Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia[...] r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia [...] r. o ustaleniu kosztów postępowania rozgraniczeniowego.
Przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy organ II instancji wskazał, że postanowieniem z dnia [...] r. Wójt Gminy [...] ustalił koszty postępowania rozgraniczeniowego w wysokości 4 920,00 zł, na które w całości składają się koszty czynności geodety ustalającego przebieg granicy w postępowaniu rozgraniczeniowym pomiędzy nieruchomością położoną w miejscowości D, gmina [...], oznaczoną w ewidencji gruntów nr działki [...], stanowiącą własność B S, a nieruchomością oznaczoną w ewidencji gruntów nr działki [...], stanowiącą własność I O. Do poniesienia ustalonych kosztów zobowiązane zostały B S w wysokości 2 460,00 zł i I O w wysokości 2 460,00 zł.
Jak wynika z akt sprawy organ I instancji upoważnił geodetę mgr inż. A B (nr uprawnień zawodowych 17079) do przeprowadzenia czynności rozgraniczeniowych na podstawie wydanego w dniu 20 marca 2013 r. upoważnienia. Wyłonienie geodety do przeprowadzenia czynności rozgraniczeniowych nastąpiło w drodze zapytania o cenę, zgodnie z zarządzeniem Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia [...] r. w sprawie udzielania zamówień, których wartość netto nie przekracza wyrażonej w złotych równowartości kwoty 14 000 euro. Wybrana została najkorzystniejsza oferta na kwotę 5 904,00 zł złożona przez wskazanego geodetę. W dniu 18 lipca 2013 r. geodeta przekazał do Urzędu Gminy w [...] całość sporządzonej dokumentacji rozgraniczeniowej. W dniu 30 lipca 2013 r. do Urzędu Gminy wpłynęła faktura VAT nr[...] z dnia 29 lipca 2013 r. na kwotę 5 904,00 zł brutto, wystawiona przez geodetę przeprowadzającego czynności rozgraniczeniowe.
Faktura została opłacona w całości przez gminę [...] w sierpniu 2013 r. W związku z uchyleniem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji Wójta Gminy[...] z dnia[...] r. o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego i przekazaniu sprawy do sądu, Wójt Gminy w dniu 29 listopada 2013 r. ponownie wezwał geodetę upoważnionego do ustalenia przebiegu granicy oraz poprawy i uzupełnienia prowadzonych na wcześniejszym etapie czynności rozgraniczeniowych pomiędzy nieruchomościami położonymi w miejscowości D, oznaczonymi w ewidencji gruntów nr działki [...] oraz nr działki [...]. W dniu 7 stycznia 2015 r. geodeta złożył poprawioną i uzupełnioną dokumentację rozgraniczeniową (operat techniczny) z prowadzonych czynności rozgraniczeniowych. W dniu 8 stycznia 2015 r. Wójt Gminy dokonał oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granicy w postępowaniu rozgraniczeniowym i przekazał całość sporządzonej w sprawie dokumentacji rozgraniczeniowej do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa Powiatowego w P w celu włączenia jej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.
W wyniku pozytywnej kontroli, dokumentacja z przeprowadzonych czynności rozgraniczeniowych zastała włączona do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa Powiatowego w P w dniu 13 lutego 2015 r.decyzją z [...] r. Wójt Gminy [...]orzekł o rozgraniczeniu nieruchomości położonych we wsi D, gmina [...]: oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], stanowiącej własność B S z nieruchomością oznaczoną jako działka nr [...], stanowiącą własność I O, zatwierdził przebieg granicy nieruchomości (działek) zgodnie z dokumentacją rozgraniczeniową (operatem technicznym) sporządzoną przez upoważnionego geodetę oraz umorzył postępowanie w sprawie rozgraniczenia nieruchomości oznaczonej nr działki [...], stanowiącej własność B S z nieruchomością oznaczoną numerem działki [...] stanowiącą własność R G i Z G. Organ I instancji po weryfikacji poniesionych przez geodetę wydatków związanych z przeprowadzonymi czynnościami rozgraniczeniowymi pomiędzy działką nr [...] i działką nr [...] oraz po weryfikacji zajętego przez geodetę stanowiska w sprawie (pismo z dnia 17 sierpnia 2015 r.) potwierdził, że czynności rozgraniczenia w terenie, w obecności stron, przeprowadzone były dwukrotnie.
Powtórne czynności rozgraniczeniowe przeprowadzone były w terenie w dniu 7 listopada 2014 r., czyli już po opłaceniu przez gminę [...] wystawionej przez geodetę faktury i spisanej na tę okoliczność umowy. W momencie składania oferty cenowej na wykonanie czynności rozgraniczeniowych w miejscowości D geodeta dokonał rozeznania rynku prac geodezyjnych w zakresie dotyczącym wysokości cen usług związanych z rozgraniczaniem gruntów. Następnie skalkulował wysokość przewidywanych do poniesienia wydatków (tj. koszty związane z wyjazdami w teren, transportem sprzętu i zespołu pomiarowego, koszty opłacenia zespołu pomiarowego, koszty opłat za pozyskanie danych urzędowych, podatki, ubezpieczenia). Organ I instancji uznał, że nakład poniesionej przez geodetę pracy jest adekwatny do wskazanej przez niego w wyjaśnieniach kwoty wynagrodzenia, tj. 4 920,00 zł. Organ I instancji wskazał, że pismami z dnia 28 grudnia 2012 r. i z dnia 25 marca 2013 r. oraz postanowieniami z dnia [...] r. z dnia [...] r. strony były informowane o tym, że zostaną obciążone kosztami rozgraniczenia (wynagrodzenie upoważnionego geodety) na podstawie art. 152 k.c. oraz art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a.
W zażaleniu na to postanowienie B S zarzuciła, że organ administracji przez 20 lat nie potrafił skutecznie przeprowadzić i zakończyć postępowania rozgraniczeniowego. Przeprowadzone po raz pierwszy postępowanie rozgraniczeniowe zostało zakończone decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w P z dnia [...] r. Z W, B S i J W zapłacili wówczas biegłemu sądowemu geodecie za prace geodezyjne. Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P stwierdziło nieważność ostatecznej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P z dnia [...] r., która zapewniała działce nr [...] dostęp do drogi publicznej. Po tej dacie Wójt Gminy [...] dwukrotnie orzekał o ustaleniu kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Najpierw na podstawie postanowienia z dnia 23 sierpnia 2013 r. obciążył I O kwotą 1 476 zł, a skarżącą kwotą 2 952 zł. Decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] r., jak również postanowienie dotyczące ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego zostały przez skarżącą zaskarżone.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję i postanowienie. Następnym postanowieniem z dnia [...] r. organ I instancji obciążył skarżącą oraz I O kosztami w tej samej kwocie tj. po 2 460 zł. Zdaniem skarżącej z powyższego wynika, że organ I instancji nie potrafi sporządzić należytej kalkulacji kosztów. Skarżąca podkreśliła, że zarządcą działki nr [...] jest gmina [...], która uznawała, że "skrawek" działki nr [...] stanowi integralną część drogi publicznej na działce nr [...]. Skarżąca podniosła, że postępowanie rozgraniczeniowe nie było prowadzone na jej wniosek. Sporna jest granica między działkami nr [...]i nr [...], tj. drogą gminną, której utrzymanie należy do gminy [...], a która bezpośrednio przylega do działki nr [...]. Wójt pozostaje więc w sporze z właścicielką działki nr[...] I O i to z jego winy wynikają problemy rozgraniczeniowe. Gmina przez zasiedzenie zajęła około 40 m2 działki nr [...], aby przedłużyć drogę publiczną do połączenia z działką nr [...].
Koszty postępowania zostały ustalone w marcu 2013 r. za przeprowadzenie rozgraniczenia pomiędzy działkami nr [...], [...], [...] i [...]. Tymczasem rozgraniczenie faktycznie zostało przeprowadzone wyłącznie pomiędzy działkami nr [...] i[...]. W postanowieniu z dnia 23 sierpnia 2013 r. organ I instancji uzasadniał podział kosztów przyjęciem jako zasady, ilości działek rozgraniczanych przypadających na każdą ze stron, pomnożoną przez kwotę 1 476,00 zł za działkę. W wyliczeniu tym organ I instancji nie uwzględnił tego, że jest stroną. Poza tym organ I instancji dokonał wyceny przed wykonaniem rozgraniczenia. W postanowieniu z dnia [...] r. ustalającym koszty postępowania rozgraniczeniowego na kwotę 4920 zł i obciążającym nimi skarżącą i I O, organ I instancji również nie uwzględnił tego, że jest stroną. Przejazd przez działkę nr[...] na powierzchni około 40 m2 jednoznacznie wskazuje, iż stroną w postępowaniu jest przede wszystkim Wójt Gminy [...] i to on musi ponieść wszelkie koszty, aby naprawić błędy wcześniej popełnione. Skarżąca podkreśliła, że nie może ponosić kosztów postępowania, które nie było prowadzone z jej wniosku.
W wyniku rozpoznania zażalenia organ II instancji podniósł że zasadą jest ponoszenie kosztów postępowania przez organ, przed którym prowadzone było postępowanie. Tylko wyjątkowo koszty postępowania obciążają stronę. Ma to zapobiec, między innymi, zgłaszaniu nieuzasadnionych żądań przeprowadzenia czynności urzędowych. Stronę obciążają również te koszty, które powstały z jej winy. Organ II instancji wskazał, że uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006 r., I OPS 5/06 (ONSA z 2007 r. nr 2, poz.
26) nie pozostawia wątpliwości, że organ administracji publicznej, orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego, obciąża tymi kosztami właścicieli wszystkich rozgraniczanych nieruchomości. Decyzją z dnia [...] r. Wójt Gminy [...] orzekł o rozgraniczeniu nieruchomości położonych we wsi D, gmina [....]: oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], stanowiącej własność B S z nieruchomością oznaczoną jako działka nr [...], stanowiącą własność I O oraz umorzył postępowanie w sprawie rozgraniczenia nieruchomości oznaczonej nr działki [...], stanowiącej własność B S z nieruchomością oznaczoną numerem działki[...], stanowiącą własność R G i Z G. Zaskarżonym postanowieniem zostały ustalone koszty postępowania rozgraniczeniowego pomiędzy nieruchomościami oznaczonymi nr ewid. Działek[...] i [...], zakończonego wydaniem opisanej wyżej decyzji. Przedmiotem postępowania jest sprawa kosztów postępowania rozgraniczeniowego, a nie samego rozgraniczenia. Organ II instancji wskazał, że nie może w tym postępowaniu oceniać prawidłowości przeprowadzenia rozgraniczenia, zwłaszcza w sytuacji zakończenia tego postępowania decyzją o rozgraniczeniu nieruchomości, od której nie służy odwołanie do organu II instancji, a strona niezadowolona z rozgraniczenia mogła żądać przekazania sprawy do sądu powszechnego, czego jednak nie uczyniła. Na podstawie akt sprawy można stwierdzić, że postępowanie rozgraniczeniowe zostało przeprowadzone pomiędzy działką nr [...] stanowiącą własność B S i działką nr [...] stanowiącą własność I O, a nie pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] – drogą gminną. Wbrew wywodom zażalenia, granica ta nie była sporna i nie była przedmiotem postępowania rozgraniczeniowego. Po stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P z dnia [...] r. o rozgraniczeniu nieruchomości i zatwierdzeniu przebiegu granic pomiędzy działkami nr [...], [...], [...] i [...] Wójt Gminy [...] przeprowadził postępowanie rozgraniczeniowe w tym samym zakresie jako kontynuację postępowania rozgraniczeniowego wszczętego wnioskiem z 1995 r. wniesionym, m.in. przez B S. Wyeliminowanie z obiegu prawnego w trybie nadzoru decyzji administracyjnej nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania wszczętego na wniosek strony. Ponownie przeprowadzone postępowanie i wydana decyzja dotyczyła rozgraniczenia wyłącznie działki nr[...] z działką nr [...]. Wobec zakończenia postępowania rozgraniczeniowego na etapie administracyjnym organ ustalił koszty tego postępowania na kwotę 4 920,00 zł (koszty czynności geodety) i obciążył nimi (po połowie) właścicielki rozgraniczanych nieruchomości: B S – właścicielkę działki oznaczonej nr [...], kwotą 2 460,00 zł oraz I O– właścicielkę działki oznaczonej nr [...], kwotą 2 460,00 zł. Organ II instancji podkreślił, że takie obciążenie kosztami wynikało z zasady wyrażonej w art. 152 k.c., tj. że właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczaniu i utrzymywania stałych znaków granicznych. W piśmie z dnia 17 sierpnia 2015 r. geodeta uprawniony A B wyjaśnił, iż po skalkulowaniu wydatków przewidywanych do poniesienia dotyczących rozgraniczenia gruntów (tj. kosztów związanych z wyjazdami w teren, transportem sprzętu i zespołu pomiarowego, w tym kosztów paliwa i amortyzacji samochodu oraz amortyzacji sprzętu pomiarowego, kosztów opłacenia zespołu pomiarowego, kosztów opłat za pozyskanie danych urzędowych, podatki i ubezpieczenia) złożył ofertę na dokonanie czynności ustalenia granic w postępowaniu rozgraniczeniowym. Podczas realizacji prac związanych z rozgraniczeniem nie przeprowadzał dokładnej rejestracji faktycznie poniesionych wydatków. Wynagrodzenie za realizację usługi okazało się niewspółmiernie niskie w stosunku do wynagrodzenia przewidywanego przez niego na chwilę kalkulowania ceny ofertowej. W związku z uchyleniem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. decyzji Wójta Gminy [...] z dnia[...] r. umarzającej postępowanie i przekazującej sprawę do rozpatrzenia sądowi, musiał powtórzyć duży zakres czynności dotyczących rozgraniczenia działek nr [...] i nr[...] oraz ponownie skompletować dokumentację. Całość kosztów dotyczących ustalenia przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] określił na kwotę netto 4 000,00 zł + VAT 23%, co daje cenę brutto 4 920,00 zł. Koszty te obejmują czynności geodety dotyczące ustalenia przebiegu granicy i sporządzenia stosownej dokumentacji, zostały poniesione w interesie stron – właścicieli rozgraniczanych nieruchomości, dlatego też zasadne jest obciążenie tych osób tymi kosztami.
W skardze na powyższe postanowienie B S wniosła o jego uchylenie w całości i nałożenie obowiązku poniesienia kosztów przez organ administracji, tj. Wójta Gminy [...] z zastosowaniem art. 139 k.p.a.
Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie:
- 1. art. 80 k.p.a., art. 7, art. 8 k.p.a. oraz art.77 § 1 k.p.a. poprzez nienależyte rozpatrzenie zebranego w sprawie materiału dowodowego, oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie na ustaleniach organu I instancji;
- 2. art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, gdyż nie wskazano, że to właściciel lub zarządca odpowiada za stan techniczny obiektu, w tym drogi publicznej na działce nr 419, za brak znaków stabilizacyjnych geodezyjnych, co w konsekwencji doprowadziło do wydawania przez organy administracji sprzecznych decyzji, za które to decyzje organy obecnie żądają ponownie zapłaty za te same powtarzane z ich winy czynności administracyjne na przestrzeni 20 lat, tj. od 1995 r.
W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że w 1995 r. zostało przeprowadzone postępowanie rozgraniczeniowe pomiędzy działkami nr [...] (własność "S W"), nr[...] (własność "J W"), nr [...] (własność Z W i skarżącej) i nr [...] (własność R G). W trakcie tego postepowania granica została ustalona w sposób umożliwiający dostęp z drogi publicznej poprzez działkę [...] (powierzchnia około 35 m2) do działki nr [...]. Postępowanie było prowadzone z urzędu na wniosek trzech osób: J W, Z W i B S. J W i W nie żyją. Wnioskodawcy ponieśli nie tylko koszty czynności geodezyjnych, ale także koszty przejazdów skarżącej i jej matki z W na każde wezwanie. Postępowanie to zostało zakończone prawomocną decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w PT z dnia [...] r. Postępowanie zostało przeprowadzone w związku z zamiarem wybudowania nowego domu. Brak dojazdu uniemożliwiał te plany. W 1999 r. zostało wydane pozwolenie na budowę domu po wcześniejszym spełnieniu wskazanego warunku.
W 1999 r. na działce nr [...] został wybudowany dom. W 1997 r. po śmierci J W działka nr [...] stała się własnością skarżącej. W dniu 24 października 2009 r. podczas pomiarów prowadzonych na zlecenie nowego właściciela działki nr 409, skarżąca została poinformowana przez geodetę dokonującego czynności, że jej działka nie ma dostępu do drogi publicznej. Skarżąca ponownie zaczęła ponosić koszty nie z własnej winy. Otrzymywała wezwania dotyczące stawienia się na gruncie i brała w nich udział. Skarżąca podjęła starania mające na celu pozostawienie w obrocie prawnym decyzji o rozgraniczeniu z dnia 11 grudnia 1995 r. Starania te okazały się nieskuteczne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P decyzją z dnia [...] r. stwierdziło nieważność decyzji o rozgraniczeniu z dnia 11 grudnia 1995 r. Następnie postanowieniem z dnia [...] r. Wójt Gminy [...] wszczął postępowanie rozgraniczeniowe w stosunku do działek nr [...], [...], [...] i [...].
Skarżąca stwierdziła, że nie jest prawdą, iż postępowanie to zostało wszczęte na jej wniosek. Postępowanie to zostało wszczęte w nowej sytuacji prawnej, ponieważ zmienili się właściciele działek. Skarżąca kilkakrotnie składała oświadczenie organowi I instancji, że nie składa wniosku o rozgraniczenie i nie interesuje jej rozgraniczenie wszystkich wymienionych działek, a wyłącznie rozgraniczenie z urzędu między działką nr [...], [...] i [...] (droga) z wydzieleniem wjazdu na działkę nr [...], która została pozbawiona dostępu do drogi publicznej z powodu stwierdzenia nieważności decyzji z 1995 r. W tej sytuacji zdaniem skarżącej organ I instancji prowadził postępowanie w przedmiocie rozgraniczenia z urzędu, ponieważ nikt nie składał wniosku. W dniu 7 października 2013 r. skarżąca złożyła do Sądu Rejonowego w O wniosek o ustanowienie służebności drogowej i służebności przesyłu na rzecz każdoczesnego właściciela nieruchomości działki nr [...] we wsi D, gmina [...] przez nieruchomość działkę nr [...].
Przed sądem toczy się postępowanie, które również generuje duże koszty w związku z wizjami w terenie oraz kosztami usług powoływanych przez sąd biegłych: geodety oraz wyceny nieruchomości. Skarżąca podniosła nadto, że takie postępowanie sądowe toczyło się już przed Sądem Rejonowym w O w 1994 r., sygn. akt [...]. Postępowanie to zostało zawieszone postanowieniem z dnia 12 lipca 1995 r. w związku z wszczęciem postępowania administracyjnego i umorzone w dniu 15 października 1998 r po wydaniu przez Kierownika Urzędu Rejonowego w P decyzji z dnia [...] r.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola pod względem zgodności z prawem przebiega w trzech płaszczyznach, tj. oceny zgodności rozstrzygnięcia z prawem materialnym, dochowania wymaganej prawem procedury oraz respektowania reguł kompetencji (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2006 r., I GSK 1421/2005). Postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach normuje ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwana dalej p.p.s.a., a nie przepisy k.p.a. Dokonując kontroli działalności administracji publicznej sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Zasada niezwiązania sądu administracyjnego granicami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada legalność aktu organu administracji publicznej w sprawie w jej całokształcie, nawet jeżeli skarżący zakwestionował jedynie jego część, pod kątem wykrycia wszelkich naruszeń prawa, jakimi może być on dotknięty, a więc nie tylko tych podniesionych przez stronę. Zasada ta jest traktowana jako obowiązek (a nie uprawnienie) sądu administracyjnego (por. uchwałę NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09; wyrok NSA z 27 lipca 2004 r., OSK 628/04). Przepis art. 135 p.p.s.a. zawiera natomiast upoważnienie do stosowania przez sąd przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Warunkiem zastosowania trybu określonego w tym przepisie jest niezbędność takiego rozstrzygnięcia do końcowego załatwienia sprawy.
Spełnienie przesłanki "niezbędności" następuje jedynie wówczas, gdy bez zastosowania trybu określonego w komentowanym przepisie załatwienie sprawy byłoby "niemożliwe lub co najmniej utrudnione" (vide: Z. Kmieciak, Głębokość orzekania w sprawach objętych kognicją sądów administracyjnych, PiP 2007, z. 4, s. 39). Z unormowaniami tymi koresponduje art. 145 p.p.s.a., który określa uprawnienia orzecznicze sądów administracyjnych. I tak w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a. warunkiem uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości lub części jest stwierdzenie przez sąd: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Warunkiem uwzględnienia skargi i stwierdzenia nieważności postanowienia w całości lub części jest zajście przyczyn określonych w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Warunkiem uwzględnienia skargi i stwierdzenia wydania postanowienia z naruszeniem prawa jest zajście przyczyn określonych w k.p.a. lub innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Z przepisów tych wynika, że dokonując kontroli działalności administracji publicznej sąd administracyjny nie jest uprawniony do merytorycznego załatwienia sprawy i posiada jedynie uprawnienia kasacyjne w odniesieniu do postanowień, przy wydawaniu których doszło do naruszenia prawa. Sąd administracyjny nie może więc rozstrzygnąć co do istoty sprawy stanowiącej przedmiot zaskarżonego postanowienia i nałożyć na organ I instancji obowiązku poniesienia kosztów postępowania rozgraniczeniowego, o co wnosi w skardze skarżąca. W przypadku stwierdzenia przez sąd przesłanek wymienionych w powołanym wyżej art. 145 p.p.s.a., uwzględnienie skargi na postanowienie może polegać wyłącznie na jego uchyleniu, stwierdzeniu nieważności lub stwierdzeniu wydania z naruszeniem prawa
Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego w tak zakreślonej kognicji, sąd stwierdził, że skarga jest zasadna, lecz nie z powodu zarzutów w niej sformułowanych.
Przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest zasadność obciążenia skarżącej kwotą 2 460,00 zł, stanowiącą połowę kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Zdaniem skarżącej kosztami tymi powinien zostać obciążony Wójt Gminy [...], gdyż postępowanie rozgraniczeniowe nie zostało wszczęte na jej wniosek. Już raz poniosła koszty postępowania rozgraniczeniowego w związku z postępowaniem zakończonym decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w P z dnia [...] r. Na skutek wadliwych działań organów administracji i stwierdzenia nieważności tej decyzji działka skarżącej została pozbawiona dostępu do drogi publicznej.
W ocenie sądu, wbrew stanowisku prezentowanemu przez skarżącą, nie można zarzucić organom administracji, że bezzasadnie uznały, że skarżąca jest zobowiązana do poniesienia połowy kosztów postępowania rozgraniczeniowego.
Podstawę rozstrzygnięcia organów administracji stanowiły art. 262 § 1 pkt 2 i art. 264 k.p.a. Przepisy te określają zasady rozdziału kosztów postępowania administracyjnego pomiędzy stronę a organ. Zasadą jest, że koszty postępowania administracyjnego ponosi organ – w takich granicach, w jakich wypełnia swoje ustawowe obowiązki. Jednakże zgodnie z art. 262 § 1 K.p.a., stronę obciążają te koszty, które wynikły z jej winy (pkt 1), a także zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie (pkt 2). W piśmiennictwie przyjmuje się, że wykładnia art. 262 § 1 k.p.a. powinna być wąska, bowiem omawiane uregulowanie prawne jest istotnym wyjątkiem od zasady, że koszty postępowania ponosi organ administracji publicznej (vide: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. A. Mudreckiego, Gdańsk 2008, str. 578).
W orzecznictwie sądów administracyjny istniały rozbieżności w stosowaniu art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. w sprawach administracyjnych o rozgraniczenie nieruchomości.
Zgodnie z jednym kierunkiem wykładni tego przepisu koszty administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego obciążają zawsze wnioskodawcę. U podstaw tego poglądu legło założenie, że tylko przepisy K.p.a., a nie przepisy prawa cywilnego, mogą być podstawą rozstrzygnięcia o kosztach administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego. Znajduje tu zatem zastosowanie ogólna zasada z art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a., że koszty postępowania wszczętego na wniosek strony obciążają tę stronę, jako poniesione w jej interesie (vide: wyrok NSA z dnia 9 stycznia 1998 r., II SA 1117/97; wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 maja 2005 r., IV SA/Wa 305/05).
Według drugiego kierunku wykładni koszty postępowania rozgraniczeniowego powinny obciążać każdą ze stron tego postępowania i należy dokonać wyraźnego rozróżnienia interesu faktycznego w rozumieniu subiektywnym skarżącego (niebędącego wnioskodawcą rozgraniczenia) i interesu prawnego, o którym mowa w przepisie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. Interes prawny został określony zasadą dotyczącą rozgraniczania nieruchomości wyrażoną w przepisach art. 152 i 153 k.c., sprowadzającą się do tego, że postępowanie rozgraniczeniowe jest prowadzone w interesie wszystkich właścicieli nieruchomości podlegających rozgraniczeniu, a koszty rozgraniczenia ponoszą strony po połowie. Zasada ta odnosi się również do postępowania administracyjnego, a znajduje odzwierciedlenie w powołanym przepisie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. Pojęcia interesu w poniesieniu kosztów postępowania w rozumieniu art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. nie należy ograniczać jedynie do wąsko pojmowanych bezpośrednich korzyści w przeprowadzeniu postępowania rozgraniczeniowego, wyrażających się w inicjatywie wszczęcia tego postępowania, ale dotyczy ono również interesu prawnego wynikającego z przepisów ustawy (art. 152 i 153 k.c.), jakim jest ustalenie stabilnej granicy między sąsiadującymi nieruchomościami (vide: wyrok NSA z dnia 3 czerwca 1998 r., II SA 479/98).
Rozbieżności te zostały rozstrzygnięte przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej przez organ administracji uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 11 grudnia 2006 r., I OPS 5/06. W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że organ administracji publicznej, orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 153 k.c.), a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu swego stanowiska Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że instytucja rozgraniczenia nieruchomości została uregulowana w dwóch aktach prawnych – ustawie z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn.: Dz.U. z 2010 r., nr 193, poz. 1287) oraz w k.c. Tak w postępowaniu cywilnym, jak administracyjnym, zarówno sąd powszechny jak i organ administracji są obowiązani stosować te same zasady, co wynika z porównania art. 152 i 153 k.c. i art. 31 ust. 2 – 4 i art. 34 ust. 1 i 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficznego.
Z przepisów tych wynika, że dokonując rozgraniczenia nieruchomości, należy w pierwszej kolejności mieć na względzie stan prawny nieruchomości (art. 153 zdanie pierwsze k.c.), co w art. 31 ust. 2 ustawy konkretyzuje się w ten sposób, że przy ustalaniu przebiegu granic bierze się pod uwagę znaki i ślady graniczne, mapy i inne dokumenty oraz punkty osnowy geodezyjnej. Wszystko to są dowody pozwalające na ustalenie stanu prawnego granic nieruchomości. Tak więc nakaz uwzględnienia stanu prawnego przez organ prowadzący postępowanie administracyjne wynika z obowiązku przeprowadzenia dowodów, które pozwalają na jego ustalenie. Jeżeli nie da się ustalić stanu prawnego nieruchomości (nie ma dowodów pozwalających na jego ustalenie lub są one niewystarczające albo sprzeczne – art. 31 ust. 3 ustawy), należy ustalić granice według "ostatniego spokojnego stanu posiadania" (art. 153 zdanie pierwsze in fine k.c.).
Uwzględnienie tego kryterium następuje przez przeprowadzenie wskazanych środków dowodowych: także w postępowaniu administracyjnym "ustala się przebieg granicy na podstawie zgodnego oświadczenia stron lub jednej strony, gdy druga strona w toku postępowania oświadczenia nie składa i nie kwestionuje przebiegu granicy" (art. 31 ust. 3 in fine ustawy). W razie sporu co do przebiegu linii granicznych należy dążyć zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowym, do zawarcia ugody przez strony (art. 153 zdanie drugie k.c. i art. 31 ust. 4 ustawy). Jeżeli nie jest możliwe ustalenie granic według stanu prawnego lub według stanu posiadania, a strony nie zawrą ugody, ustalenie granic należy do sądu, który czyni to uwzględniając wszelkie okoliczności i może jednemu z właścicieli przyznać odpowiednią dopłatę pieniężną (art. 153 zdanie drugie in fine k.c.). Jeżeli w postępowaniu administracyjnym nie dojdzie do zawarcia ugody i nie ma podstaw do rozgraniczenia w drodze decyzji, upoważniony geodeta tymczasowo utrwala punkty graniczne według ostatniego stanu spokojnego posiadania, dokumentów i wskazań stron, oznacza je na szkicu granicznym, sporządza opinię i całość dokumentacji przekazuje organowi prowadzącemu postępowanie, który umarza postępowanie administracyjne i przekazuje sprawę z urzędu do rozpatrzenia sądowi (art. 34 ust. 1 i 2 ustawy).
Uregulowanie to oznacza, że w takim wypadku postępowanie administracyjne ogranicza się do przygotowania wstępnego materiału dowodowego dla sądu. Konsekwentnie więc należy przyjąć, że w postępowaniu administracyjnym ma również zastosowanie norma materialnoprawna wynikająca z art. 152 k.c., stanowiąca, że koszty rozgraniczenia właściciele nieruchomości ponoszą po połowie, co wynika z zasady, iż właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał również, że udział w postępowaniu administracyjnym jest równoznaczny ze stwierdzeniem, że toczy się ono w interesie każdej ze stron postępowania. W postępowaniu rozgraniczeniowym wszczętym na wniosek właściciela jednej nieruchomości, właściciel sąsiedniej nieruchomości może uznawać, że przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego nie leży w jego interesie, gdyż nie kwestionuje on przebiegu granic.
Jednakże ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości, leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. Nie można więc twierdzić, że rozgraniczenie nie jest przeprowadzane również w interesie właściciela nieruchomości sąsiedniej. Ostatecznie, koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony (art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a.), a w przypadku kosztów rozgraniczenia obciążają one strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w art. 152 k.c., tj. po połowie.
Powołana uchwała jest tzw. uchwałą konkretną, gdyż podjęta została w następstwie wniesienia konkretnego pytania prawnego na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a. Niewątpliwie uchwała składu siedmiu sędziów NSA jest wiążąca w danej sprawie (art. 187 § 2 p.p.s.a.). Ponadto, ma ona ponadto tzw. ogólną moc wiążącą, wynikającą z art. 269 § 1 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Przepis art. 187 § 1 i 2 stosuje się odpowiednio. Ogólna moc wiążąca uchwały powoduje, że wiąże ona sądy administracyjne we wszystkich sprawach, w których miałby być stosowany interpretowany przepis (por. A. Skoczylas, "Działalność uchwałodawcza Naczelnego Sądu Administracyjnego", C. H. Beck, Warszawa 2004, s. 221 i nast.). Pogląd wyrażony w konkretnej uchwale NSA może zostać zmieniony tylko stosowaną uchwałą takiego samego składu NSA (vide: postanowienie NSA z dnia 8 lipca 2014 r., II GSK 1518/14).
Moc wiążącą ma stanowisko zawarte w sentencji uchwały. Poglądy prawne wyrażone w uzasadnieniu pozbawione są mocy wiążącej, jeśli nie mają bezpośredniego związku z "zajętym stanowiskiem". Mają one jednak moc wiążącą, w takim zakresie, w jakim pozostają w bezpośrednim związku z tym stanowiskiem.
W ocenie sądu sytuacja, o jakiej mowa w powołanej uchwale, ma niewątpliwie miejsce w niniejszej sprawie.
Nie jest sporne, że postępowanie rozgraniczeniowe dotyczące działek nr [...] i [...] nie zostało zakończone ugodą ani umorzeniem postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości. Decyzją z dnia[...] r. Wójt Gminy [...] orzekł o rozgraniczeniu tych nieruchomości i zatwierdzeniu przebiegu ich granicy zgodnie z dokumentacją rozgraniczeniową (operatem technicznym) sporządzonym przez upoważnionego geodetę mgr inż. A B, włączoną do Powiatowego Zasobu Geodezyjno – Kartograficznego w P w dniu 13 lutego 2015 r. Jednocześnie w decyzji tej Wójt Gminy [...] orzekł o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego pomiędzy nieruchomością położoną w miejscowości D gmina[...], oznaczoną w ewidencji gruntów nr działki [...], stanowiącą własność skarżącej oraz nieruchomością położoną w miejscowości D, gmina [...], oznaczoną w ewidencji gruntów nr działki [...], stanowiącą własność R G i jej męża Z G. Skarżąca nie skorzystała z możliwości żądania przekazania sprawy do sądu zgodnie z art. 33 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne.
Nieskorzystanie przez stronę z przysługujących jej środków zaskarżenia we właściwym czasie powoduje, że decyzja taka staje się ostateczną i prawomocną. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych (art. 16 § 1 k.p.a.). Decyzje mogą być zaskarżane do sądu administracyjnego z powodu ich niezgodności z prawem, na zasadach i w trybie określonych w odrębnych ustawach (art. 16 § 2 k.p.a.). W przypadku decyzji o rozgraniczeniu od decyzji organu I instancji nie przysługuje jednak stronom odwołanie do organu administracji drugiej instancji (jest to postępowanie jednoinstancyjne), ponieważ w myśl art. 33 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji w tej sprawie przekazania sprawy sądowi.
Przepis ten ma charakter szczególny i z jego treści wynika, że zgłoszenie żądania przekazania sprawy sądowi wyłącza możliwość uprawomocnienia się decyzji o rozgraniczeniu i rozpoczyna się postępowanie sądowe. Kwestia merytorycznej poprawności ustaleń przebiegu granicy, nie podlega w takim wypadku kontroli organów administracji publicznej w toku instancji. Kontrolę taką może przeprowadzić tylko sąd powszechny, a nie sąd administracyjny, po przekazaniu mu sprawy w następstwie zgłoszenia przez stronę w terminie 14 dni od doręczenia decyzji wniosku, o jakim stanowi powołany wyżej art. 33 ust. 3 ustawy. Jeżeli zaś strony nie wniosły żądania przekazania sprawy sądowi, decyzja o rozgraniczeniu staje się decyzją ostateczną (prawomocną). Pogląd ten nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych (vide: wyrok NSA z dnia 16 marca 1998r., sygn. akt II SA 1407/97). Wobec tego poza zakres niniejszej sprawy wykracza ocena zgodności z prawem decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] r. o rozgraniczeniu.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanej wyżej uchwale, już sam udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczny ze stwierdzeniem, że toczy się ono w interesie każdej ze stron postępowania. Udział skarżącej w postępowaniu rozgraniczeniowym świadczy zatem o tym, że postępowanie to toczyło się także w jej interesie, gdyż granica działek nr [...] i [...] stała się sporna. Istnienie tego sporu potwierdza w skardze sama skarżąca wskazując na okoliczność kilkukrotnego składania organowi I instancji oświadczeń, iż interesuje ją "wyłącznie rozgraniczenie z urzędu między działką nr [...], [...]i [...] (droga) z wydzieleniem wjazdu na działkę nr [...]", która została pozbawiona dostępu do drogi publicznej z powodu stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 11 grudnia 1995 r. W skardze skarżąca wskazał także na okoliczność złożenia do Sądu Rejonowego w O wniosku o ustanowienie służebności drogowej i służebności przesyłu na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr [...] we wsi D, gmina [...] przez działkę nr [...].
Z akt sprawy natomiast wynika, że organ I instancji, po wydaniu dniu 29 listopada 2013 r. postanowienia o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego, wezwał skarżącą, I O, Z G i R G do wypowiedzenia się, co do dalszego prowadzenia tego postępowania (wezwania z dnia 3 stycznia i 14 lutego 2014 r.). Chociaż skarżąca w piśmie opatrzonym datą 24 stycznia 2014 r. w sposób wyraźny wskazała, iż jest zainteresowana "wyłącznie przywróceniem dostępu do drogi", to uczestniczka postępowania I O w piśmie opatrzonym datą 14 marca 2014 r. w sposób jednoznaczny oświadczyła, iż nie zgadza się na umorzenie postępowania rozgraniczeniowego pomiędzy działką nr [...] stanowiącą własność skarżącej a jej nieruchomością – działką nr [...]. W piśmie tym uczestniczka postępowania w sposób kategoryczny sformułowała żądanie wydania decyzji zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zgodnie z tym przepisem wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) przeprowadzają rozgraniczenie nieruchomości z urzędu lub na wniosek strony.
Zgodnie z art. 153 k.c. rozgraniczenie przeprowadza się, jeżeli granice gruntów stały się sporne. Należy zauważyć, że zarówno uczestniczka postępowania – I O, jak i skarżąca, nie były właścicielkami działek nr [...] i [...] w dacie wydania decyzji o rozgraniczeniu z dnia [...] r. Skarżąca była wówczas współwłaścicielką działki nr [...]. Właścicielką działki nr [...] została dopiero 1997 r. (skarga). Ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów dotyczących postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o rozgraniczeniu z dnia [...] r. oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P z dnia [...] r. o stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia [...] r. wynika, że Kierownik Urzędu Rejonowego w P prowadził postępowanie rozgraniczeniowe pomimo posiadania informacji o tym, iż S W – właściciel działki nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustaliło, że S W zmarł w dniu 5 grudnia 1968 r. (akt zgonu nr 258/68), zaś właściciel działki nr[...] – J W zmarł w dniu 13 czerwca 1995 r. (akt zgonu nr 28/1995).
Niewątpliwie zatem stan prawny rozgraniczanych nieruchomości – działek nr [...] i [...] pomiędzy [...] r. (data wydania decyzji o rozgraniczeniu przez Kierownika Urzędu Rejonowego w P) a 27 marca 2015 r. (data wydania decyzji o rozgraniczeniu przez Wójta Gminy [...]) uległ zmianie. W postępowaniu o rozgraniczenie przedmiotem tego postępowania jest stan istniejący w dacie wydania orzeczenia o przebiegu granicy. W postanowieniu z dnia 14 marca 2002 r., IV CKN 809/00 Sąd Najwyższy trafnie zwrócił uwagę, że ustalenie stanu prawnego granicy nieruchomości i jej utrwalenie w terenie nie eliminuje na przyszłość sporów między właścicielami sąsiednich gruntów co do przebiegu granicy. Wcześniej wydane postanowienie o rozgraniczeniu, ze swego charakteru będące postanowieniem ustalającym, przesądza tylko o stanie prawnym granicy dzielącej sąsiednie nieruchomości w dacie wydania go. W tej sytuacji to, czy prawidłowo organ administracji uznał, że postępowanie rozgraniczeniowe toczy się na skutek wniosku skarżącej i stanowi kontynuację postępowania zainicjowanego jej wnioskiem z dnia 4 września 1995 r., czy też jego stanowisko w tej kwestii jest błędne, nie ma istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, skoro granica działek nr [...] i [...] stała się przedmiotem sporu pomiędzy ich nowymi właścicielami, z których jeden w sposób jednoznaczny (I O) domagał się wydania decyzji zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne.
W tym stanie rzeczy akceptując stanowisko wyrażone w powołanej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006 r. i kierując się argumentacją przedstawioną w jej uzasadnieniu, za prawidłowe uznać należy stanowisko organów administracji, że stronami zobowiązanymi do poniesienia kosztów postępowania rozgraniczeniowego zakończonego decyzją z dnia [...] r. są w tym przypadku właściciele rozgraniczanych nieruchomości, czyli skarżąca jako właścicielka działki nr [...]oraz I O jako właścicielka działki nr [...]. Koszty te obciążają zarówno skarżącą, jak i I O według zasady wyrażonej w art. 152 k.c., tj. po połowie. Jak już wcześniej podniesiono przepis ten ma zastosowanie w postępowaniu administracyjnym o rozgraniczenie, co wynika z zasady, że właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu i utrzymywaniu stałych znaków granicznych. Przy czym podkreślić należy, że decyzja o rozgraniczeniu przedmiotowych działek jest ostateczna.
Okoliczność, że w trakcie postępowania rozgraniczeniowego zakończonego decyzją z dnia 11 grudnia 1995 r. (która została wyeliminowana z obrotu prawnego z uwagi na stwierdzenie jej nieważności) skarżąca poniosła koszty tego postępowania, których zresztą nie udokumentowała, nie ma żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Jeszcze raz należy bowiem podkreślić, że w momencie prowadzenie postępowania rozgraniczeniowego zakończonego wyeliminowaną z obrotu prawnego decyzją z dnia [...]r., skarżąca nie była właścicielką działki nr [...], której właścicielką stała się w wyniku spadkobrania w 1997r. (jak wynika z akt sprawy). Aktualnie zaś przedmiotem sporu jest właśnie rozgraniczenie działek nr [...] i [...] celem zapewnienia działce nr [...] dostępu do drogi. Wbrew twierdzeniom skarżącej przedmiotowe postępowanie nie było prowadzone z urzędu co uzasadniałoby ponoszenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego przez organ.
W świetle art. 61 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przepis ten nie określa jednak, który z tych sposobów wszczęcia postępowania znajduje zastosowanie w konkretnej sprawie indywidualnej. Dlatego też ustalenie sposobu wszczęcia postępowania w określonej sprawie rozstrzyganej decyzją administracyjną wymaga odwołania się do przepisów prawa materialnego. W sprawie niniejszej takim przepisem jest art. 30 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (aktualnie: Dz. U. z 2015r. poz. 520), zgodnie z którym wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) przeprowadzają rozgraniczenie nieruchomości z urzędu lub na wniosek strony (ust. 1). Postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości przeprowadza się z urzędu przy scalaniu gruntów, a także jeżeli jest brak wniosku strony, a potrzeby gospodarki narodowej lub interes społeczny uzasadniają przeprowadzenie rozgraniczenia (ust. 2).
Na postanowienie o wszczęciu postępowania o rozgraniczenie nieruchomości nie służy zażalenie (ust. 4). Z przepisu tego wynika jednoznacznie, że postępowanie rozgraniczeniowe z urzędu przeprowadza się tylko przy scalaniu gruntów, a także jeżeli jest brak wniosku strony, a potrzeby gospodarki narodowej lub interes społeczny uzasadniają przeprowadzenie rozgraniczenia. Taka sytuacja nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie. Również zarzut jakoby skarżąca nigdy nie składała wniosku o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego (mimo, iż z akt sprawy wynika bezspornie, że była zainteresowana rozgraniczeniem działki [...] i [...] z uwagi na zapewnienie działce nr [...] dostępu do drogi) nie mógł być przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie, która dotyczyła ustalenia kosztów rozgraniczenia, tym bardziej, że sprawa rozgraniczenia została zakończona ostateczną decyzją rozgraniczeniową z dnia [...] r. To w tamtym postępowaniu skarżąca mogła kwestionować fakt wszczęcia postępowania.
Nie znajduje również uzasadnienia w aktach sprawy argument skarżącej, że w podziale ustalonych kosztów postępowania powinien brać udział organ I instancji z uwagi na fakt rozgraniczenia działek nr [...] z działką [...] i działką [...] stanowiącą drogę. Decyzją z dnia [...] r. Wójt Gminy [...] orzekł o rozgraniczeniu nieruchomości położonych we wsi D, gmina [...]: oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], stanowiącej własność B S z nieruchomością oznaczoną jako działka nr[...], stanowiącą własność I O, zatwierdził przebieg granicy nieruchomości (działek) zgodnie z dokumentacją rozgraniczeniową (operatem technicznym) sporządzoną przez upoważnionego geodetę oraz umorzył postępowanie w sprawie rozgraniczenia nieruchomości oznaczonej nr działki [...], stanowiącej własność B S z nieruchomością oznaczoną numerem działki [...] stanowiącą własność R G i Z G. Z treści tego ostatecznego rozstrzygnięcia wynika więc jednoznacznie, które działki były przedmiotem rozgraniczenia i nie ma wśród nich działki nr [...].
Reasumując co do zasady należy podzielić stanowisko organów o konieczności poniesienia kosztów rozgraniczenia po połowie przez właścicieli rozgraniczonych nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów nr działek[...] i [...], tj. przez B S i I O. W ocenie sądu nie można jednak za prawidłowe uznać postępowania organów administracji odnośnie samego ustalenia wysokości kosztów postępowania, którymi obciążono skarżącą i I O. Należy zauważyć, że w dniu 20 marca 2013 r. Gmina [...] w zawarła z A B umowę na przeprowadzenie czynności ustalenia przebiegu granic w postępowaniu rozgraniczeniowym pomiędzy działkami nr [...], [...], [...] i [...]. Umowa ta dotyczyła zatem rozgraniczenia czterech działek, gdy tymczasem przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest wyłącznie granica pomiędzy dwiema działkami – [...] i [...]. Poza tym umowa ta została zawarta jeszcze przed wydaniem przez organ I instancji w dniu 29 listopada 2013 r. postanowienia o wszczęciu postępowania.
W umowie tej nie określono szczegółowo zakresu prac stanowiących jej przedmiot, nie oszacowano kosztów. W § 2 umowy postanowiono jedynie, że przedmiot umowy składać się powinien z operatu technicznego działek nr [...], [...], [...] i [...]. Za wykonanie przedmiotu umowy ustalono wynagrodzenie brutto w wysokości 5 904,00 zł (§ 4 umowy). W dniu 18 lipca 2013 r. geodeta A B przekazał organowi I instancji dokumentację rozgraniczeniową czterech działek, a w dniu 29 lipca 2013 r. wystawił fakturę na kwotę 5 904,00 zł. Postanowieniem z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P uchyliło postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia [...] r. o ustaleniu kosztów postępowania rozgraniczeniowego w wysokości 5 904,00 zł i zobowiązaniu do ich poniesienia skarżącej w wysokości 2 952,00 zł I O w wysokości 2 952,00 zł. W postanowieniu tym organ II instancji za wadliwe uznał obciążenie skarżącej i uczestniczki postępowania na podstawie umowy zawartej z geodetą w dniu 20 marca 2013 r. i wystawionej przez niego faktury za wykonanie rozgraniczenia pomiędzy czterema działkami o nr: [...], [...],[...] i [...].
Organ II instancji stwierdził, iż nie można przyjąć prostego przeliczenia, że za każdą z rozgraniczanych działek geodeta przyjął jednakowy koszt rozgraniczenia, bowiem koszt ustalenia przebiegu każdej granicy nieruchomości zależy od ilości punktów granicznych i związanego z tym nakładem pracy geodety, wydatków poniesionych przez niego, w tym wydatków materiałowych, na amortyzację aparatury, koszty dojazdu na miejsce wykonania czynności oraz koszty sporządzenia dokumentacji dotyczącej rozgraniczanych nieruchomości. Organ administracji nie może bezkrytycznie przyjmować rachunków (faktur) wystawionych przez upoważnionych geodetów za wymienione wyżej czynności, lecz zobligowany jest do ich sprawdzenia, uwzględniając także wydatki niezbędne do wykonania zleconej pracy. Stanowisko zajęte przez organ II instancji w postanowieniu z dnia[...] r. należy podzielić.
Wskazać jednak trzeba, że organ I instancji nie zastosował się w pełni do tych wskazań, co następnie zaakceptował organ II instancji w zaskarżonym postanowieniu. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia podstawę ustaleń organów administracji w ponownie prowadzonym postępowaniu w zakresie wysokości kosztów postępowania, którymi obciążono skarżącą i uczestniczkę postępowania, stanowiło w istocie pismo geodety A B z dnia 17 sierpnia 2015 r. W piśmie tym A B wyjaśnił, że złożona przez niego w 2013 r. oferta została skalkulowana na warunkach rynkowych, tzn. przed złożeniem oferty dokonał rozeznania na rynku prac geodezyjnych w zakresie dotyczącym wysokości cen usług związanych z rozgraniczeniami gruntów.
Następnie w przybliżeniu skalkulował wysokość przewidywanych do poniesienia wydatków, tj. kosztów związanych z wyjazdami terenowymi, transportem sprzętu i zespołu pomiarowego, w tym kosztów paliwa i amortyzacji samochodu oraz sprzętu pomiarowego, kosztów opłacenia zespołu pomiarowego, kosztów opłat za pozyskanie danych urzędowych, podatków i ubezpieczenia. Różnica pomiędzy wysokością ceny przedstawionej w ofercie (mieszczącej się w warunkach rynkowych) a wysokością skalkulowanych w przybliżeniu wydatków, stanowiła przybliżoną wartość przewidywanego wynagrodzenia. Przy składaniu oferty nie był zobowiązany do przedstawienia zamawiającemu kalkulacji przewidywanych wydatków. Nie prowadził dokładnej rejestracji faktycznie poniesionych wydatków podczas realizacji prac związanych z rozgraniczeniem. Uzyskane wynagrodzenie za realizację usługi okazało się niewspółmiernie niskie w stosunku do wynagrodzenia przewidywanego na chwilę kalkulowania ceny ofertowej.
Musiał powtórzyć duży zakres czynności i ponownie skompletować dokumentację. Poniósł kolejne – nie przewidziane we wstępnej kalkulacji wydatki, co spowodowało znaczne obniżenie wysokości wynagrodzenia. W konkluzji A B stwierdził, że gdyby w 2013 r. zamawiający zlecał wykonanie ustalenia przebiegu granic w postępowaniu rozgraniczeniowym pomiędzy działkami nr [...] i [...], to przedstawiłby w ofercie cenę netto 4 000,00 zł, brutto 4 920,00 zł. Taką kwotę przyjął ostatecznie organ. Zdaniem sądu tego rodzaju wyjaśnienia nie mogą stanowić wystarczającej podstawy do obciążenia skarżącej i uczestniczki postępowania obowiązkiem poniesienia kosztów postępowania rozgraniczeniowego łącznie w wysokości 4 920 zł. Przedstawione przez geodetę informacje są niepełne, ogólnikowe.
W związku z tym brak jest możliwości ich weryfikacji. W aktach sprawy brak jest jakiejkolwiek kalkulacji kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Okoliczność, że zaistniała konieczność ponownego wykonania operatu z rozgraniczenia, czego nie brał pod uwagę geodeta przy kalkulacji ceny w 2013 r. nie może w tym wypadku obciążać stron postępowania zobowiązanych do uiszczenia ustalonych kosztów rozgraniczenia. Z porównania obu sporządzonych w sprawie operatów poza tym wynika, że do wykonania drugiego operatu wykorzystano w części dokumentację sporządzoną dla potrzeb pierwszego z nich. Nie wiadomo, w jakim trybie organ zlecił wykonanie tego drugiego operatu (pierwszego w trybie zapytania o cenę).
Należy podkreślić, że to organ I instancji błędnie uznał, że postępowanie rozgraniczeniowe dotyczy czterech działek, gdy tymczasem przedmiotem sporu była wyłącznie granica pomiędzy dwiema działkami –[...] i [...]. Na skutek tego błędu organ administracji w wadliwy sposób kierował zapytanie o cenę do potencjalnych oferentów, a następnie dokonał wyboru oferty A B, którego także wprowadził w błąd, co do przedmiotu postępowania i zakresu prac, które będzie zobowiązany wykonać. Co więcej, z akt sprawy nie wynika, aby organ I instancji po dokonaniu wyboru oferty A B i zawarciu z nim umowy, a przed przystąpieniem do czynności związanych z rozgraniczeniem, poinformował skarżącą i uczestniczkę postępowania o wysokości kosztów tego postępowania. Tego rodzaju postępowanie narusza zasady określone w art. 8 i 9 k.p.a. Gdyby bowiem organ poinformował strony o wysokości kosztów jakie wiązać się miały z przeprowadzeniem postępowania rozgraniczeniowego, to strony miałyby wówczas możliwość nie tylko wpływu na wybór wykonawcy, ale również możliwość ewentualnego cofnięcia wniosku i zlecenia wykonania prac geodezyjnych we własnym zakresie.
Zaniechanie powiadomienia stron i nieudzielenie im w tym zakresie niezbędnych wskazówek doprowadziło do sytuacji, w której strony obciążone zostały niczym nieuzasadnionymi kosztami dokonanego przez organ wyboru oferty (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 27 września 2012 r., II SA/Gl 359/12).
Niewątpliwie, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii (art. 84 § 1 K.p.a.). Zgodnie z art. 31 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne czynności ustalania przebiegu granic wykonuje geodeta upoważniony przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Z przepisu tego wynika, że w sprawach dotyczących rozgraniczenia czynności ustalania przebiegu granic może dokonywać tylko upoważniony geodeta, zaś obowiązek wskazania i upoważnienia geodety spoczywa na organie. Przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne nie wprowadzają odmiennych zasad niż przewidziane w k.p.a. dla upoważnienia geodety do przeprowadzenie czynności ustalania przebiegu granic w postępowaniu rozgraniczeniowym. Status geodety upoważnionego do dokonania tego rodzaju czynności w konkretnym postępowaniu może nadać tylko organ przeprowadzający rozgraniczenie nieruchomości, wydając zgodnie z art. 123 § 1 i 2 k.p.a. postanowienie.
Upoważnienie geodety może być przez organ wydane osobno lub zawarte w postanowieniu o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego. Geodeta jest zatem wyznaczany i umocowany przez organ, a nie przez stronę postępowania (vide: wyrok NSA z dnia 20 marca 2008 r., I OSK 445/07). W rozpoznawanej sprawie upoważnienia takiego udzielił organ I instancji geodecie A B w dniu 20 marca 2013 r. Geodeta w postępowaniu rozgraniczeniowym pełni zatem rolę pomocniczą w stosunku do organu administracji dokonującego rozgraniczenia i dysponuje wiadomościami specjalnymi. W wypadku postępowania rozgraniczeniowego z mocy prawa zachodzi konieczność dokonania czynności ustalania przebiegu granic przez upoważnionego geodetę, a nie przez sam organ. Z powyższych uregulowań wynika, że stosunek między geodetą a organem udzielającym mu upoważnienia jest stosunkiem między organem władzy publicznej, a osobą fizyczną. To zaś oznacza, że skoro organ władzy publicznej wykonuje tu zadania z zakresu prawa publicznego, to źródłem upoważnienia nie jest i nie może być stosunek cywilnoprawny dwóch równorzędnych podmiotów (umowa), gdyż jest to stosunek zawiązany na podstawie norm prawa procesowego.
Jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 27 września 2012 r., II SA/Gl 359/12, nie sposób też przenosić reguł rządzących zamówieniami publicznymi na strony, które pokrywają koszty rozgraniczenia z własnych, niepublicznych środków.
Wyliczenie składników kosztów postępowania, zostało zawarte w art. 263 § 1 k.p.a. W myśl tego przepisu do kosztów postępowania zalicza się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56, a także koszty spowodowane oględzinami na miejscu, jak również koszty doręczenia stronom pism urzędowych. Przepis ten ma charakter otwartego, co oznacza, że koszty postępowania mogą również stanowić inne koszty w nim nie wymienione, np. wynagrodzenie biegłego. Wskazuje na to treść art. 263 § 2 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej może zaliczyć do kosztów postępowania także inne koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy. Przepis art. 263 § 1 k.p.a. wymieniając składniki kosztów postępowania w postaci kosztów podróży i innych należności świadków i biegłych oraz stron, odsyła jednocześnie do art. 56 k.p.a. Ten ostatni przepis stanowiąc o przyznawaniu osobie, która stawiła się na wezwanie, kosztów podróży i innych należności, zawiera z kolei odesłanie do przepisów zawartych w dziale 2 tytułu III ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1025, z późn. zm.).
Zgodnie z art. 89 ust. 2 ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych, wysokość wynagrodzenia biegłego za wykonaną pracę ustala się, uwzględniając wymagane kwalifikacje, potrzebny do wydania opinii czas i nakład pracy, a wysokość wydatków, o których mowa w ust. 1 – na podstawie złożonego rachunku. Wynagrodzenie biegłych oblicza się według stawki wynagrodzenia za godzinę pracy albo według taryfy zryczałtowanej określonej dla poszczególnych kategorii biegłych ze względu na dziedzinę, w której są oni specjalistami. Podstawę obliczenia stawki wynagrodzenia za godzinę pracy i taryfy zryczałtowanej stanowi ułamek kwoty bazowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe, której wysokość określa ustawa budżetowa (art. 89 ust. 3 ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych). Wynagrodzenie biegłego będącego podatnikiem obowiązanym do rozliczenia podatku od towarów i usług podwyższa się o kwotę podatku od towarów i usług, określoną zgodnie ze stawką tego podatku obowiązującą w dniu orzekania o tym wynagrodzeniu (art. 89 ust. 4 ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych).
Stawki wynagrodzenia biegłych za wykonaną pracę, taryfy zryczałtowane dla poszczególnych kategorii biegłych ze względu na dziedzinę, w której są specjalistami oraz sposób dokumentowania wydatków niezbędnych dla wydania opinii zostały określone w rozporządzeniu wykonawczym do tej ustawy, wydanym na podstawie jej art. 89 ust. 5 – rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 kwietnia 2013 r. w sprawie określenia stawek wynagrodzenia biegłych, taryf zryczałtowanych oraz sposobu dokumentowania wydatków niezbędnych dla wydania opinii w postępowaniu cywilnym (Dz.U. poz. 518). Zgodnie z § 7 ust. 3 tego rozporządzenia wynagrodzenie za wykonaną pracę biegłych z dziedziny geodezji i kartografii, w zakresie czynności opisanych w załączniku nr 3 do rozporządzenia, można określić według stawki albo taryfy zryczałtowanej wskazanej w tym załączniku. W załączniku tym określono procent kwoty bazowej za poszczególne typowe czynności techniczne biegłych z zakresu geodezji i kartografii.
Przykładowo w poz. 4 określono, że za ustalenie granic nieruchomości do 4 punktów granicznych ryczałt wynosi 29,39 procent kwoty bazowej, za każdy następny punkt graniczny na podstawie danych geodezyjno – kartograficznych – 2,23 procent kwoty bazowej, a za każdy następny punkt na podstawie oświadczeń stron – 0,96 procent kwoty bazowej. Ponadto, wydatki poniesione przez biegłego, niezbędne dla wydania opinii, w tym w szczególności wydatki materiałowe, amortyzację aparatury badawczej oraz koszty dojazdu na miejsce wykonania czynności, biegły dokumentuje za pomocą faktur lub rachunków albo kopii tych dokumentów, a w razie ich braku – za pomocą oświadczenia (§ 8 powołanego rozporządzenia).
Niewątpliwie wynagrodzenie upoważnionego geodety za czynności ustalania przebiegu granic w postępowaniu rozgraniczeniowym stanowi koszty postępowania, zaś rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów powinno niewątpliwie przybrać formę postanowienia, na które służy zażalenie osobie zobowiązanej do ich poniesienia (art. 264 § 1 i 2 k.p.a.). Wskazane wyżej przepisy art. 56, art. 263 § 1 i 2 k.p.a., ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych oraz powołanego rozporządzenia zawierają wskazówki co do tego, w jaki sposób organ administracji winien ustalić koszty postępowania obciążające strony. Organ administracji nie może więc bezkrytycznie przyjmować rachunków (faktur) wystawionych przez upoważnionych geodetów za czynności związane z rozgraniczeniem, czy też oświadczeń, co do nakładu i wartości wykonanych prac oraz związanych z nimi poniesionych kosztów, tak jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie.
Organ administracji jest zobowiązany do ich sprawdzenia, niezależnie od tego jaką umowę zawarł z geodetą, którego upoważnił do wykonania czynności związanych z rozgraniczeniem, czemu winien dać wyraz w uzasadnieniu postanowienia w przedmiocie kosztów postępowania tym bardziej, że jak już wyżej wspomniano, wykładnia art. 262 § 1 k.p.a. powinna być wąska, bowiem omawiane uregulowanie prawne jest istotnym wyjątkiem od zasady, że koszty postępowania ponosi organ administracji publicznej. W tym kontekście nie wiadomo na jakiej podstawie organ I instancji "po rozważeniu wyjaśnień złożonych w piśmie z dnia 17 sierpnia 2015 r., przez upoważnionego geodetę zweryfikował je pozytywnie, gdyż uznał, że nakład (za przeprowadzone czynności rozgraniczeniowe) poniesionej przez geodetę pracy jest adekwatny do wskazanej przez niego w wyjaśnieniach kwoty wynagrodzenia" (str. 7 uzasadnienia). Organ nie przedstawił bowiem żadnej kalkulacji w tym zakresie ani nie wskazał żadnych danych źródłowych w oparciu o które dokonał tej pozytywnej weryfikacji przedstawionej przez geodetę kwoty kosztów.
W tym miejscu godzi się więc przypomnieć, że SKO w P uchylając poprzednie postanowienie organu o ustaleniu kosztów postępowania rozgraniczeniowego z dnia 27 marca 2015r. wyraźnie wskazało, że "Nie można przyjąć prostego przeliczenia, że za każdą z rozgraniczanych działek geodeta przyjął jednakowy koszt rozgraniczenia, bowiem koszt ustalenia przebiegu każdej granicy nieruchomości zależy od ilości punktów granicznych i związanego z tym nakładem pracy geodety, wydatków poniesionych przez niego, w tym wydatków materiałowych, na amortyzację aparatury, koszty dojazdu na miejsce wykonania czynności oraz koszty sporządzenia dokumentacji dotyczącej rozgraniczanych nieruchomości. Organ administracji nie może bezkrytycznie przyjmować rachunków (faktur) wystawionych przez upoważnionych geodetów za wymienione wyżej czynności, lecz zobligowany jest do ich sprawdzenia, uwzględniając także wydatki niezbędne do wykonania zleconej pracy, czemu winien dać wyraz w uzasadnieniu postanowienia w przedmiocie kosztów postępowania (...)"(str. 5 uzasadnienia postanowienia SKO z dnia [...]r.).
Wobec powyższego stwierdzić przyjdzie, że organ odwoławczy jest w swoich działaniach niekonsekwentny. Z jednej bowiem strony nakazał organowi pierwszej instancji wyjaśnienie kwestii wysokości kosztów postępowania, z drugiej zaś strony odstąpił całkowicie od ich oceny utrzymując w mocy postanowienie nie zawierające kalkulacji stosownej do wskazanych wytycznych. W ten sposób doszło do naruszenia zarówno zasady wynikającej z art. 7 k.p.a., jak i przepisów postępowania, a mianowicie art. 77, art. 107 § 3 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., a naruszenie to w ocenie Sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania.
W konsekwencji tego organy administracji błędnie uznały, że wystarczającą podstawą ustalenia wysokości kosztów postępowania rozgraniczeniowego są wyjaśnienia geodety A B zawarte w piśmie z dnia 17 sierpnia 2015 r.
Rozpoznając sprawę ponownie, organy obu instancji uwzględnią przedstawione wyżej rozważania. W szczególności organy będą miały na uwadze, że koszty postępowania mogłyby być może niższe, gdyby od początku w prawidłowy sposób został określony zakres postępowania rozgraniczeniowego, na co strony nie miały żadnego wpływu. Przed ich ustaleniem organy zweryfikują przedłożoną przez biegłego fakturę w kontekście wyżej wskazanych składników kalkulacji kosztów.
Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji.
k.p.