Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodziz 21 kwietnia 2023 r., sygn. akt III SA/Łd 13/23

Uzasadnienie

Decyzją z 7 listopada 2022 r. nr 2379/2022 Zakład Ubezpieczeń Społecznych, na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 28 ust. 2, 3, 3a i art. 32 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1009), zwanej dalej "u.s.u.s.", w oparciu o § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), odmówił umorzenia należności z tytułu składek za osobę prowadzącą działalność gospodarczą będącą jednocześnie płatnikiem tych składek w łącznej kwocie 162 533,71 zł, w tym:

1. a) ubezpieczenia społeczne za okres 07/2007-10/2007, 05/2008, 07/2012-11/2020 w łącznej kwocie 115 108,81 zł, w tym z tytułu: składek -76 325,21 zł, odsetek liczonych na 12 września 2022r. przypadających od ww. składek -38 766,00 zł, kosztów upomnienia - 17,60 zł,
2. b) ubezpieczenie zdrowotne za okres 10/2007, 12/2012, 04/2013, 06/2013-11/2020 w łącznej kwocie 41102,94 zł, w tym z tytułu: składek - 28 063,94 zł, odsetek liczonych na 12 września 2022r. przypadających od ww. składek -13039,00 zł,
3. c) Fundusz Pracy za okres 07/2012-11/2018 w łącznej kwocie 6 321,96 zł, w tym z tytułu: składek -4 482,96 zł, odsetek liczonych na 12 września 2022r. przypadających od ww. składek -1 839,00 zł.

W uzasadnieniu organ wskazał, że do 30 listopada 2020 r. skarżący prowadził (z przerwami) działalność gospodarczą w zakresie działalności rachunkowo-księgowej; doradztwa podatkowego (wykreślenie z CEIDG 5 lutego 2021 r.). W związku z nieopłacaniem składek na ubezpieczenia na koncie powstały zaległości.

Organ wskazał, że na przestrzeni ostatnich dwóch lat kilkukrotnie skarżący występował z prośbą o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek.

11 stycznia 2021 r. do ZUS wpłynął wniosek o umorzenie należności z tytułu składek. Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z 12 kwietnia 2021 r. nr 813/2021 odmówił umorzenia należności z tytułu składek.

10 maja 2021 r. wpłynął wniosek o ponowne rozpatrzenie. Decyzją z 22 lipca 2021r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję ZUS z 12 kwietnia 2021 r. nr 813/2021 o odmowie umorzenia należności z tytułu składek.

2 września 2021 r. do ZUS wpłynął wniosek o umorzenie całości zadłużenia.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych po przeprowadzonym postępowaniu decyzją z 10 listopada 2021r. nr 2621/2021 odmówił umorzenia należności z tytułu składek. 1 grudnia 2021r. do ZUS wpłynął wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją nr UP-111/2022 z 8 lutego 2022 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję ZUS z 10 listopada 2021 r. nr 2621/2021 o odmowie umorzenia należności z tytułu składek.

7 marca 2022 r. skarżący zwrócił się z kolejną prośbą o rozpatrzenie sprawy. Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z 11 maja 2022r. nr 979/2022 odmówił skarżącemu umorzenia należności z tytułu składek, a następnie Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją nr UP-643/2022 z 9 sierpnia 2022r. utrzymał w mocy decyzję ZUS z 11 maja 2022r.

12 września 2022r. do ZUS wpłynął kolejny wniosek skarżącego o umorzenie należności, w którym skarżący powołał się na pismo z 9 sierpnia 2022r. stanowiące decyzję ZUS o odmowie umorzenia należności z tytułu składek. Jednocześnie skarżący zwrócił się z ponowną prośbą o umorzenie zaległości względem ZUS.

Skarżący wskazał, że w ww. decyzji ZUS stwierdził, że zweryfikował zadłużenie skarżącego z tytułu składek pod kątem ewentualnego przedawnienia i ustalił, że należności z tytułu składek są wymagalne i nie uległy przedawnieniu. Skarżący zaznaczył, że 15 lipca 2022 r. otrzymał pismo od Dyrektora Izby Skarbowej z 6 lipca 2022r., z którego wynika, że przeprowadzona przez ZUS szczegółowa analiza wymagalności należności dotyczących poszczególnych okresów składkowych, w związku z którymi naliczano koszty egzekucyjne, ujawniła, że zobowiązania z tytułu składek za okres od 4/2008r. do 6/2012r. były przedawnione już w 2019 r. Natomiast wymagalne pozostają pozostałe nieuregulowane należności składkowe, tj. za okres od 07/2012 do 01/2019. W związku z powyższym skarżący zwrócił się o dokładne przeanalizowanie sprawy.

Skarżący podniósł, że znajduje się w trudnej sytuacji materialnej i osobistej, co przedstawiał niejednokrotnie i nie uległa ona poprawie. Skarżący podał, że ostatni zasiłek z MOPS miał wypłacony w miesiącu czerwcu 2022 r. i opiewał on na kwotę 800 zł. Dodał, że od tamtej pory nie otrzymywał świadczenia w wyniku strajków pracowników MOPS i nie posiada żadnej dokumentacji. Skarżący nie jest w stanie udokumentować drobnych sum pieniężnych otrzymywanych co jakiś czas od córki. Oświadczył, że od dwóch tygodni przebywa na kwarantannie na skutek przebytego COVID-19 i zapalenia płuc, a sytuacja zdrowotna nie przedstawia się najlepiej i nic nie wskazuje na to, aby mógł podjąć normalną pracę.

Organ wskazał, że w oświadczeniu o stanie rodzinnym i majątkowym z 3 marca 2022 r. skarżący zaznaczył, że razem z żoną są zarejestrowani w Urzędzie Pracy, lecz do tej pory nie udało się im znaleźć zatrudnienia i korzystają z pomocy społecznej. Poinformował, że na chwilę obecną nie widzi możliwości poprawy swojej sytuacji materialnej, ale w przyszłym roku złoży wniosek o przyznanie świadczenia emerytalnego i ma nadzieję, że wówczas łatwiej będzie regulować zadłużenie.

W odpowiedzi na zarzuty dotyczące przedawnienia należności, ZUS I Oddział w Łodzi II Inspektorat w Łodzi skierował do skarżącego 26 września 2022 r. pismo wyjaśniające.

ZUS wskazał, że do 30 listopada 2020 r. skarżący prowadził (z przerwami) działalność gospodarczą w zakresie działalności rachunkowo-księgowej; doradztwa podatkowego (wykreślenie z CEIDG 5 lutego 2021r.). Organ zaznaczył, że przedmiotowego postępowania skarżący nie przedłożył dokumentacji dotyczącej aktualnej sytuacji finansowej, majątkowej i rodzinnej. W trakcie rozmowy telefonicznej przeprowadzonej 13 października 2022r., poprosił o wykorzystanie dokumentów załączonych do wniosku z marca 2022r. wskazując, że sytuacja nie uległa zamianie.

Organ wskazał, że skarżący nie pracuje zarobkowo i od 9 lutego 2021 r. jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w Łodzi, jako osoba bezrobotna niepobierająca zasiłku. We wspólnym gospodarstwie domowym pozostaje z żoną I.M., która od 21 października 2020r. również zarejestrowała się jako osoba bezrobotna. Ustalenia urzędowe wykazały, że na chwilę obecną skarżący i żona nadal figurują w rejestrze osób bezrobotnych Powiatowego Urzędu Pracy w Łodzi.

Skarżący oświadczył, że pobiera zasiłek z opieki społecznej w kwocie 600 zł, ale ostatnia wypłata świadczenia miała miejsce w czerwcu 2022 r. w wysokości 800 zł i od tamtej pory nie otrzymywał zasiłku w wyniku strajków pracowników MOPS. Dodał, że co jakiś czas otrzymuje także drobne sumy pieniężne od córki.

Organ wskazał, że zgodnie z zaświadczeniem I Wydziału Pracy Środowiskowej w Łodzi z 17 sierpnia 2021r., w okresie od 05/2021 do 07/2021 strona pobrała świadczenie pieniężne na zakup posiłku lub żywności w kwocie 150 zł miesięcznie (450 zł łącznie) oraz zasiłek okresowy z powodu bezrobocia w wysokości 528 zł miesięcznie (1 584 zł łącznie).

Stałe wydatki związane z utrzymaniem skarżący określił na łączną kwotę 678 zł, w tym:

1. - z tytułu miesięcznych opłat (czynsz bez opłat eksploatacyjnych) - 498 zł,
2. - opłaty eksploatacyjne (energia elektryczna, gaz, woda, węgiel) - 130 zł,
3. - koszty związane z leczeniem (np. wykup leków, badania, wizyty lekarskie) - 50 zł.

Celem udokumentowania powyższych opłat, załączył do akt sprawy potwierdzenia wpłat.

Poinformował, że z tytułu zaciągniętych przez kredytów w bankach toczą się postępowania sądowe (m.in. przeciwko pośrednikom finansowym). Do wniosku dołączył pisma kierowane do Alior Banku, które dotyczą odzyskania kwoty około 16 000 zł, z tytułu zwrotu kosztów ubezpieczenia kredytu, który został całkowicie spłacony w 2015 r.

Organ podniósł, że w toku postępowania skarżący wykazał własne problemy zdrowotne. Oświadczył, że przeszedł dwa udary i jest pod stałą opieką neurologiczną oraz ortopedyczną. Ponadto cierpi na schorzenia kręgosłupa, co częściowo utrudnia poruszanie się. Nadmienił również, że w ostatnim czasie przebywał na kwarantannie i był hospitalizowany w wyniku przebytego Covid-19 i zapalenia płuc. Powołał się także na stan zdrowia żony, która leczy się z powodu nadciśnienia i ma problemy z kręgosłupem. Do akt sprawy przedstawił wyniki badań i kartę leczenia szpitalnego.

Organ ustalił, że skarżący posiada spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego położonego przy ul. M. w [...], o pow. 61,42 m2. Wykazał także samochód marki Toyota RAV4 z 2003/2004 oraz sprzęt RTV/AGD (około 20-letni) i komputer (około 15-letni). Oznajmił, że dłużnicy są winni około 20 000 zł. Nie przedstawił jednak szczegółowego wykazu wierzycieli oraz należnych od nich kwot.

W Centralnej Bazie Danych Ksiąg Wieczystych brak jest danych na temat posiadanej nieruchomości. W rozmowie telefonicznej przeprowadzonej 14 kwietnia 2022r. oświadczył, że mieszkanie nie ma założonej księgi wieczystej.

Zgodnie z ustaleniami dokonanymi w Centralnej Ewidencji Pojazdów, na pojeździe samochodowym Toyota RAV4 z 2003r. stanowiącym własność, Zakład 19 września 2019r. dokonał zastawu celem zabezpieczenia spłaty należności z tytułu składek za okres 02/2019-04/2019 na kwotę 3 530,61 zł.

Należności z tytułu nieopłaconych składek są objęte postępowaniem egzekucyjnym prowadzonym przez Dyrektora I Oddziału ZUS w Łodzi, które zostało zawieszone z uwagi na zawarty układ ratalny.

ZUS wyjaśnił, że skarżący spłaca należności z tytułu składek za okres 07/2007-11/2020 w ramach umowy nr [...] zawartej 24 czerwca 2022 r. Zaległość została rozłożona na 12 rat, w tym 11 rat w kwocie od 101 zł do 104 zł, a 12 rata w wysokości 152 961,01 zł plus opłata prolongacyjna.

Mając na względzie okres powstania składek, Zakład Ubezpieczeń Społecznych przystępując do rozpatrzenia niniejszego wniosku o umorzenie zaległości, w pierwszej kolejności dokonał ustaleń i oceny z punktu widzenia przesłanek prowadzących do przedawnienia. Organ wskazał, że należności figurujące na koncie skarżącego za okres 07/2007-11/2020 nie uległy przedawnieniu i są wymagalne. W treści decyzji organ szczegółowo wymienił czynność, które miały wpływ na zawieszenie biegu terminu przedawnienia.

Organ odwołał się do treści art. 28 ust. 3 i 3a ustawy u.s.u.s.

Zdaniem ZUS analiza zgromadzonego materiału dowodowego nie wykazała okoliczności, które skutkowałyby umorzeniem zobowiązania na podstawie ww. przepisów. W stosunku do działalności skarżącego nie było prowadzone postępowanie upadłościowe ani likwidacyjne. W związku z tym przesłanki, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 2, 4, 4b i 4c, nie zachodzą. Z przyczyn oczywistych, nie ma również zastosowania art. 28 ust. 3 pkt 1.

Wysokość zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek, przewyższa kwotę kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym. Oznacza to, że przesłanka z art. 28 ust. 3 pkt 4a również nie ma zastosowania.

Organ wyjaśnił, że skarżący zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej. Od 9 lutego 2021 r. jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w Łodzi, jako osoba bezrobotna niepobierająca zasiłku. Oświadczył, że posiada spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego położonego przy ul. M. w [...], o pow. 61,42 m2. Jest właścicielem samochodu Toyota RAV4 z 2003r., na którym Zakład 19 września 2019r. dokonał zastawu celem zabezpieczenia spłaty należności z tytułu składek za okres 02/2019-04/2019 na kwotę 3 530,61 zł.

Spłaca należności z tytułu składek za okres 07/2007-11/2020 w ramach umowy nr [...] zawartej 24 czerwca 2022r. Zaległość została rozłożona na 12 rat, w tym 11 rat w kwocie od 101 zł do 104 zł, a 12 rata w wysokości 152 961,01 zł plus opłata prolongacyjna.

ZUS wyjaśnił, że należności z tytułu nieopłaconych składek są objęte postępowaniem egzekucyjnym prowadzonym przez Dyrektora I Oddziału ZUS w Łodzi, które zostało zawieszone z uwagi na zawarty układ ratalny.

W ocenie organu możliwości przymusowego dochodzenia zaległości z tytułu składek nie zostały zatem przez organ rentowy wyczerpane.

Nie nastąpiło również stwierdzenie przez naczelnika urzędu skarbowego lub komornika sądowego braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Nie można także jednoznacznie stwierdzić, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Z uwagi na niniejsze wykluczeniu podlegają przesłanki, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 3, 5 i 6.

Zdaniem ZUS przedstawione powyżej fakty dowodzą, że w sprawie skarżącego nie zachodzą przesłanki określone w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., stąd umorzenie należności na ich podstawie jest niemożliwe.

Ponadto organ odwołał się do art. 3a u.s.u.s. i wskazał, że należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. W rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003r. nr 141, poz. 1365) zostały zawarte przesłanki umożliwiające pozytywne rozpatrzenie wniosku o umorzenie.

Zakład ocenił sytuację skarżącego przez pryzmat ww. przepisów nie znajdując przesłanek uzasadniających umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz.

Zdaniem organu przesłanka wskazana w § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w stosunku do skarżącego nie zachodzi, ponieważ nie prowadzi już działalności gospodarczej.

Okoliczności, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w stosunku do strony również nie zachodzą, ponieważ nie udowodnił skarżący, że nie może uzyskiwać dochodów ze względu na własny stan zdrowia lub w związku z koniecznością sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny. Organ zaznaczył, że w toku postępowania skarżący wykazał własne problemy zdrowotne. Oświadczył, że przeszedł dwa udary i jest pod stałą opieką neurologiczną oraz ortopedyczną. Ponadto cierpi na schorzenia kręgosłupa, co częściowo utrudnia poruszanie się. Poinformował również, że w ostatnim czasie przebywał na kwarantannie i był hospitalizowany w wyniku przebytego Covid-19 i zapalenia płuc. Powołał się także stan zdrowia żony, która leczy się z powodu nadciśnienia i ma problemy z kręgosłupem. Do akt sprawy przedstawił wyniki badań i kartę leczenia szpitalnego.

Zakład wyjaśnił, że do wskazanych dolegliwości chorobowych podchodzi ze zrozumieniem, bowiem są one utrudnieniem w codziennym funkcjonowaniu, jednak nie stanowią wystarczającej podstawy do umorzenia należności. Podniesione przez stronę okoliczności dotyczące sytuacji zdrowotnej miałyby zastosowanie wówczas gdyby pozbawiały całkowicie możliwości pozyskiwania dochodu. Zdaniem organu z przedstawionej dokumentacji nie wynika, aby z uwagi na posiadane schorzenia skarżący został uznany za osobę całkowicie i trwale niezdolną do pracy. Ponadto od 9 lutego 2021r. figuruje w rejestrze osób bezrobotnych Powiatowego Urzędu Pracy w Łodzi, a zatem wykazuje gotowość i zdolność do podjęcia zatrudnienia.

W związku z powyższym w przypadku strony brak jest podstaw do stwierdzenia, że stan zdrowia, bądź konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, uniemożliwia uzyskiwanie środków pozwalających na spłatę należności względem ZUS.

ZUS rozważył możliwość umorzenia należności z uwagi na trudną sytuację finansową, która w przypadku konieczności opłacenia przez skarżącego zadłużenia pozbawiałaby stronę i jej rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia).

Organ wskazał, że skarżący zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej i od 9 lutego 2021 r. jest zarejestrowany jako osoba bezrobotna, bez prawa do zasiłku. Wskazał, że we wspólnym gospodarstwie domowym pozostaje z żoną, która również jest osobą bezrobotną i nie osiąga dochodów. Oświadczył, że pobiera zasiłek z opieki społecznej w kwocie 600 zł, ale ostatnia wypłata świadczenia miała miejsce w czerwcu 2022r. w wysokości 800 zł i od tamtej pory nie otrzymywał zasiłku w wyniku strajków pracowników MOPS. Dodał, że co jakiś czas otrzymuje także drobne sumy pieniężne od córki.

Zgodnie z zaświadczeniem I Wydziału Pracy Środowiskowej w Łodzi z 17 sierpnia 2021r., w okresie od 05/2021 do 07/2021 skarżący pobrał świadczenie pieniężne na zakup posiłku lub żywności w kwocie 150 zł miesięcznie (450 zł łącznie) oraz zasiłek okresowy z powodu bezrobocia w wysokości 528 zł miesięcznie (1 584 zł łącznie).

Określił, że ponosi miesięczne wydatki związane z utrzymaniem na poziomie 678 zł i jednocześnie nie wykazał zaległości w ich opłacaniu.

ZUS wskazał, że wprawdzie wysokość wykazanego przez stronę dochodu (600,00 zł) nie spełnia zarówno kryterium minimum socjalnego, które za II kwartał 2022r., dla 2-osobowego gospodarstwa pracowniczego wynosi 2 503,72 zł, jak też minimum egzystencji, które dla analogicznego gospodarstwa za 2021r. stanowi kwotę 1 151,40 zł, niemniej jednak odstąpienie od powszechnego obowiązku regulowania należności publicznoprawnych jakim jest umorzenie należności z tytułu składek, jest możliwe jedynie w sytuacji jednoznacznego stwierdzenia, że skarżący nie będzie miał możliwości spłaty zaległości. Trudna sytuacja materialna uniemożliwiająca spłatę zobowiązań, musi zostać udowodniona i mieć charakter trwały, a więc występować w dłuższym okresie czasu.

Organ podkreślił, że sytuacja materialna jest spowodowana wyłącznie aktualnym brakiem stałej pracy. Jest to zatem okoliczność, która w każdej chwili może ulec zmianie, tym bardziej, że strona nie udowodniła, że powoływane trudności zdrowotne uniemożliwiają lub w znacznym stopniu ograniczają możliwość podjęcia stałego zatrudnienia lub chociażby pracy dodatkowej. Ponadto posiada formalny status osoby bezrobotnej, który świadczy o gotowości do podjęcia zatrudnienia oraz daje dodatkowe możliwości m.in. w zakresie ewentualnego zdobycia nowych kwalifikacji, odbycia stażu, czy skorzystania ze specjalnych programów aktywizacji zawodowej. Zdaniem ZUS skarżący nie dowiódł, że żona jest osobą całkowicie niezdolną do pracy i rejestrując się w Urzędzie Pracy zgłosiła gotowość do podjęcia zatrudnienia. Organ zauważył, że skarżący jest wieku przedemerytalnym i w przyszłym roku będzie wnioskował o przyznanie świadczenia, co ułatwi regulowanie zaległości.

W stosunku do strony zostało wdrożone postępowanie egzekucyjne, które aktualnie jest zawieszone, a zatem nie można stwierdzić, że egzekucja okazałaby się bezskuteczna. Ponadto zaległości za okres 02/2019-04/2019 zostały zabezpieczone poprzez dokonanie zastawu na pojeździe samochodowym Toyota RAV4 z 2003r. Zdaniem organu umorzenie należności przed wyczerpaniem środków egzekucyjnych oraz wszelkich innych możliwości dochodzenia byłoby niewątpliwie działaniem sprzecznym z interesem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

Z uwagi na powyżej opisane okoliczności organ uznał, że podjęcie decyzji o umorzeniu należności z tytułu nieopłaconych składek na obecnym etapie postępowania byłoby działaniem przedwczesnym i nieuzasadnionym.

W skardze A.M. wskazał, że przez dłuższy czas występuje do ZUS o umorzenie należności, lecz Zakład stwierdza, że nie spełnia przesłanek. Wyjaśnił, że pracował od 1977 r., a prowadzenie działalności rozpoczął od 1982 r., na co posiada wszystkie dokumenty, świadectwa pracy i dowody wpłat. Powołał się na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi z 6 lipca 2022 r. informujące o przedawnieniu składek za okres od 4/2008 do 6/2012 i wymagalności pozostałych składek za okres 7/2012 do 1/2019. Wyjaśnił, że dlatego zwrócił się do ZUS o dokonanie analizy wymagalności składek.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

W odpowiedzi na wezwanie Sądu organ trzykrotnie, 21 lutego oraz 7 i 9 marca 2023 r., uzupełniał akta administracyjne sprawy, nadsyłając dotychczas wydane wobec skarżącego decyzje o odmowie umorzenia należności z tytułu składek, akta postępowania egzekucyjnego oraz wniosku skarżącego z 3 marca 2023 r. wraz z dokumentami wskazującymi na sytuację majątkową.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm. dalej: "p.p.s.a."), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem skargi jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 7 listopada 2022 r. o odmowie umorzenia A.M. należności z tytułu składek na ubezpieczenie. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy, co obligowało Sąd do jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

Na wstępie wskazać należy, że w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. ustalona została zasada, zgodnie z którą należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Stosownie zaś do art. 28 ust. 3 u.s.u.s. całkowita nieściągalność tych składek zachodzi, gdy:

1. 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;
2. 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe (Dz. U. z 2020 r. poz. 1228 i 2320);
3. 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa;
4. 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;

4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;

4b) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym;

4c) ogłoszono upadłość, o której mowa w części III w tytule V ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe;

1. 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję;
2. 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Jednakże w uzasadnionych przypadkach należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być umarzane, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności według zasad określonych w rozporządzeniu (art. 28 ust. 3a u.s.u.s.).

Wskazać przy tym należy, że przedstawione powyżej reżimy prawne umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, o których mowa w art. 28 ust. 2 i art. 28 ust. 3a u.s.u.s., nie są od siebie niezależne i oderwane.

W przepisie art. 28 ust. 2-3 u.s.u.s. uregulowane zostały podstawowe kwestie w zakresie umorzenia należności z tytułu tych składek oraz przypadki ich całkowitej nieściągalności. Art. 28 ust. 3a u.s.u.s. dotyczy kwestii umarzania należności ubezpieczonych, będących równocześnie płatnikami składek na ubezpieczenie społeczne. Oba reżimy prawne umarzania należności z tytułu tych składek nawiązują jednak do siebie, co wynika z takich sformułowań, jak "z zastrzeżeniem ust. 3a" oraz "(...) mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności". Przypadki całkowitej nieściągalności uregulowane zostały wyczerpująco w powołanym wyżej art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Z uwagi zatem na użyty w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. zwrot "pomimo braku ich całkowitej nieściągalności" uzależnienie umorzenia należności z tytułu składek od ich całkowitej nieściągalności dotyczy także ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na ubezpieczenie społeczne.

W konsekwencji oznacza to zatem, że przy umarzaniu nieopłaconych przez te podmioty należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne zastosowanie będzie miał wymóg wystąpienia precyzyjnie określonych przesłanek całkowitej nieściągalności, a w sytuacji ich niewystąpienia sytuacja majątkowa i rodzinna wnioskodawcy podlegać będzie ocenie organu z punktu widzenia przesłanek określonych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. nr 141, poz. 1365), wydanym na podstawie art. 28 ust. 3b u.s.u.s.

Zgodnie z treścią § 3 ww. rozporządzenia, zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1. 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;
2. 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;
3. 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Z powołanych regulacji wynika, że rozstrzygnięcia wydawane w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, mimo braku ich całkowitej nieściągalności, podejmowane są w ramach tzw. uznania administracyjnego, o czym przesądza użyty w powołanym wyżej art. 28 ust. 3a u.s.u.s. zwrot "należności z tytułu składek (...) mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane". Oznacza to zatem, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, przy czym wybór ten może być swobodny, ale nie dowolny (por. wyrok NSA z 29 sierpnia 2007 r., sygn. II GSK 141/07, Lex nr 368197, a także wyrok WSA w Łodzi z 3 listopada 2009 r., sygn. I SA/Łd 584/09, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podkreślić przy tym należy, że proces podejmowania decyzji w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, w tym także ubezpieczenie zdrowotne, ma charakter dwuetapowy. Najpierw organ, ustalając istotne okoliczności faktyczne sprawy związane przede wszystkim z sytuacją majątkową, osobistą i rodzinną wnioskodawcy ocenia, czy okoliczności te odpowiadają choćby jednej z przesłanek określonych w art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. lub w § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia. Stwierdzenie, że okoliczności ustalone w sprawie nie odpowiadają żadnej z przesłanek umorzenia zaległości wyklucza możliwość pozytywnego rozstrzygnięcia dla ubezpieczonego.

Z kolei drugi etap ma miejsce jedynie wówczas, gdy organ stwierdzi, że przesłanki te przemawiają za umorzeniem ww. należności. Jednak nawet pozytywna ocena występowania tych przesłanek nie obliguje organu do skorzystania z instytucji umorzenia należności z tytułu tych składek. Odmawiając w takiej sytuacji umorzenia zaległości organ działa w zakresie przyznanego mu uznania administracyjnego.

W kontekście przesłanek określonych w powołanym wyżej § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia szczególne znaczenie ma wnikliwe wyjaśnienie sytuacji majątkowej i rodzinnej wnioskodawcy. A zatem strona w treści złożonego wniosku o umorzenie należności, a następnie w toku postępowania powinna wskazać takie konkretne okoliczności, które będą przemawiały za zastosowaniem wobec niej instytucji umorzenia. Także i Zakład Ubezpieczeń Społecznych w toku postępowania powinien wnikliwie ustalić istnienie (lub brak) takich okoliczności, podejmując w tym zakresie, o ile jest to możliwe, także działania z urzędu, niezależnie od informacji uzyskanych od wnioskodawcy, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. i zasadą zupełności postępowania dowodowego, o której stanowi art. 77 § 1 k.p.a. Oczywiste jest jednak, że w toku takiego postępowania, to głównie na stronie spoczywa ciężar udowodnienia zaistnienia przesłanek do umorzenia, świadczy bowiem o tym użyty przez ustawodawcę w § 3 ust. 1 rozporządzenia zwrot "jeżeli zobowiązany wykaże". Wszakże to wnioskodawca, a nie organ, ma pełną wiedzę o swojej sytuacji rodzinnej, majątkowej, osobistej i o przeszkodach w spłacie zadłużenia.

Uznaniowy charakter decyzji w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne na podstawie art. 28 ust. 3a w związku z § 3 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia nie odnosi się do ustalania przesłanek warunkujących umorzenie należności. W tym zakresie Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie działa na podstawie uznania administracyjnego. Ustalając stan faktyczny sprawy w toku postępowania dowodowego i następnie, porównując ten stan do hipotezy normy zezwalającej na umorzenie tych należności, organ jest związany określonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego zasadami oraz regułami logiki. Postępowanie organu w tym zakresie podlega kontroli sądu administracyjnego, a więc sąd ocenia, czy został w sprawie zebrany kompletny materiał dowodowy, czy w procesie oceny dowodów nie naruszono reguł logiki i czy zastosowano właściwe przepisy do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego.

Uznanie administracyjne odnosi się natomiast do wyboru konsekwencji prawnych (umorzyć należności lub odmówić ich umorzenia) w razie prawidłowego ustalenia, że zastosowanie instytucji umorzenia jest możliwe, bowiem przemawiają za tym przesłanki wskazane w § 3 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia. Wybór tej konsekwencji prawnej, to właśnie drugi etap postępowania organu w procesie wydawania decyzji w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie ZUS naruszył przepisy postępowania w zakresie zbadania przesłanek umorzenia należności w oparciu § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia.

Jak już wyżej wskazano, zgodnie z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w takim przypadku zostały określone w powołanym wyżej rozporządzeniu. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1 tego aktu, ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

Rozpoznając sprawę w tak określonym zakresie kognicji, Sąd uznał, że dokonana w przedmiotowej sprawie ocena organu, co do nieistnienia przesłanek do zastosowania uznania administracyjnego, została dokonana pobieżnie, na skutek braku pogłębionej analizy skutków wykonania przez skarżącego istniejącego zobowiązania w jego obecnej sytuacji finansowej i życiowej. Z akt sprawy nadesłanych na wezwanie Sądu wynika, że skarżący kilkukrotnie składał wnioski o umorzenie należności z tytułu składek. Postępowania kończyły się wydaniem decyzji odmownych. Łączna kwota zaległych należności z tytułu składek za osobę prowadzącą działalność będącą jednocześnie płatnikiem tych składek wynosi 162.533,71 zł. Z akt sprawy wynika również, że skarżący 24 czerwca 2022 r. zawarł z organem układ ratalny, na mocy którego należność została rozłożona na 12 rat, 11 rat w kwocie około 100 zł, a 12 rata w wysokości 152.961,01 zł. Z przedstawionych przez skarżącego dokumentów obrazujących sytuację majątkową i osobistą wynika, że skarżący prowadzi z żoną wspólne gospodarstwo domowe, obydwoje są bezrobotni, zarejestrowani w urzędzie pracy.

Dochód gospodarstwa skarżącego to kwota 600 zł z tytułu zasiłku z pomocy społecznej. Z tytułu zaciągniętych kredytów skarżącego obciąża kwota ok 180.000 zł. Skarżący jest właścicielem własnościowego spółdzielczego prawa do lokalu o powierzchni 61,42 m² oraz samochodu Toyota RAV4 z 2003 r., który zabezpieczony został zastawem. Miesięczne wydatki skarżący oszacował na kwotę 678 zł. W okresie od maja do lipca 2021 r. skarżący pobierał świadczenie pieniężne na zakup posiłku lub żywności w kwocie 150 zł miesięcznie.

Zdaniem Sądu organ pobieżnie ocenił przesłankę wynikającą z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, a więc sytuację finansową skarżącego w kontekście możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych w odniesieniu do osiąganego dochodu. Organ nie uwzględnił także wieku skarżącego - 60 lat, realnej możliwości zdobycia zatrudnienia, biorąc pod uwagę aktualną sytuację na rynku pracy.

Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wyjaśniał, iż interes publiczny nie powinien być rozumiany jako sprzeczny z interesem obywatela. Sytuacja, w której zapłata zaległości powoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego, pozbawionego możliwości zaspakajania swoich niezbędnych potrzeb materialnych, do środków pomocy państwa nie jest bowiem zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest również zgodna z interesem publicznym (por. wyroki NSA z 25 czerwca 2003 r., III SA 3118/01, POP 2004/4/77; z 20 marca 2007 r., II GSK 345/06; z 21 maja 2009 r., II GSK 1045/08; z 8 lipca 2015 r., II GSK 1502/14, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeżeli z ustalonych okoliczności wynika, iż opłacenie należności z tytułu składek pociągnęłoby zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności pozbawiłoby go i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, brak jest podstaw do wydania decyzji o odmowie umorzenia składek (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2010 r., II GSK 349/09).

Wskazana w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego przesłanka uzależnia ocenę zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych od tego, czy w konsekwencji egzekwowania zadłużenia pojawi się niebezpieczeństwo powstania zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego i jego rodziny przy uwzględnieniu jego sytuacji majątkowej i rodzinnej. Charakter uznaniowy decyzji wymaga zatem przeprowadzenia analizy sytuacji materialnej zobowiązanego, oczywiście z uwzględnieniem zaspokojenia podstawowych potrzeb, przy czym przy tej analizie nie można oderwać się od istoty ubezpieczenia społecznego, a w szczególności jego funkcji ochronnej.

Zadaniem regulacji zawartej w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz w § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego jest zabezpieczenie niezbędnego minimum socjalnego, które pozwoli osobie zobowiązanej funkcjonować w codziennym życiu, dając gwarancję, że podstawowe potrzeby jej oraz jej rodziny będą zaspokojone (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2017 r., II GSK 1234/15).

Punktem odniesienia przy ocenie, czy spłata zadłużenia zagraża egzystencji strony, powinna być szczegółowa analiza określonego na ten okres minimum socjalnego oraz minimum egzystencji (por. wyroki NSA: z 25 sierpnia 2010 r., II GSK 724/09; z 19 lutego 2015 r., II GSK 2366/13 i II GSK 2377/13). Istotną dyrektywę stanowi to, że zawsze należy brać pod uwagę, z punktu widzenia omawianych przesłanek umorzenia, nie tyle przyczyny powstania zadłużenia, co sytuację finansową wnioskodawcy, a przede wszystkim jej wpływ na możliwość spłaty zadłużenia (por. wyroki NSA: z 14 maja 2014 r., II GSK 384/12; z 8 lipca 2015 r., II GSK 1502/14).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy, Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja nie zawiera przekonywującego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia w kontekście powyższych rozważań. W ocenie Sądu, argumentacja organu nie zasługuje na aprobatę. Istotne znaczenie dla rozpoznania sprawy ma bowiem faktyczna sytuacja finansowa skarżącego. W treści zaskarżonej decyzji organ co prawda wskazał, że kwota minimum socjalnego dla 2-osobowego gospodarstwa wynosi 2.503,72 zł za II kwartał 2022 r., a minimum egzystencji za 2021 r. wynosi 1.5151,40 zł i skarżący tych kryteriów nie spełnia. Nie mniej jednak w ocenie organu umorzenie należności możliwe jest jedynie w sytuacji stwierdzenia, że skarżący nie będzie miał możliwości spłaty zaległości, a aktualna sytuacja skarżącego spowodowana jest brakiem pracy.

Należy zauważyć, że z akt administracyjnych wynika, że skarżący zasiłek z pomocy społecznej pobierał w kwocie 600 zł, a ostatnia wypłata miała miejsce w czerwcu 2022 r. (800 zł). Organ, wydając decyzję 7 listopada 2022 r., nie ustalił, jakim comiesięcznym dochodem skarżący dysponuje. ZUS oparł się w tym względzie na dokumentacji złożonej przez stronę do poprzedniego wniosku z 3 marca 2022 r., który został rozpatrzony przez organ negatywnie. Organ nie zastosował się zatem do zasad wynikających z k.p.a., art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zakresie prowadzonego postępowania dowodowego.

Należy wziąć pod uwagę, że jeśli skarżący nadal otrzymywałby zasiłek z pomocy społecznej w kwocie ok. 600 zł, to całą tę kwotę wydatkuje na koszty utrzymania, które, jak już powyżej zaznaczono, oszacował na 678 zł. Analizując sytuację strony należy również wziąć pod uwagę, że skarżący zawarł z organem układ ratalny, na mocy którego ma comiesięcznie do zapłaty kwotę ok 100 zł, a 12 rata to kwota ponad 150.000 zł. Zatem do wydatków skarżącego należało również zaliczyć kwoty, które musi uiszczać na rzecz organu z tytułu układu ratalnego. Kwota ta nie obejmuje kosztów zakupu żywności. Nie można zaś nie zauważyć, że koszty żywności znacznie wzrosły.

Zdaniem Sądu na podstawie powyższego, twierdzenie organu, że pomimo niespełnienia kryterium minimum socjalnego ani kryterium minimum egzystencji skarżący ma realną możliwość podjęcia pracy i spłaty zadłużenia ma dowolny charakter. W sytuacji skarżącego występuje bowiem przesłanka ubóstwa. Organ nie dokonał oceny faktycznie otrzymywanej przez skarżącego comiesięcznej kwoty dochodu oraz nie rozważył należycie, czy jest ona wystarczająca na pokrycie kosztów jego utrzymania w zestawieniu z codziennymi wydatkami 2-osobowego gospodarstwa pracowniczego. Organ nie uwzględnił także wieku skarżącego, tj. 60 lat w stosunku do możliwości zarobkowania. Z dołączonych do skargi dokumentów wynika, że skarżący (k.

29) od września 2022 r. do grudnia 2022 r. otrzymał z MOPS zasiłek w łącznej kwocie 7.000 zł. Konieczne jest również uwzględnienie sytuacji zdrowotnej skarżącego i jego żony. W ocenie Sądu, organ nie rozważył, czy istnieje realna możliwość wyegzekwowania ciążącego na skarżącym zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek. Organ nie wziął również pod uwagę, że skarżący jest obciążony zobowiązaniami kredytowymi na ok. 180.000 zł.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że nie negując uprawnienia organu orzekającego w sprawach umorzenia należności z tytułu składek do swobodnego wyboru rozstrzygnięcia, nie można tracić z pola widzenia faktu, że ocena ta nie może być sprzeczna z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Organy nie zgromadziły materiału dowodowego i nie oceniły go w sposób prawidłowy, a wywiedzione wnioski naruszają zasadę swobodnej oceny dowodów, czego konsekwencją jest formułowanie nielogicznych wniosków, jako efektu przeprowadzonego postępowania. Pomimo porównania dochodu skarżącego do obowiązującego, w dacie składania wniosku, minimum socjalnego organ doszedł do dowolnych wniosków.

Należy tu podkreślić, że przy rozważaniu przesłanek umorzenia zaległych składek trzeba zawsze oceniać, czy w konsekwencji egzekwowania zadłużenia pojawi się niebezpieczeństwo powstania zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego przy uwzględnieniu stanu majątkowego i sytuacji rodzinnej. Przy ocenie zaistnienia omawianej przesłanki organ administracji powinien rozważyć zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych. Podkreślić należy, że chodzi tu o niezbędne minimum, a nie o zabezpieczenie zaspokojenia potrzeb na przeciętnym uśrednionym poziomie. Minimum socjalne jest kategorią wyznaczającą próg, poniżej którego istnieje obszar niedostatku, czy ubóstwa. W rozpoznawanej sprawie skarżący znajduje się w sytuacji niedostatku, skoro jedyny dochód na jaki wskazuje to zasiłek z pomocy społecznej oraz zasiłek celowy na zakup jedzenia.

Zatem stanowisko organu, że przy takich dochodach widzi możliwość egzekwowania zaległych składek, w świetle zasad doświadczenia życiowego, nie znajduje uzasadnienia. Zgodnie z ugruntowanym już poglądem przyjętym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego sytuacja, w której zapłata zaległości powoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego, pozbawionego możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych, do środków pomocy państwa, nie jest zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest również zgodna z interesem publicznym (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2003r., sygn. akt III SA 31118/01, z dnia 20 marca 2007r., sygn. akt II GSK 345/06). NSA podkreślił, że "(...) gdy ustawodawca przewidział możliwość zastosowania umorzenia należności - w uzasadnionych wypadkach - organ odmawiając zastosowania tej instytucji zobowiązany był należycie wykazać, że okoliczności konkretnej sprawy nie uzasadniają potraktowanie jej w sposób szczególny (...) Sytuacja, w której zapłata zaległości powoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego pozbawionego możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych do środków pomocy państwa, nie jest bowiem zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest również zgodna z interesem publicznym (...) norma prawna, która dopuszcza umorzenie należności w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, wobec permanentnie niezadowalającego stanu finansów ubezpieczeń społecznych, nie znalazłaby w praktyce w ogóle zastosowania. Takie rozumienie byłoby natomiast sprzeczne ze społeczną funkcją omawianej instytucji prawnej".

Reasumując powyższe rozważania należy wskazać, że organ nie rozważył możliwości uwzględnienia słusznego interesu skarżącego, dając z nieuzasadnionych powodów prymat interesowi publicznemu. Podjęcie rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego wymaga natomiast by interes społeczny i słuszny interes obywatela zostały należycie wyważone. Temu celowi służy analiza sytuacji materialnej zobowiązanego, uwzględniająca również stan zadłużenia i związaną z tym realność spłaty zadłużenia bez niebezpieczeństwa powstania ciężkich skutków dla zobowiązanego. Należy przy tym wziąć pod uwagę, że od kwoty należności głównej naliczane są odsetki, co powoduje dalsze zwiększanie kwoty zobowiązania pomimo wdrożonego postępowania egzekucyjnego.

Sąd zwraca uwagę, że w wyroku z 21 maja 2009 r. w sprawie sygn. II GSK 1045/08 NSA stwierdził, że "ubezpieczenie społeczne jest to system ustawowo zagwarantowanych świadczeń związanych z pracą, służących zaspokajaniu potrzeb wywołanych przez zdarzenia losowe i finansowanych przez ubezpieczonych na zasadzie rozłożenia ich ciężaru na osoby do nich następnie uprawnione. Mieszcząca się w tym systemie również funkcja ochronna ubezpieczenia społecznego nie pozwala na egzekwowanie niespłaconych składek w każdej sytuacji, bez względu na konsekwencje dla zobowiązanego i jego rodziny".

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest rozważań, jak na tle ustalonego w sprawie stanu faktycznego obejmującego sytuację rodzinną, zdrowotną, majątkową skarżącego, organ widzi realną możliwość spłaty zadłużenia bez zagrożenia jego egzystencji. Wyjaśnienia w tym zakresie są niezbędne, nie tylko z uwagi na konstrukcję art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s., ale również ze względu na wymagania stawiane przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (określone w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80). W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano bowiem, że rozstrzygnięcia spychające obywatela na margines i powodujące konieczność korzystania przez niego z pomocy społecznej naruszają prawo, gdyż celem omawianych uregulowań jest ochrona interesów jednostki i rodziny, nie zaś finansów ZUS (por. wyrok NSA z 19 czerwca 2015r. w sprawie sygn. akt II GSK 1124/14).

Wprawdzie, co do zasady, Sąd zgadza się ze stanowiskiem organu, że spłata zadłużenia może stanowić dla strony obciążenie finansowe. Niemniej jednak ustawodawca nakazał w toku postępowania w sprawie umorzenia należności względem ZUS analizować sytuację zobowiązanych w aspekcie przesłanek wynikających z ww. rozporządzenia, mimo braku całkowitej nieściągalności, co oznacza, że ustawodawca przewidział możliwość umorzenia zaległości wskazanych osób w sytuacji szczególnie uzasadnionej i niezawinionej przez osobę chcącą z tej instytucji skorzystać.

Zdaniem Sądu odmowa umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek z powołaniem się na uznaniowy charakter decyzji jest w tym wypadku przedwczesna i narusza art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. oraz § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ przed podjęciem decyzji w sprawie umorzenia należności składkowych powinien dokonać oceny możliwości płatniczych zobowiązanej w aspekcie realnych i faktycznych możliwości spłaty zadłużenia bez zagrożenia jej egzystencji oraz uwzględniając wiek strony.

Należy bowiem podkreślić, że ustawodawca po to stworzył możliwość umarzania należności składkowych (także ściągalnych), aby umożliwić egzystencję podmiotom zadłużonym, zapewnić im powrót do normalnego życia oraz terminowe regulowanie zobowiązań bez konieczności ubiegania się o pomoc społeczną i popadania w spiralę zadłużeń (por. wyrok NSA z 27 kwietnia 2017 roku, sygn. II GSK 1979/15). Oceniając istnienie "uzasadnionych przyczyn umorzenia", o których mowa w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz dokonując wykładni § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia należy mieć na względzie, że wolą ustawodawcy było niedopuszczenie do popadania dłużników w coraz większą biedę i niemożność wyjścia z zadłużeń (por. wyrok NSA z dnia 8 września 2005 r., sygn. akt II GSK 1807/14).

Natomiast wypaczeniem stosowania instytucji umorzenia składek jest stanowisko, że składki powinny być za wszelką cenę ściągane z uwagi na stan finansów ZUS, podczas gdy prawodawca wyraźnie wskazuje, że granicą, której przekraczać nie wolno jest doprowadzenie do niemożności zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych zobowiązanego (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2015r., sygn. akt II GSK 2757/14).

Wobec powyższego, Sąd stwierdził, że ZUS nie przeprowadził szczegółowego postępowania wyjaśniającego dotyczącego ww. okoliczności. Przede wszystkim nie wykazał, że istnieje realna możliwość spłaty zadłużenia przez skarżącego, a zatem doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. i art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu, organ dokonał dowolnej oceny materiału dowodowego. Nie można takiej ocenie przypisać znamion swobodnej oceny dokonanej na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Na podstawie nadesłanej na wezwanie Sądu dokumentacji z postępowania egzekucyjnego Sąd podzielił stanowisko organu, że w sprawie nie doszło do przedawnienia dochodzonych należności.

Nie mniej jednak Sąd zauważa także, że zgodnie z treścią art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd orzeka na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. W zakresie oceny stanu faktycznego ustalonego przez organy sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego, a jedynie wskazuje, które ustalenia organu zostały przez niego przyjęte, a które nie (por. wyrok NSA z 6 lutego 2008 r. sygn. II FSK 1665/06).

Przypomnieć trzeba, że przez akta sprawy administracyjnej należy rozumieć w szczególności pełną dokumentację stanowiącą dowód przeprowadzonych przez organy administracyjne i strony czynności prawnomaterialnych i procesowych pozwalających na kontrolę prawidłowości ustaleń poczynionych w sprawie przez organy prowadzące postępowanie administracyjne (por. wyrok NSA z 27 lutego 2014 r., sygn. II OSK 2331/12).

Warunkiem wydania przez Sąd rozstrzygnięcia merytorycznego jest stwierdzenie, że wszystkie okoliczności faktyczne i prawne zostały w sprawie wyjaśnione. Jest to możliwe jedynie wówczas, gdy sąd będzie dysponował kompletnymi aktami sprawy. Sąd nie może wyrokować na podstawie wybiórczej dokumentacji przedstawionej mu przez organ, którego decyzja jest przedmiotem skargi. Tylko pełne akta administracyjne dają sądowi możliwość wszechstronnego i dogłębnego zbadania sprawy we wszystkich jej aspektach, a następnie podjęcia obiektywnego, zgodnego z prawem rozstrzygnięcia. Niedopuszczalne jest zatem, aby sąd orzekał w sprawie nie dysponując całością akt administracyjnych, a w konsekwencji nie zapoznawszy się ze wszystkimi dokumentami sprawy.

Należy zauważyć, że w rozpoznawanej sprawie organ przesłał wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę niekompletne akta administracyjne. Sąd trzykrotnie zobowiązywał organ do nadesłania dokumentów obrazujących kolejne czynności organu, natomiast rolą Sądu nie jest poszukiwanie akt w celu ich skompletowania. Sąd zaznacza, że jeśli, tak jak w niniejszej sprawie, dochodzona jest należność z tytułu "starych" składek, obowiązkiem organu jest nadesłanie dokumentów, z których będzie wynikać, że nie doszło do przedawnienia należności oraz wskazujących na przerwanie biegu przedawnienia.

Sąd nie może wyrokować na podstawie wybiórczej dokumentacji przedstawionej mu przez organ, którego decyzja jest przedmiotem skargi. Tylko pełne akta administracyjne dają sądowi możliwość wszechstronnego i dogłębnego zbadania sprawy we wszystkich jej aspektach, a następnie podjęcia obiektywnego, zgodnego z prawem rozstrzygnięcia.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ, uwzględniając przedstawione powyżej wywody, powinien raz jeszcze szczegółowo przeanalizować stan faktyczny sprawy. Ocena przeprowadzona z uwzględnieniem wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji.

Z powyższych względów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Niniejszą sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 2 i ust. 3 ustawy COVID-19. Przeprowadzenie rozprawy zdalnej w rozpoznawanej sprawie nie było możliwe z uwagi na brak możliwości technicznych uczestnictwa stron w rozprawie zdalnej, więc sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

R.T-M.