczym dowodu, niedającym pewności, a tylko wiarygodność (prawdopodobieństwo) twierdzenia o fakcie, to nie powinno jednak sprowadzać się wyłącznie do zapewnienia złożonego przez stronę, że jakaś okoliczność miała lub nie miała miejsca. Obalenie domniemania doręczenia decyzji nie jest możliwe poprzez zwykłe oświadczenie strony, że nie doszło do doręczenia przesyłki we wskazanym terminie. Uwzględnienie takiego oświadczenia prowadziłoby do nieuzasadnionego podważenia instytucji doręczenia zastępczego. Strona mogłaby bowiem obalić domniemanie każdego doręczenia przesyłki w trybie awizo przez zwykłe oświadczenie, że awizo nie zostało umieszczone w skrzynce pocztowej.
Kryterium braku winy wiąże się z koniecznością dołożenia szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej. Tymczasem z akt sprawy wynika, że strona w toku postępowania w przedmiocie opłaty paliwowej za kwiecień 2014 r. skutecznie odbierała pisma dotyczące tego postępowania, w tym postanowienie wydane w trybie art. 200 § 1 O.p., po którym winna spodziewać się otrzymania ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy. Nie podejmowała jednak żadnych czynności celem uzyskania informacji, czy postępowanie zostało zakończone i czy przesłane zostało jej rozstrzygniecie ani w organie ani placówce pocztowej. Świadczy to o braku zachowania należytej staranności w zakresie prowadzenia własnych spraw, a co za tym idzie o winie strony w uchybieniu terminowi do wniesienia odwołania.
Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 151 w związku z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
bg