Uzasadnienie
III SA/Łd 13/07
Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. odmówił A. T. wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] w sprawie przyznania dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał; iż nie zostały spełnione przesłanki zawarte w art. 145a § 2 k.p.a., który stanowi, iż skargę o wznowienie postępowania wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Skoro zaś wniosek został złożony po upływie terminu, należało odmówić wznowienia postępowania.
A. T. złożyła pismo zatytułowane "odwołanie", podnosząc, że jest osobą samotną i niepełnosprawną. Stwierdziła, iż nie posiadała środków na zakup prasy, czy opłacenie telewizji, w których informowano o wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Wskazała, że jest zatrudniona w Zakładzie Pracy Chronionej i nie wiedziała w jakim terminie należy złożyć wniosek. Strona wniosła o uwzględnienie jej trudnej sytuacji materialnej i zdrowotnej i o pozytywne załatwienie odwołania.
Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji:
W motywach decyzji organ odwoławczy wskazał, iż z akt sprawy wynika, że w dniu 6 września 2006 r. złożony został w Urzędzie Miasta Ł. Wydziale Budynków i Lokali wniosek A. T., w którym żądała wznowienia postępowania w sprawie ustalenia wysokości dodatku mieszkaniowego za okres od dnia 1 kwietnia 2006 r. do dnia 30 września 2006 r., w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2006 r.
Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. przywołało treść art. 145a § 1 k.p.a., który stanowi, że można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Jednakże w § 2 art. 145a k.p.a. zastrzeżono, że w sytuacji określonej w § 1 skargę wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego.
Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. akt P 4/05, które otwiera możliwość wnoszenia wniosków o wznowienie postępowania w sprawie ponownego przeliczania wysokości dodatku mieszkaniowego, zapadło w dniu 9 maja 2006 r. i zostało opublikowane w Dzienniku Ustaw z dnia 18 maja 2006 r. o Nr 84, pod pozycją 587. Stosownie do treści art. 190 ust. 3 Konstytucji RP orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, jednak Trybunał Konstytucyjny może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Termin ten nie może przekroczyć osiemnastu miesięcy, gdy chodzi o ustawę, a gdy chodzi o inny akt normatywny - dwunastu miesięcy. Tym samym w niniejszej sprawie termin miesięczny należy liczyć od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, a zatem od dnia ogłoszenia w organie publikacyjnym. Dzień ogłoszenia, to dzień wydania organu publikacyjnego - jak wynika z art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U. 2005 r., Nr 190, poz. 1606 ze zm.). W związku z powyższym organ I instancji prawidłowo przyjął, że wniosek Pani A. T. - złożony w dniu 6 września 2006 r., wpłynął po terminie, o którym mowa w art. 145a § 2 k.p.a., gdyż termin ten upłynął w dniu 19 czerwca 2006 r.
Organ odwoławczy wskazał ponadto, iż stronie przysługiwało prawo wniesienia prośby o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania w trybie art. 145a k.p.a., z którego jednak nie skorzystała.
Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego złożyła A. T. Wskazała, iż jest osobą samotną i niepełnosprawną, o bardzo niskich dochodach. Podniosła, iż nie złożyła wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, bowiem nie została poinformowana o takim prawie.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., przytaczając argumenty podniesione już w zaskarżonej decyzji, wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przede wszystkim wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest z punktu widzenia kryterium legalności. W ramach owej kontroli sąd administracyjny ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie naruszono reguł postępowania administracyjnego, a niekiedy także przepisów prawa materialnego.
W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uwzględnienie skargi skutkujące uchyleniem zaskarżonej decyzji może nastąpić tylko wówczas, gdy Sąd stwierdzi:
- naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy;
- naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego;
- inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W tym względzie przede wszystkim wskazać należy, iż organy administracji publicznej obowiązuje zasada dochodzenia prawdy obiektywnej, o której mowa w art. 7 k.p.a. Przepis ten nakłada na organy prowadzące postępowanie obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Ponadto organy administracyjne załatwiające sprawy administracyjne w rozumieniu art. 1 k.p.a. zobowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawna obywateli (art. 8 k.p.a.). Nie ulega przy tym wątpliwości, że reguły wynikające z przywołanych przepisów w pierwszej kolejności nakładają na organ prowadzący postępowanie obowiązek dokładnego wyjaśnienia treści żądania strony.
Odnosząc te uwagi do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., przyjmując arbitralnie, że pismo skarżącej z dnia 16 października 2006 r. stanowi odwołanie od decyzji organu I instancji w sprawie odmowy wznowienia postępowania w sprawie dodatku mieszkaniowego, naruszyło wymienione wyżej przepisy. Treść pisma skarżącej nie była bowiem tak jednoznaczna, jak uznało bez żadnej refleksji Kolegium. W piśmie tym strona ewidentnie wskazywała przyczyny, dla których nie złożyła w terminie wniosku o wznowienie postępowania w sprawie dodatku mieszkaniowego – choroba psychiczna utrudniająca kontakty z otoczeniem, brak pieniędzy na prasę i telewizję, w której informowano i komentowano orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego. Tak więc zachodzą wątpliwości, czy pismo skarżącej z dnia 16 października 2006 r., choć zatytułowane "odwołanie", nie zawierało również wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania w trybie art. 145a k.p.a.
Tymczasem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uznało, iż organ I instancji zasadnie odmówił wznowienia postępowania z uwagi na przekroczenie miesięcznego terminu. Jednakże odmowa wznowienia postępowania, bez jednoznacznego wyjaśnienia treści żądania strony, przy rozbieżności między treścią pisma wniesionego przez stronę, a jego tytułem, stanowi naruszenie zasad postępowania administracyjnego, określonych w art. 7, 8, 9 i 10 k.p.a.
Jeśli charakter pisma budzi wątpliwości, to organ administracji ma obowiązek, stosownie do postanowień powołanych wyżej artykułów, wyjaśnić rzeczywistą wolę strony.
W ocenie Sądu skoro z pisma skarżącej, zatytułowanego wprawdzie "odwołanie", nie można jednoznacznie określić treści żądania, a są przesłanki by sądzić, iż domaga się ona przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, to rzeczą organu administracji jest wyjaśnienie rzeczywistej woli strony i treści jej żądania.
W zasługującym na pełną aprobatę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2002 r. sygn. akt I SA 2188/00 (niepubl.) sąd zawarł tezę, iż zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną między innymi w art. 63, 65, 128 i 140 k.p.a., jest jego odformalizowanie, tak aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony właśnie bez zbędnego formalizmu. Nie można jednak przyjąć, że jeżeli żądanie jest zredagowane niezręcznie i mało zrozumiale, to organ administracji publicznej jest uprawniony do sprecyzowania treści żądania. Jest to niedopuszczalne chociażby dlatego, że mogłoby to doprowadzić do niedopuszczalnej zmiany żądania, wbrew intencji wnoszącego podanie.
W innym wyroku z dnia 11 czerwca 1990 r. (I SA 367/90) Naczelny Sad Administracyjny zaprezentował pogląd, iż "stosownie do treści art. 61 § 1 k.p.a. żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji".
Wniosek otwierający postępowanie administracyjne, w przypadku wątpliwości co do treści żądania, stanowi podstawę do wszczęcia postępowania wyjaśniającego mającego ustalić, czy domniemana jego treść zgodna jest z wolą osoby, od której pochodzi. Postępowaniu temu towarzyszy należyte i wyczerpujące poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W przeciwnym razie mamy do czynienia z naruszeniem art. 7 i art. 9 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na istotę rozstrzygnięcia.
Podkreślić również należy, że w sprawach, w których strona nie sprecyzuje przepisów prawa, w ramach których żąda by jej sprawę rozpatrzono, organy administracji mają obowiązek rozpatrzenia sprawy na tle wszystkich przepisów, jakie w danym wypadku mogłyby mieć zastosowanie.
Obowiązkiem organu odwoławczego było zatem przeprowadzenie stosownego postępowania wyjaśniającego mającego ustalić, czy przyjęcie, iż zamiarem skarżącej jest złożenie odwołania od decyzji organu I instancji odmawiającej wznowienia postępowania z uwagi na przekroczenie terminu do jego wniesienia, zgodne jest z jej rzeczywistą wolą, czy też może A. T. wniosła o przywrócenie terminu, skoro nie kwestionuje faktu, iż wniosek o wznowienie postępowania złożyła po terminie określonym w art. 145a k.p.a. i podnosi argumenty mające uprawdopodobnić brak winy w uchybieniu terminu.
W ocenie Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego treść pisma skarżącej z dnia 16 października 2006 r., rodziła po stronie Samorządowego Kolegium Odwoławczego obowiązek rozważenia, czy pismo stanowiło odwołanie od decyzji organu I instancji, czy tez może zawierało wniosek o przywrócenie terminu. Powyższa powinność wynika z ciążącego na organach administracji publicznej obowiązku wzięcia pod uwagę całokształtu przepisów regulujących dane zagadnienie, a także z obowiązku wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. Tym bardziej, iż skarżąca załączyła do swojego pisma orzeczenie Miejskiego Zespołu do Sprawa Orzekania o Niepełnosprawności w Ł. z dnia 14 lipca 2004 r. o zaliczeniu jej do znacznego stopnia niepełnosprawności, po rozpoznaniu u niej schizofrenii paranoidalnej. Organ odwoławczy powinien wiec wziąć pod uwagę fakt, iż cierpiąca na chorobę psychiczną skarżąca może mieć kłopoty z jasnym formułowaniem swoich myśli, co tym bardziej obligowało organ do wyjaśnienia rzeczywistej woli strony.
W wyroku z dnia 12 października 1987 r., wydanym w sprawie, sygn. akt IV S.A. 334/87 (niepubl.), Naczelny Sąd Administracyjny zaprezentował pogląd, iż organy administracji mają obowiązek rozpatrywania sprawy w świetle wszystkich przepisów, które mogą wchodzić w rachubę i powinny czynić to tak, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa.
Uchylenie decyzji powinno prowadzić do powtórnego postępowania, w którym interesy skarżącej zostaną skrupulatnie i poważnie rozważone w świetle wszystkich okoliczności faktycznych, a przede wszystkim prawnych.
Sąd orzekający w sprawie niniejszej stoi na stanowisku, iż obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy (art. 9 k.p.a.) powinien być rozumiany jak najszerzej. Udowodnione naruszenie tego obowiązku powinno być rozumiane jako wystarczająca podstawa do uchylenia decyzji. Działający w sprawie organ ma obowiązek w możliwie jasny sposób wyjaśnić całość okoliczności sprawy stronie i równie wyraźnie wskazać ryzyko wiążące się z działaniami strony. Dodatkowo organ nie może ograniczać się wyłącznie do udzielenia informacji prawnej, lecz winien także podać niezbędne wyjaśnienia co do treści przepisów oraz udzielać wskazówek, jak należy postąpić w danej sytuacji, by uniknąć szkody.
W rozpoznawanej przez Sąd w sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję niekorzystną dla strony, w sytuacji, gdy żądanie strony nie było wyraźnie określone i sprecyzowanie, a okoliczności sprawy wskazywały, iż mimo nominalnego odwołania, intencją strony było również złożenie wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Tym samym organ naruszył przepisy postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Na marginesie można jeszcze wskazać, iż pismo strony z dnia 16 października 2006 r., zatytułowanie "odwołanie", wskazywało na jedną tylko decyzję organu I instancji, podczas gdy organ odwoławczy potraktował je jako odwołanie od sześciu decyzji Prezydenta Miasta Ł. w sprawie odmowy wznowienia postępowania. Ta kwestia również winna zostać wyjaśniona przez organ odwoławczy.
Rozpoznając ponownie sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, stosując się do niniejszych rozważań Sądu i wskazanych przepisów, wyjaśni, jaki był rzeczywisty cel złożenia przez A. T. pisma z dnia 16 października 2006 r. i w zależności od przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, wyda stosowne rozstrzygnięcie.
Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję.
Z uwagi na brak przymiotu wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd uznał za bezprzedmiotowe orzekanie w kwestii wstrzymania jej wykonania – art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.