Uzasadnienie
Pismem z 9 września 2020 r., działając na podstawie 3 § 2 pkt 5 w zw. z art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.), Prokurator Rejonowy w Sieradzu (dalej: Prokurator) wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Złoczewie numer XIV/107/19 z dnia 16 grudnia 2019 roku w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego oraz umieszczanie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej i obiektów budowlanych nie związanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam.
Powyższej uchwale Prokurator zarzucił naruszenie przepisów prawa tj.:
- 1) art. 40 ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez zaniechanie w § 2 uchwały, ustalenia stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego przez prowadzenie robót i zajęcie na prawach wyłączności w celach innych niż wynikających z art. 40 ust.2 pkt. 1-3 ustawy,
- - w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, skutkujące koniecznością zastosowania dla tej grupy obiektów i urządzeń § 2 ust. 3 uchwały, czyli stawki w wysokości 2,00 zł, co stanowi przekroczenie ustawowej stawki maksymalnej dla tego rodzaju obiektów i urządzeń, która wynosi 0,20zł;
- 2) art. 40 ust. 5 i ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez dokonane w § 3 ust. 2 zaskarżonej uchwały wyjście poza zakres delegacji wyłącznie do określenia wysokości stawki i modyfikację sposobu naliczania opłaty rocznej przy użyciu parametrów spoza ustawy upoważniającej, tj. roku kalendarzowego i miesiąca, w miejsce parametrów normatywnych w postaci roku i dni;
- 3) art. 40 ust. 6 i ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez dokonane w § 4 pkt. 3 i 4 zaskarżonej uchwały wyjście poza zakres delegacji wyłącznie do określenia wysokości stawki i modyfikację sposobu naliczania opłaty przy użyciu parametrów spoza ustawy upoważniającej, w postaci powierzchni urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych w miejsce powierzchni ich rzutu poziomego na pas drogowy.
Mając na uwadze zgłoszone zarzuty, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności przepisów § 3 ust. 2, § 4 pkt. 3 i 4 a także § 2 ust. 3 w części, w jakiej dotyczy on obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej wskazanej w pkt I. Uchwały Rady Miejskiej w Złoczewie.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Złoczewie wniosła o jej oddalenie. W ocenie organu analiza treści zaskarżonego aktu prawa miejscowego prowadzić winna do wniosku, iż odpowiada on prawu. Organ dodał przy tym, że Wojewoda Łódzki, jako organ nadzoru, nie wnosił żadnych uwag odnośnie do przedmiotowej uchwały. Ponadto podniesiono, że wysokość opłaty za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, nie jest określana w drodze rozporządzenia ministra właściwego do spraw transportu, lecz w formie uchwały organu stanowiącego właściwej jednostki samorządu terytorialnego, czyli w tym przypadku przez Radę Miejską w Złoczewie.
Tym samym ustawodawca delegował organom samorządu terytorialnego uprawnienie do określenia wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego, a przepisy tej uchwały są źródłem prawa powszechnie obowiązującego jako akt prawa miejscowego na terenie właściwości działania organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego.
Pismem procesowym z 25 marca 2021 r. Prokurator Rejonowy w Sieradzu sprostował zawartą w pkt II c skargi pomyłkę, wskazując, że opisany tam zarzut nie dotyczył urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, lecz urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, co zostało prawidłowo oznaczone w uzasadnieniu zarzutów skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje.
Na wstępie wyjaśnić należy, iż sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 z późn. zm.). Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Niniejsza sprawa została przekazana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału III WSA w Łodzi z 23 kwietnia 2021 r. w związku z intensyfikacją rozwoju epidemii COVID-19 i wprowadzeniem dodatkowych ograniczeń, nakazów i zakazów związanych z objęciem całego kraju strefą czerwoną, jak również w oparciu o zarządzenie nr 29/2020 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 19 października 2020 r.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż z podniesionymi w niej zarzutami Prokuratora względem zaskarżonej uchwały należało się zgodzić.
Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczone są przepisami ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.). W związku z tym należy wskazać, że w świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym w doktrynie i orzecznictwie sądowym ukształtował się pogląd, iż nie każde, lecz tylko istotne naruszenie prawa stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności aktu (np. uchwały) organu gminy. Za istotne naruszenie prawa uznaje się zaś uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się m.in. naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102).
Stosownie zaś do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.) zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego.
Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Jednocześnie, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia - który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (zob. wyroki NSA z 5 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1799/07; z 9 kwietnia 2008, sygn. akt II GSK 22/08; z 27 października 2010 r., sygn. akt I OSK 73/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części zgodnie z art. 151 p.p.s.a.
W niniejszej sprawie należy wskazać, że podstawową regułą działania administracji w demokratycznym państwie prawa jest zawarta w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności - czyli zasada działania organów administracji w granicach i na podstawie prawa. Zasada ta obejmuje również działanie organów uchwałodawczych gmin w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego. W tym względzie organy te związane są ramami stworzonymi przez ustawy. Również akty prawa miejscowego jako akty podustawowe, stanowione są na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych (art. 94 Konstytucji RP). Nie mogą więc wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. Zasada praworządności wyrażona w art. 7 w związku z art. 94 Konstytucji RP wymaga, aby materia regulowana danym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i realizowała zawarte w nim wytyczne. Natomiast każde unormowanie nierealizujące upoważnienia stanowi o naruszeniu tej normy i konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego.
Kwestionowana skargą uchwała Rady Miejskiej w Złoczewie podjęta została w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego oraz umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej i obiektów budowlanych nie związanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, na podstawie art. 40 ust. 3 i 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (dalej: u.d.p.), a więc powinna być zgodna przede wszystkim z przepisami tej właśnie ustawy.
Odnosząc powyższe do stawianych w skardze zarzutów, należy zauważyć, co następuje.
W pierwszej kolejności Sąd podzielił pierwszy z zarzutów skargi Prokuratora odnośnie do § 2 zaskarżonej uchwały, polegający na zaniechaniu uregulowania w jego treści stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, co jak wskazał Prokurator skutkuje koniecznością stosowania do takich obiektów i urządzeń stawki wynikającej z § 2 ust. 3 zaskarżonej uchwały, tj. stawki 2,00 zł w sytuacji, gdy przepisy powszechnie obowiązującego prawa określają w tym przypadku maksymalną stawkę w wysokości 0,20 zł.
Obiekty i urządzenia infrastruktury telekomunikacyjnej stanowią kwalifikowaną formę urządzeń infrastruktury technicznej. W odniesieniu do nich ustawodawca, na mocy art. 2 pkt 2 lit. c o zmianie ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2019.1815) zmieniającej ustawę o drogach publicznych z dniem 25 października 2019 r. zmodyfikował treść dotychczasowego brzmienia art. 40 ust. 8 u.d.p. w ten sposób, że wprowadził regulację, zgodnie z którą w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 0,20 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego. Prawodawca lokalny, uchwalając zaskarżoną uchwałę z dnia 19 grudnia 2019 r. nie w pełni uwzględnił tę nowelizację, skutkiem czego dopuścił się zaniechania legislacyjnego w zakresie określenia stawki za zajęcie pasa drogowego w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, w zakresie, w jakim dotyczy to zajęcia pasa drogowego przez prowadzenie robót i zajęcie na prawach wyłączności w celach innych niż wynikające z art. 40 ust. 2 pkt. 1-3 u.d.p.
Rezultatem tego jest konieczność stosowania w odniesieniu do ww. obiektów i urządzeń stawki właściwej dla urządzeń infrastruktury technicznej, którą zaskarżona uchwała określa na poziomie 2,00 zł, co jest wprost sprzeczne z art. 40 ust. 8 u.d.p. przewidującym, iż stawka w takim przypadku nie może przekroczyć 0,20 zł. Podkreślenia wymaga, że nie sanuje tego zaniechania regulacja zawarta w § 4 pkt 4 uchwały, ponieważ przepis ten sam w sobie jest wadliwy, co wyjaśniono w dalszej części rozważań. Ponadto odnosi się on do ustalenia stawek za zajęcie pasa drogowego dotyczące umieszczenia w pasie drogowym obiektów budowlanych nie związanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, podczas gdy stwierdzone zaniechanie legislacyjne odnosi się do braku stosownej regulacji dotyczącej stawek za zajęcie pasa drogowego przez prowadzenie robót i zajęcie na prawach wyłączności w celach innych niż wynikające z art. 40 ust. 2 pkt. 1-3 u.d.p.
W związku z powyższym, zaskarżona uchwała dotknięta jest istotnym naruszeniem prawa, przy czym Sąd uważa, odmiennie od stanowiska Prokuratora, że naruszenie to nie uzasadniało uchylenia zaskarżonej uchwały w części, lecz w całości. Wyjaśnić należy, że Prokurator domagał się, aby wobec ujawnionego zaniechania legislacyjnego Sąd stwierdził nieważność § 2 ust. 3 zaskarżonej uchwały "przynajmniej w części, w jakiej dotyczy ten przepis obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej". Należy jednak zauważyć, że dokonywana w niniejszym postępowaniu kontrola sądowa polega na badaniu legalności przepisów istniejących, tj. na ocenie zgodności przepisów zawartych w analizowanym akcie prawa miejscowego z powszechnie obowiązującym porządkiem prawnym, nie zaś przepisów, których w akcie prawa miejscowego zabrakło. Podkreślić należy, że zaniechanie legislacyjne czyni dany akt niekompletnym poprzez niewypełnienie upoważnienia ustawowego przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego.
Sąd nie jest w takim przypadku w stanie swoim działaniem doprowadzić do stanu zgodności z prawem, bowiem nie leży w zakresie jego kognicji uregulowanie kwestii, które w danym akcie zostały pominięte. W takim przypadku konieczne staje się zatem stwierdzenie nieważności całej uchwały, aby w rezultacie prac nad nową uchwałą lokalny prawodawca uregulował w niej także brakujące zagadnienia. Taka sytuacja miała miejsce właśnie w rozpoznawanym przypadku, co pociągało za sobą konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
Niezależnie od powyższego Sąd uznał za stosowne odniesienie się także do pozostałych zarzutów wniesionej przez Prokuratora skargi, zwłaszcza wobec uznania, iż są one usprawiedliwione.
Zgodzić należało się ze stanowiskiem Prokuratora co do naruszenia przez lokalnego prawodawcę art. 40 ust. 5 i ust. 8 u.d.p. Przepis ust. 5 art. 40 przewiduje, że opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2 (umieszczanie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego), ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim. Tymczasem treść § 3 ust. 2 zaskarżonej uchwały stanowi, że za niepełny rok kalendarzowy wysokość opłaty rocznej obliczana jest proporcjonalnie do liczby miesięcy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym.
Zestawienie przepisu ustawowego z powołaną wyżej regulacją zawartą w zaskarżonej uchwale jednoznacznie wskazuje, iż lokalny prawodawca, po pierwsze, posłużył się pojęciem "roku kalendarzowego", które nie jest tożsame z pojęciem roku, jakim w ww. przepisie ustawy operuje ustawodawca. W konsekwencji doszło więc do nieuprawnionego użycia w zakwestionowanych przepisach zaskarżonej uchwały sformułowania "rok kalendarzowy", stanowiącego modyfikację treści ustawowego uregulowania "rok" jako okresu pobierania opłaty, określonego w art. 40 ust. 5 u.d.p., ponieważ akty prawa miejscowego nie mogą przekraczać upoważnień ustawowych. Akt niższy rangą niż ustawa nie może bez upoważnienia ustawowego wprowadzać pojęć nieprecyzyjnych bądź dookreślających znaczenia określeń ustawowych.
W ocenie Sądu, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, powyższe uchybienie stanowi istotne naruszenie prawa przez organ stanowiący gminy. Podzielić jednocześnie należało stanowisko Prokuratora, że zakwestionowany przepis § 3 ust. 2 zaskarżonej uchwały dotknięty jest jeszcze jedną wadą polegającą na wprowadzeniu odmiennego niż przewiduje ustawa mechanizmu obliczania opłaty za zajęcie pasa drogowego dla okresu nieprzekraczającego roku. Organ gminy oparł ten mechanizm na liczbie miesięcy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, podczas gdy ustawodawca wyraźnie sankcjonuje, iż właściwym parametrem jest wyłącznie liczba dni takiego zajęcia. Oznacza to, że również w tym zakresie doszło do przekroczenia granic upoważnienia ustawowego przez organ gminy, a tym samym do istotnego naruszenia prawa.
Sąd końcowo podzielił także zarzuty skargi odnoszące się do § 4 pkt 3 i 4 zaskarżonej uchwały. Zgodnie z treścią ww. przepisów "Za każdy dzień zajęcia pasa drogowego, o którym mowa w § 1 pkt 3 ustala się następujące stawki za m2 powierzchni: (...);
3) tymczasowego obiektu handlowego-stoiska – 1,00 zł; obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej – 0,20 zł". W myśl natomiast art. 40 ust. 6 u.d.p. "Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego". Przyjęta w kwestionowanym przepisie uchwały redakcja powoduje, że w przypadku ustalania opłaty za zajęcie pasa drogowego pod tymczasowy obiekt handlowy-stoisko albo obiekt infrastruktury telekomunikacyjnej użyty zostanie parametr powierzchni tych obiektów, podczas gdy ustawa posługuje się odmiennym parametrem, tj. powierzchnią rzutu poziomego obiektu, ograniczając parametr powierzchni wyłącznie do reklamy. W tej sytuacji doszło więc do przekroczenia granic upoważnienia ustawowego poprzez nieuprawnione zmodyfikowanie treści przepisów ustawowych, co stanowi o istotnym naruszenia prawa.
Z powyższych względów, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.
d.cz.