Uzasadnienie
III SA/Łd 105/10
Postanowieniem z dnia [...] Dyrektor Zakładu Karnego Nr 2 w Ł., działając na podstawie art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (tj. Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.) [dalej ustawa o Służbie Więziennej] oraz art. 134 k.p.a. stwierdził uchybienie przez T. P. terminu do wniesienia odwołania od opinii służbowej z dnia [...], sporządzonej przez kierownika działu kadrowo-organizacyjnego Zakładu Karnego Nr 2 w Ł. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Dyrektor Zakładu Karnego Nr 2 w Ł. wskazał, że w dniu [...] przez kierownika działu kadrowo – organizacyjnego została sporządzona opinia służbowa dotycząca T. P. Zainteresowany został z powyższą opinią zapoznany w dniu 27 listopada 2009 r., natomiast odwołanie od powyższej opinii złożył w dniu 30 grudnia 2009 r. Ponieważ, zgodnie z art. 33 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej, funkcjonariusz może w terminie 14 dni od daty zapoznania się z opinią wnieść odwołanie do wyższego przełożonego, to należało uznać, że odwołanie złożone zostało z uchybieniem terminu. Odwołanie takie – jak stwierdził organ – jest niedopuszczalne i nie powoduje merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy.
Na wyżej wymienione postanowienie Dyrektora Zakładu Karnego Nr 2 w Ł. T. P. wniósł skargę, wnosząc o zmianę zaskarżonego postanowienia, ewentualnie o uchylenie postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego, merytorycznego rozpoznania. Skarżący zarzucił organowi naruszenie przepisów postępowania poprzez zaniechanie wszechstronnej analizy sprawy w oparciu o istniejące w aktach dokumenty. Ponadto zarzucił naruszenie § 4, § 5, § 6 i § 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 21 listopada 1996 r. w sprawie opiniowania funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz. U. Nr 138, poz. 643) poprzez bezzasadne stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania od opinii służbowej z dnia [...]; bezzasadne uznanie, że do zaznajomienia się z przedmiotową opinią doszło w dniu 27 listopada 2009 r., podczas gdy – jak wskazuje skarżący – przebywał on na zwolnieniu lekarskim, a faktycznie zapoznał się z opinią w dniu 14 grudnia 2009 r., kiedy została mu ona doręczona drogą pocztową; przez zaniechanie przed sporządzeniem opinii wysłuchania stanowiska funkcjonariusza.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zakładu Karnego Nr 2 w Ł. wniósł o odrzucenie skargi. Zdaniem organu, w świetle postanowień art. 5 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. Jak wskazał organ zaskarżone postanowienie wydane zostało w postępowaniu związanym z opiniowaniem funkcjonariusza Służby Więziennej prowadzonym na podstawie ustawy o Służbie Więziennej i rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy. Opiniowanie to pozostaje we właściwości określonych w przepisach rozporządzenia przełożonych, wynika z podległości służbowej, a sama opinia służbowa nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Skarga jest niedopuszczalna.
Zakres właściwości rzeczowej wojewódzkich sądów administracyjnych wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) [ p.p.s.a. ]. Z treści art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 - 8 tej ustawy wynika, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg, które mogą dotyczyć aktu administracyjnego, wydanego w postępowaniu administracyjnym (decyzje administracyjne – pkt 1, postanowienia, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie - pkt 2) oraz w postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym (postanowienia, na które służy zażalenie - pkt 3).
Ponadto zaskarżalne są inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa - pkt 4, akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej - pkt 5, inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej - pkt 6, akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego - pkt 7, bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4 wskazanego przepisu - pkt 8.
Katalog skarg na określone w art. 3 § 2 p.p.s.a. działania organów administracji publicznej lub ich bezczynność rozszerzają też przepisy ustaw szczególnych, które przewidują sądową kontrolę.
Równocześnie zaś art. 5 p.p.s.a wymienia sprawy, w których sądy administracyjne nie są właściwe. Do takich spraw należą m.in. sprawy wynikające z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi (art. 5 pkt 2 p.p.s.a.).
Powyżej przytoczone przepisy wyznaczają zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego oraz zakres rzeczowy postępowania sądowoadministracyjnego. Oznacza to, iż sąd administracyjny w trakcie wykonywania kontroli administracji publicznej winien w każdym przypadku ustalić, czy zaskarżony akt podjęty przez organ administracji mieści się w zakresie właściwości rzeczowej sądu administracyjnego. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie Dyrektora Zakładu Karnego Nr 2 w Ł. stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od opinii służbowej, wydanej w okresie służby przygotowawczej.
Stosownie do treści art. 33 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (tj. Dz. U. z 2002 r., Nr 207, poz. 1761 ze zm.) [dalej ustawa o Służbie Więziennej] funkcjonariusz podlega opiniowaniu służbowemu nie rzadziej niż co 4 lata. Jak wskazano w § 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 21 listopada 1996 r. w sprawie opiniowania funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz. U. 96, Nr 138, poz. 643), opinię służbową sporządza się również: 1) w okresie służby przygotowawczej - po każdym roku służby, 2) przed podjęciem decyzji o wcześniejszym zatarciu kary dyscyplinarnej albo jej darowaniu, 3) w razie wydania opinii o niewywiązywaniu się z obowiązków służbowych - przed upływem roku od jej wydania, 4) na żądanie przełożonego, 5) na uzasadniony wniosek funkcjonariusza.
Opinię służbową można też sporządzić przed podjęciem decyzji w sprawie przeniesienia do innej jednostki organizacyjnej lub awansowania na wyższe stanowisko służbowe.
Funkcjonariusz zapoznaje się z opinią służbową w ciągu 14 dni od jej sporządzenia oraz może w terminie 14 dni od zapoznania się z opinią wnieść odwołanie do wyższego przełożonego.
We wskazanym wyżej rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości m.in. szczegółowo określono procedurę przekazania odwołania do wyższego przełożonego i sposoby załatwienia odwołania. Podkreślić należy, że opiniowanie okresowe funkcjonariusza Służby Więziennej jest oceną bezpośredniego przełożonego, w której przełożony analizuje wywiązywanie się przez podwładnego z poszczególnych obowiązków służbowych na zajmowanym stanowisku. Ocena ta stanowi podstawę do określenia dalszego przebiegu służby podwładnego. W myśl § 5 ust.1 opinia powinna zawierać ocenę wykonywania przez funkcjonariusza czynności służbowych, postawy i sposobu postępowania wobec osób pozbawionych wolności oraz określać perspektywy awansu funkcjonariusza.
Jednocześnie, jak stanowi § 7 ust. 2 rozporządzenia, przed upływem terminu do wniesienia odwołania oraz w okresie rozpatrywania odwołania opinia służbowa nie może stanowić podstawy do wydania decyzji personalnej, której wydanie uzależnione jest od treści tej opinii. Zgodnie z § 10 rozporządzenia na postanowienie o utrzymaniu w mocy opinii służbowej zażalenie nie przysługuje.
Uregulowania zawarte w ustawie i wskazanym rozporządzeniu wskazują, że opiniowanie służbowe należy do spraw związanych z podległością służbową między podwładnym a przełożonym. Opinia stanowi zatem akt wewnętrzny, który kierowany jest do podmiotu znajdującego się w strukturze organu wydającego akt, pozostającego w stosunkach zależności służbowej. Innymi słowy opinie służbowe wydawane są w postępowaniu, które nie ma charakteru administracyjnego, a jedynie jest postępowaniem wewnętrznym, odrębnym i niezależnym, odbywającym się w ramach wewnętrznych struktur Służby Więziennej. W tej sytuacji, skoro postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania, wydane zostało w ramach procedury opiniowania i z nią się ściśle wiązało, to nie można uznać, że rozstrzygnięcie organu w tym zakresie ma charakter postanowienia, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.
Ponieważ wydawanie okresowych opinii służbowych należy do sfery podległości służbowej między przełożonym a podwładnymi, a więc do spraw o jakich mowa w art. 5 pkt 2 p.p.s.a. uznać należy, iż postanowienie w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, a dotyczące odwołania od opinii służbowej nie jest zaskarżalne do sądu administracyjnego
Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że sprawa niniejsza nie należy do właściwości sądu administracyjnego, w związku z czym, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę należało odrzucić jako niedopuszczalną.
R.A.