Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodziz 7 marca 2018 r., sygn. akt III SA/Łd 130/18

Uzasadnienie

W dniu 4 sierpnia 2017r. Województwo Ł. zawarło z Powiatem P. umowę nr 10/2017 na realizację operacji w ramach Krajowej Sieci Obszarów Wiejskich na lata 2014 2020. Przedmiotem umowy była realizacja przez partnera Krajowej Sieci Obszarów Wiejskich operacji zatytułowanej "Regionalne Święto Rolników w Powiecie P.". Realizację operacji Powiat P. powierzył wykonawcy zewnętrznemu, tj. D.S., prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą "Ax D. S.". Wartość zamówienia mieściła się w przedziale 20.000 zł - 30.000 euro co oznacza, że zgodnie z art. 57h w zw. z art. 43a ust. 1-5 ustawy z dnia 20 lutego 2015r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2017r. poz. 562, ze zm.) oraz § 9 wskazanej powyżej umowy, zamówienie powinno zostać udzielone w tzw. trybie konkurencyjnym.

Po realizacji operacji, w toku weryfikacji wniosku o refundację ujawniono, że opisane powyżej zamówienie zostało udzielone z naruszeniem art. 43a ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (tj. nie zamieszczono na stronie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zapytania ofertowego).

Pismem z dnia (...) Zarząd Województwa Ł. poinformował Powiat P. o odmowie przyznania refundacji w ramach Planu Działania Krajowej Sieci Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 na realizację operacji pod nazwą "Regionalne Święto Rolników w Powiecie P." z powodu naruszenia art. 43a ust. 1-5 cyt. ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 stycznia 2017r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu konkurencyjnego wyboru wykonawców zadań ujętych w zestawieniu rzeczowo-finansowym operacji i warunków dokonywania zmniejszeń kwot pomocy oraz pomocy technicznej (Dz.U. z 2017r., poz. 106).

W dniu 22 stycznia 2018r. Powiat P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na pismo Zarządu Województwa Ł. z dnia (...) informujące o odmowie przyznania refundacji środków w ramach Planu Działania Krajowej Sieci Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa Ł. wniósł o odrzucenie skargi, z powodu jej niedopuszczalności lub jej oddalenie. Organ administracji publicznej wskazał, że w pierwszej kolejności skarga winna być odrzucona, ponieważ spór, jaki zaistniał między stronami umowy na realizację operacji w ramach Planu Działania Krajowej Sieci Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 ma charakter sprawy cywilnej i powinien być rozpoznany przez sąd powszechny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga podlega odrzuceniu, albowiem jej wniesienie jest niedopuszczalne.

Zgodnie z treścią art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017r., poz. 1369 ze zm.), dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1. 1) decyzje administracyjne,
2. 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty,
3. 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;
4. 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;

1. 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
2. 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
3. 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
4. 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
5. 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.). Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i wówczas stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.).

Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd administracyjny bada w pierwszej kolejności jej dopuszczalność. Jednym zaś z warunków dopuszczalności skargi jest pozostawanie sprawy, której ona dotyczy w kognicji sądu administracyjnego. Stosownie bowiem do treści art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego skarga podlega odrzuceniu.

Przedmiotem skargi w niniejszej jest pismo Zarządu Województwa Ł. z dnia (...) informujące stronę skarżącą o odmowie przyznania refundacji w ramach Planu Działania Krajowej Sieci Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 na realizację operacji pod nazwą "Regionalne Święto Rolników w Powiecie P.".

W tym miejscu należy wyjaśnić, że z akt sprawy wynika, że podstawę przyznania Powiatowi P. pomocy finansowej stanowi umowa zawarta w dniu 4 sierpnia 2014r. pomiędzy Województwem Ł. a Powiatem P. – będącym "Partnerem KSOW". Umowa została zawarta na podstawie art. 57g ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2017r. poz. 562, ze zm.). Zgodnie z treścią cyt. przepisu jednostka, która wybrała operację partnera KSOW, zawiera z nim umowę na realizację tej operacji, określającą co najmniej: 1) przedmiot operacji i termin jej realizacji;

1. 2) szczegółowy zakres rzeczowo-finansowy operacji oraz sposób jej realizacji;
2. 3) wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację operacji;
3. 4) cel operacji oraz wskaźniki jego osiągnięcia;
4. 5) zobowiązania do poddania się kontrolom prowadzonym przez tę jednostkę, agencję płatniczą oraz przedstawicieli Komisji Europejskiej i innych instytucji uprawnionych do przeprowadzenia kontroli;
5. 6) warunki i tryb wypłaty środków finansowych z tytułu realizacji operacji;
6. 7) warunki i tryb zwrotu środków finansowych otrzymanych z tytułu realizacji operacji;
7. 8) warunki jej rozwiązania. Stosownie zaś do treści art. 57f cyt. ustawy, do postępowań w sprawach dotyczących wyboru operacji partnerów KSOW nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących właściwości miejscowej organów, wyłączenia pracowników organu, doręczeń i wezwań, udostępniania akt, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Przepisy art. 27 ust. 1 i 2 stosuje się odpowiednio.

Z treści art. 57e cyt. ustawy wynika, że po dokonaniu oceny operacji partnera KSOW pod względem spełnienia kryteriów wyboru operacji jednostka właściwa do dokonania wyboru operacji:

1. 1) ogłasza listę ocenionych operacji zawierającą co najmniej liczbę punktów otrzymanych przez poszczególne operacje oraz wskazanie, które z nich zostały wybrane;
2. 2) informuje, w formie pisemnej, partnera KSOW o wyniku wyboru operacji, wskazując liczbę punktów otrzymanych przez operację w ramach oceny poszczególnych kryteriów wyboru operacji oraz uzasadnienie tej oceny.

W przypadku negatywnej oceny operacji pod względem spełnienia kryteriów wyboru operacji, partnerowi KSOW przysługuje prawo wniesienia do sądu administracyjnego skargi na zasadach i w trybie określonych dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Z kolei negatywną oceną operacji pod względem spełnienia kryteriów wyboru operacji jest ocena, w wyniku której:

1. 1) operacja nie uzyskała wymaganej liczby punktów, na skutek czego nie może być wybrana;
2. 2) operacja uzyskała wymaganą liczbę punktów, ale nie mieści się w limicie, o którym mowa w art. 57b pkt 3.

W przypadku gdy operacja nie mieści się w limicie, o którym mowa w art. 57b pkt 3, okoliczność ta nie może stanowić wyłącznej przesłanki skorzystania z prawa, o którym mowa w ust. 2.

Analiza treści art. 57e ust. 2 cyt. ustawy prowadzi do wniosku, że skarga do sądu administracyjnego przysługuje tylko w przypadku negatywnej oceny operacji pod względem spełnienia kryteriów wyboru operacji. Negatywną oceną operacji jest natomiast operacja, która nie uzyskała wymaganej liczby punktów, na skutek czego nie może być wybrana lub operacja, która uzyskała wymaganą liczbę punktów, ale nie mieści się w limicie, o którym mowa w art. 57b pkt 3 ustawy.

Stwierdzić zatem należy, że ta część postępowania, tj. do dnia zawarcia umowy ma charakter stricte administracyjny i jako taka podlega weryfikacji w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Kolejny natomiast etap rozpoczyna się w momencie zawarcia umowy przyznającej konkretną kwotę dofinansowania na konkretny cel. Skoro strony zawierają umowę to ma ona niewątpliwie charakter cywilnoprawny, bowiem w jej treści strony kształtują poszczególne zobowiązania. Umowa taka reguluje m.in. sposób jej zmiany, możliwość rozwiązania, poszczególne etapy refundacji poniesionych kosztów kwalifikowalnych operacji po spełnieniu określonych warunków. Powyższe świadczy o tym, że etap po zawarciu umowy ma charakter cywilnoprawny. Okoliczność tę potwierdza treść art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (tekst jedn. Dz.U. z 2017r., poz. 2137 ze zm.), który stanowi, że w sprawach dotyczących ustalenia nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych, które zostały przekazane przez Agencję na podstawie umowy w związku z realizacją Wspólnej Polityki Rolnej, Wspólnej Polityki Rybackiej lub sektorowego programu operacyjnego:1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej, 2) krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej - stosuje się przepisy Kodeksu postępowania cywilnego oraz § 19 pkt 3 zawartej umowy.

Zgodnie z § 19 pkt 3 umowy, wszelkie spory pomiędzy stronami umowy mogące wyniknąć w przyszłości w związku z wykonywaniem umowy, będą uprzednio negocjowane celem polubownego rozwiązania, a w przypadku niedojścia do porozumienia strony poddadzą spór do rozstrzygnięcia przez sąd powszechny właściwy według siedziby Województwa Ł..

W rozpoznawanej sprawie Powiat P. w istocie zatem wniósł skargę na oświadczenie woli zawarte w piśmie Zarządu Województwa Ł. z dnia (...) informujące o odmowie przyznania refundacji w ramach Planu Działania Krajowej Sieci Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 na realizację operacji pod nazwą "Regionalne Święto Rolników w Powiecie P.". Skarga na powyższe pismo jest niedopuszczalna, albowiem zaskarżone pismo nie jest czynnością ani aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Sądem właściwym do rozstrzygania sporów o zasadności odmowy przyznania refundacji, czyli drugiego etapu postępowania w ramach uzyskania pomocy finansowej –tj. po zawarciu umowy jest sąd powszechny. Wynika to jednoznacznie z treści cyt. powyżej art. 57e ust. 2 cyt. ustawy oraz § 19 pkt 3 zawartej pomiędzy stronami umowy.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. odrzucił skargę, jako niedopuszczalną.

B.K.