Uzasadnienie
W dniu 31 stycznia 2011 r. Rada Gminy w Jeżowie podjęła uchwałę Nr VI/20/11 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Podstawę prawną uchwały stanowił art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej u.s.g. oraz art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz.U. nr 180, poz. 1493 ze zm.).
Zgodnie z § 1 uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków Zespołu interdyscyplinarnego powołanego przy Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w Jeżowie oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania, określa załącznik do niniejszej uchwały. W myśl § 2 uchwały, wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy Jeżów. Stosownie zaś do treści § 3 uchwały, uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia i podlega ogłoszeniu.
W dniu 20 listopada 2019 r. (data wpływu skargi do organu) Prokurator Rejonowy w Brzezinach wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rada Gminy w Jeżowie z dnia 31 stycznia 2011 r., Nr VI/20/11 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Zaskarżonej uchwale zarzucił rażące naruszenie art. 9a ust. 1, 2, 3, 4, 7, 8, 9, 13 i 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie i rażące naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g., przez:
- - powtórzenie w ust. 1 rozdziału I załącznika do uchwały zapisu ustawowego z art. 9a ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, że gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, między innymi organizując pracę Zespołu Interdyscyplinarnego,
- - powtórzenie w ust. 5 rozdziału I załącznika do uchwały zapisu ustawowego z art. 9a ust. 2 ustawy, że Zespół Interdyscyplinarny powołuje Wójt Gminy Jeżów,
- - powtórzenie w ust. 6 rozdziału 1 załącznika do uchwały zapisu ustawowego z art. 9b ust. 10 ustawy, że w celu rozwiązywania problemów związanych z wystąpieniem przemocy w rodzinie na podstawie porozumień zawartych pomiędzy Wójtem Gminy Jeżów a instytucjami/jednostkami wymienionymi w rozdziale II ust. 1 mogą być powoływane grupy robocze zwane Rejonowymi Zespołami Interdyscyplinarnymi i Wyjazdowymi Zespołami Interdyscyplinarnymi,
- - nieuprawnione ukształtowanie w ust. 1 rozdziału II załącznika do uchwały, udziału przedstawicieli podmiotów wskazanych w art. 9a ust. 3 i 4 ustawy, jako fakultatywnego, podczas gdy w art. 9a ust. 3 i 4 ustawy udział ten przewiduje jako obligatoryjny,
- - nieuprawnione określenie w ust. 2 pkt 1 lit. d rozdziału II załącznika do uchwały okoliczności przesądzających o odwołaniu członka Zespołu Interdyscyplinarnego, podczas gdy art. 9a ust. 15 ustawy nie deleguje na gminę uprawnienia do określania w drodze uchwały żadnych ogólnych podstaw odwołania członka zespołu,
- - nieuprawnione określenie w ust. 3 punkt 6 rozdziału II załącznika do uchwały, okoliczności przesądzających o odwołaniu przewodniczącego Zespołu Interdyscyplinarnego, podczas gdy art. 9a ust. 15 ustawy nie deleguje na gminę uprawnienia do określania w drodze uchwały żadnych ogólnych podstaw odwołania członka zespołu,
- - powtórzenie w ust. 1 rozdziału III załącznika do uchwały, zapisu ustawowego z art. 9a ust. 8 ustawy, że zespół interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych miedzy Wójtem a podmiotami, których przedstawiciele wchodzą w jego skład,
- - powtórzenie w ust. 2 rozdziału III załącznika do uchwały zapisu ustawowego z art. 9a ust. 13 ustawy, że członkowie zespołu interdyscyplinarnego wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych,
- - powtórzenie w ust. 4 rozdziału III załącznika do uchwały zapisu ustawowego z art. 9a ust. 9 ustawy, że za obsługę techniczno-organizacyjną zespołu interdyscyplinarnego odpowiedzialny jest Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej,
- - powtórzenie w ust. 5 rozdziału III załącznika do uchwały zapisu ustawowego z art. 9b ust. 7 ustawy, że spotkania zespołu interdyscyplinarnego odbywają się w zależności od potrzeb, jednak nie rzadziej niż raz na kwartał.
W oparciu o postawione zarzuty Prokurator Rejonowy w Brzezinach wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanym powyżej zakresie, orzeczenie, że uchwała we wskazanym zakresie nie może być wykonana i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Postanowieniem z dnia 20 lutego 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi działając na podstawie art. 49 § 2 w zw. z art. 46 § 2 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a., pozostawił odpowiedź na skargę Rady Gminy Jeżów bez rozpoznania.
W dniu 26 czerwca 2020 r. do akt sprawy wpłynęło pismo procesowe Rady Gminy Jeżów z dnia 18 czerwca 2020 r., w którym w odpowiedzi na wezwanie sądu rada gminy wskazała, że uchwała Rady Gminy Jeżów z dnia 31 stycznia 2011 r., Nr VI/20/11 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania nie została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Skarga jest uzasadniona aczkolwiek z innych przyczyn, niż zostały w niej podniesione.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sadami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) dalej p.p.s.a., obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.
Stosownie natomiast do treści art.147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy Jeżów Nr V/20/11 z dnia 31 stycznia 2011 r. w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, którego materialnoprawną podstawę stanowi art. 9a ust. 15 cyt. powyżej ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Zgodnie z powołanym przepisem, rada gminy określa, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania.
Należy zaznaczyć, że uchwała podjęta przez radę gminy będzie aktem prawa miejscowego, jeżeli będzie to akt normatywny, zawierający normy abstrakcyjne i generalne. Charakter normatywny aktu oznacza, że akt taki musi wyznaczać adresatom pewien sposób zachowania się. Z kolei, generalny charakter mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wymienienie z imienia (nazwy). Generalny charakter może też dotyczyć odniesienia do nazw instytucji, władz publicznych, a więc do nazw generalnych szczególnego rodzaju. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Ponadto, akty prawa miejscowego mają charakter powszechny. Adresatami tych aktów mogą być zarówno wszystkie podmioty, jak też niektóre ich kategorie.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd, że aktem prawa miejscowego jest akt, którego adresatem jest szeroki krąg podmiotów (które mogą być jednak w jakiś sposób określone) oraz został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2160/01, dostępne LEX 81765; wyrok NSA z dnia 22 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 971/05). Przy czym wskazać należy, iż istnienie upoważnienia ustawowego do wydania aktu nie oznacza konieczności jednoznacznego stwierdzenia w przepisie rangi ustawowej, że uchwała rady gminy stanowi akt prawa miejscowego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 21 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 29/08).
Akty ustrojowe dzielą się na akty o charakterze wewnętrznym oraz powszechnie obowiązującym. Tylko te ostatnie mogą być aktami prawa miejscowego. Przepisy adresowane wyłącznie do kręgu podmiotów organizacyjnie podporządkowanych, określające wyłącznie organizację urzędów i instytucji gminnych oraz ustalające zasady zarządu mieniem gminnym, należy zaliczyć do kategorii aktów prawa wewnętrznie obowiązującego. Podzielić trzeba także stanowisko zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2006 r., sygn. akt I OSK 669/06), że dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. W przypadku bowiem uznania, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym jest ona aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 42 u.s.g. w związku z art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 1461) oraz w związku z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP podlega obowiązkowej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym.
Sąd orzekający w sprawie niniejszej w pełni podziela pogląd ugruntowany już w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że uchwała rady gminy w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego stanowi akt prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1922/11, wyrok WSA w Poznaniu z 16 stycznia 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 738/19). Zważywszy na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie nie może być wątpliwości, że w uchwale normy prawne winny mieć charakter norm generalnych, powszechnych na terenie gminy i wywołujących określone skutki prawne.
Zdaniem sądu pomimo, że część przepisów zawartych w zaskarżonej uchwale zawiera normy o charakterze wewnętrznym, określającym wyłącznie organizację i pracę zespołu, to jednak w treści uchwały można też znaleźć normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Skoro bowiem ustawodawca w art. 9a ust. 3 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie określił podmioty wchodzące w skład zespołu interdyscyplinarnego i część z tych podmiotów nie jest podporządkowana radzie gminy, czy też wójtowi gminy, to uchwała określająca tryb powoływania tych osób w skład zespołu jest aktem prawa miejscowego. Powołanie na członka zespołu przedstawiciela np. Policji, czy też kuratorów sądowych oznacza, że w skład Zespołu wejdą osoby, które w żaden sposób nie są powiązane z organami gminy i nie funkcjonują w jej strukturach. Przepisy zaskarżonej uchwały mają więc charakter generalny i abstrakcyjny, wyznaczają ich adresatom pewien sposób zachowania się w ramach pracy w zespole.
Generalny charakter przepisu wyraża się poprzez określenie adresata, przez wskazanie jego cech, a abstrakcyjność normy oznacza, że postanowienia uchwały mają zastosowanie w pewnych powtarzających się okolicznościach.
Reasumując powyższe rozważania sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 i 2 u.s.g. Konsekwencją natomiast uznania, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego jest konieczność zbadania dochowania warunków jej obowiązywania w tym ogłoszenia. Zgodnie z treścią art. 88 ust. 1 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie, w ustawowo przewidzianym trybie. Zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa cyt. powyżej ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, jak stanowi o tym art. 42 u.s.g. Stosownie zaś do art. 2 ust. 1 ustawy, ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym, jest obowiązkowe.
Mając na uwadze powyższe uwagi należy wskazać, że zgodnie z obowiązującymi w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały art. 42 u.s.g. w związku z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. zaskarżona uchwała, jako akt prawa miejscowego podlegała obowiązkowi ogłoszenia. Stosownie do treści art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów, akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowy, przy czym publikacja aktu jest niezbędnym warunkiem jego wejścia w życie (art. 4 ust. 1 i 2 tej ustawy).
W niniejszej sprawie bezspornym jest, że zaskarżona uchwała nie została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego. Okoliczność powyższą dodatkowo potwierdziła również Rada Gminy Jeżów w piśmie procesowym z dnia 18 czerwca 2020 r. skierowanym do sądu. Brak publikacji uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym stanowi podstawę stwierdzenia jej nieważności w całości jako aktu naruszającego w sposób istotny dyspozycję art. 42 u.s.g. oraz art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów. Skutkiem nieogłoszenia aktu prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym jest bowiem brak możliwości wywołania przez ten akt skutków prawnych w nim zamierzonych. Innymi słowy, nieopublikowany akt prawa powszechnie obowiązującego nie może stanowić podstawy prawnej władczych rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt I OSK 701/08 oraz z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1608/12).
W sytuacji gdy obowiązujące przepisy prawa przewidują obowiązek publikacji aktów prawa miejscowego będący warunkiem ich wejścia w życie to niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., co każdorazowo bez względu na treść aktu, skutkuje stwierdzeniem nieważności aktu w całości (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 2048/17, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 917/17 i wyroki WSA w Łodzi z dnia 15 marca 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 1064/18 oraz dnia 25 marca 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 1089/19).
Niezależnie od faktu, że zaskarżona uchwała nie została opublikowana to posiada również inne uchybienia opisane w skardze (dotyczące powtórzenia regulacji ustawowych, składu zespołu, przekroczenia delegacji ustawowej), które powinny być wzięte pod uwagę przy podejmowaniu ponownej uchwały w tym samym przedmiocie
Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. W zakresie wniosku Prokuratora odnośnie wykonalności zaskarżonej uchwały należy wyjaśnić, że wobec nowelizacji art. 152 p.p.s.a. wniosek ten należy uznać za nieaktualny. Również brak jest podstaw prawnych do rozpoznania wniosku o zasądzenie kosztów postępowania.
e.o.