Uzasadnienie
III SA/Łd 141/06
Postanowieniem z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez B. P. oraz E. P. - G. od pisma nr [...] z dnia 10 sierpnia 2005 roku Burmistrza Gminy A., w sprawie numeru porządkowego nieruchomości – na podstawie art. 134 w związku z art. 1 pkt 1, art. 104 § 1, art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych (tj. Dz. U. z 2001 roku, Nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 47a i art. 47b ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz. U. z 2000 roku, Nr 100, poz. 1086 ze zm.), § 9 ust. 1 i ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 października 2004 roku w sprawie numeracji porządkowej nieruchomości (Dz. U. Nr 243, poz. 2432) – stwierdziło niedopuszczalność odwołania.
W sprawie ustalono, iż Burmistrz Gminy A. w piśmie z dnia 10 sierpnia 2005 roku - wobec wniosku złożonego przez B. P. oraz E. P. - G. o wszczęcie postępowania administracyjnego i przeprowadzenie w jego toku rozprawy, a dotyczącego ustalenia, że działka położona w A. przy ulicy A, oznaczona numerem geodezyjnym[...] w obrębie [...] posiada numer porządkowy [...] - stwierdził z powołaniem na stosowne normy prawa, że Gmina nadała już numer porządkowy (6A), jak również, że nadanie numeru porządkowego nie ma charakteru decyzji administracyjnej i tym samym brak jest podstaw do zmiany nadanego numeru porządkowego nieruchomości.
B. P. oraz E. P. - G., działające przez pełnomocnika, uznając powyższe stanowisko Burmistrza Gminy A. za decyzję administracyjną, pismem z dnia 21 listopada 2005 roku, wniosły odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. W uzasadnieniu odwołania wskazały, iż wnoszą o uchylenie decyzji zgodnie z wnioskiem i o nadanie nieruchomości numeru porządkowego "6", bowiem pismo Burmistrza Gminy A. jest decyzją administracyjną wydaną z naruszeniem obowiązujących norm prawa, zaś uprzednio kierowane do organu I instancji pisma pozostawały bez jakiejkolwiek reakcji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. postanowieniem z dnia [...] stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, iż zgodnie z normą zawartą w art. 127 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Zatem koniecznym warunkiem do wniesienia odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) jest wydanie przez organ I instancji (bądź ministra czy też samorządowe kolegium odwoławcze) decyzji administracyjnej. Z kolei norma zawarta w art. 104 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi, iż organ administracyjny załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Organ wskazał również, iż utrwalone orzecznictwo sądu administracyjnego i poglądy doktryny wskazują wprost, iż stwierdzenie zawarte w art. 104 § 1 powołanej powyżej ustawy, odnosi się tylko do sytuacji, gdy z mocy przepisów prawa materialnego lub innych załatwienie sprawy powinno nastąpić w tej prawnej formie.
Norma zawarta w art. 104 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, nie może stanowić samoistnej podstawy do wydania decyzji administracyjnej, bowiem określa ona jedynie formy załatwienia sprawy toczącej się przed organem administracji. Decyzja administracyjna wydana w sprawie, której załatwienia w formie decyzji obowiązujące normy prawa nie przewidują jest decyzją wadliwą, jako wydaną bez podstawy prawnej. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. w sposób oczywisty żadna norma ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne jak i w rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie numeracji porządkowej nieruchomości nie uzasadnia poglądu, że nadanie numeru porządkowego nieruchomości, zmiana bądź też odmowa zmiany tego numeru następuje w drodze decyzji administracyjnej, a więc tym samym koniecznym jest stwierdzenie, iż wniesienie odwołania od pisma Burmistrza Miasta A. wyjaśniającego kwestie związane z nadaniem numeru porządkowego nieruchomości, a które nie jest decyzją administracyjną jest niedopuszczalne.
W ocenie organu nadanie numeru porządkowego następuje w drodze czynności faktycznej, o której to powiadamia się na piśmie właściciela danej nieruchomości, niezależnie czy nadanie numeru porządkowego nastąpiło na wniosek właściciela, czy też z urzędu.
Na powyższe postanowienie wpłynęła skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. W swoim środku zaskarżenia skarżące wskazały, iż w chwili złożenia wniosku o ustalenie numeru porządkowego ich działki, nastąpiło wszczęcie postępowania administracyjnego. Z kolei zgodnie z art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej powinien załatwić sprawę przez wydanie decyzji. W związku z powyższym pismo skierowane przez organ do skarżących należało potraktować jako decyzję zawierającą oczywiste wady, gdyż nie zawierała ona elementów opisanych w art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego.
W piśmie z dnia 22 marca 2006 roku, będącym uzupełnieniem skargi, skarżące podtrzymały swoje dotychczasowe stanowisko wskazując dodatkowo argumenty przemawiające - w ocenie skarżących - za tym, iż organ nieprawidłowo nadał numer porządkowy nieruchomości.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Skarga nie jest zasadna.
Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) obowiązującej od 1 stycznia 2004r. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. W świetle zaś art. 1 § 2 tejże ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Kognicja Sądu ograniczona jest do oceny legalności kwestionowanego skargą aktu lub czynności organów administracji publicznej i obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji.
Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270), Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:
1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:
a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;
3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.
Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżonemu postanowieniu nie można postawić zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego bądź prawa procesowego.
W przedmiotowej sprawie Sąd ustalił następujący stan faktyczny
W aktach administracyjnych znajduje się zawiadomienie z dnia 27 lutego 1988 r. skierowane do M. i J. W. o nadaniu numeru porządkowego [...] nieruchomości położonej przy ul. A w A. Wnioskiem z dnia 3 września 2003 r. E.P. G. zwróciła się do Urzędu Gminy A. o nadanie numeru nieruchomości położonej w A. przy ul. A numer geodezyjny działki [...] nie domagając się przy tym nadania numeru 6 tej nieruchomości i nie uzasadniając tego wniosku.
Zawiadomieniem z dnia 10 września 2003 r. organ poinformował wnioskodawczynię, iż nieruchomość uzyskała numer porządkowy 6a.
Pismem nazwanym "skarga", bez daty, wysłanym 26 września 2003 r. adwokat B. P.-S. działająca w imieniu B.P. zwróciła się do Burmistrza A. ze skargą na czynności dokonane przez Urząd Gminy w A. - Wydział Geodezji Gospodarki Przestrzennej i Lokalowej z żądaniem przywrócenia dotychczasowej numeracji nieruchomości.
W piśmie tym nie powołano się na żaden z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i nie sprecyzowano charakteru tego pisma – czy jest to wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, czy też skarga w oparciu o art. 227 kpa.
W piśmie z dnia 8 lipca 2003 r zwanym " Interwencja" B. P. stwierdziła, iż jej nieruchomość powinna mieć numer 6, a tymczasem tego numeru używa sąsiad G. W.. Żądała zakazania sąsiadowi używania tego numeru i uporządkowania faktów.
Wnioskiem z dnia 1 lipca 2005 r adwokat A.P. pełnomocnik skarżących zwrócił się do Burmistrza A. o wszczęcie postępowania administracyjnego i przeprowadzenie w jego toku rozprawy.
Postępowanie miało dotyczyć ustalenia, że działka skarżących posiada numer 6.
W piśmie z dnia 10 sierpnia 2005 r Burmistrz Gminy A. opisał stan faktyczny w sprawie i stwierdził, iż nadano numer porządkowy tej nieruchomości zgodnie z obowiązującymi przepisami. Podkreślono także, iż czynność nadawania numeracji nieruchomości nie ma charakteru decyzji indywidualnej, nie dotyczy praw i obowiązków określonego podmiotu i nie jest dokonywana w postaci decyzji administracyjnej. O nadaniu numeru zawiadamia się jedynie właściciela. Postępowanie administracyjne wszczyna się wtedy, gdy może być zakończone decyzją administracyjną. W związku z powyższym nie znaleziono podstaw do zmiany numeru porządkowego nieruchomości.
Traktując powyższe pismo jak decyzję administracyjną pełnomocnik skarżących wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. prosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zobowiązanie organu I instancji do przyznania nieruchomości skarżących numeru porządkowego [...].
Zaskarżonym do Sądu postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. stwierdziło niedopuszczalność odwołania.
Przechodząc do rozważań podkreślić należy, iż w przedmiotowej sprawie ocenie Sądu poddane jest postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania. Postanowienie to nie narusza prawa.
Kwestie związane z nadawaniem numeru porządkowego nieruchomości zostały uregulowane w cytowanym wyżej Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie numeracji porządkowej nieruchomości, które to Rozporządzenie zostało wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 47 b ust. 2 cyt. wyżej ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Stosownie do treści § 9 ust. 1 w/w Rozporządzenia w przypadku gdy oznaczenie nieruchomości numerem porządkowym następuje z urzędu, o fakcie oznaczenia nieruchomości numerem porządkowym zawiadamia się pisemnie właściciela (współwłaścicieli) ujawnionego w ewidencji gruntów i budynków (katastrze nieruchomości), a w przypadku braku takiego właściciela - inną osobę lub osoby ujawnione w tej ewidencji.
Z kolei - jeżeli oznaczenie nieruchomości numerem porządkowym następuje na wniosek właściciela lub osoby faktycznie władającej nieruchomością, o fakcie oznaczenia nieruchomości numerem porządkowym zawiadamia się pisemnie wnioskodawcę (§ 9 ust. 2 cyt. Rozporządzenia).
Podczas analizy przywołanej normy prawnej należy mieć na uwadze, iż w postępowaniu administracyjnym wydanie decyzji jest dopuszczalne wówczas, gdy wynika to z przepisu prawa. Inaczej mówiąc, musi obowiązywać przepis prawa uzasadniający załatwienie sprawy przez wydanie decyzji administracyjnej, z którego treści wysnuć można wniosek – choćby w sposób pośredni, iż rozstrzygnięcie następuje w drodze decyzji. Z brzmienia przywołanego przepisu nie wynika, aby rozstrzygnięcie w przedmiocie nadania nieruchomości numeru porządkowego następowało w drodze decyzji. Przeciwnie, w ust. 1 § 9 cyt. Rozporządzenia mowa jest o "fakcie oznaczenia nieruchomości", co wskazuje na to, iż mamy tutaj do czynienia z czynnością organu administracji. Powyższe unormowanie prawne nie przewiduje formy decyzji do załatwienia wniosku o nadanie numeru porządkowego nieruchomości. Przewiduje formę czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień i obowiązków wynikających z przepisu prawa, oraz obowiązek zawiadomienia strony o dokonaniu tej czynności. Zainicjowanie postępowania o nadanie numeru porządkowego nieruchomościom po podziale kończy się czynnością nadania oznakowań zgodnie z cytowanym Rozporządzeniem.
Jako błędny zatem należy uznać pogląd strony skarżącej, że załatwienie każdej sprawy administracyjnej następuje przez wydanie decyzji administracyjnej. Kodeks postępowania administracyjnego bowiem nie ustala, w jakiej formie prawnej powinno nastąpić załatwienie konkretnej sprawy administracyjnej. Decydują o tym właściwe przepisy materialnego prawa administracyjnego. Stworzona w nauce prawa teoretyczna konstrukcja decyzji administracyjnej, której poszczególne elementy zostały recypowane m. in. przez art. 104 oraz art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego, ułatwiają w razie wątpliwości ustalenie, czy przewidziana w prawie materialnym forma załatwienia danej rodzajowo sprawy odpowiada pojęciu decyzji administracyjnej.
Wobec tego stwierdzenie zawarte w art. 104 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, że załatwienie sprawy następuje przez wydanie decyzji, odnosi się tylko do sytuacji, gdy z mocy przepisów prawa materialnego lub innych załatwienie sprawy powinno nastąpić w tej prawnej formie (por. orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 1985 roku, sygn. akt III SA 988/85, publ. w ONSA nr 2/1985).
Wskazać wreszcie należy, iż analizowanym zagadnieniom poświęcone zostało orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2002 roku (sygn. akt SA/Bk 1074/01). Wydano je co prawda na tle nieobowiązującego już Rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 czerwca 1968 roku w sprawie numeracji nieruchomości (Dz. U. Nr 23, poz. 151), niemniej jednak zachowuje ono nadal walor aktualności. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż nadanie numeru porządkowego nieruchomości nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej, lecz w formie czynności z zakresu administracji publicznej. Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela przedstawione stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Skoro zatem nadanie numeru porządkowego nieruchomości następuje w drodze czynności z zakresu administracji publicznej, a nie w drodze wydania decyzji, to należy konsekwentnie przyjąć, iż na wskazaną czynność nie przysługuje odwołanie. Słuszne zatem było rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. stwierdzające niedopuszczalność odwołania od pisma Sekretarza Gminy A. Odwołanie bowiem – w myśl art. 127 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego – przysługuje od decyzji organu administracji.
Powyższe nie oznacza, iż strona nie miała możliwości zaskarżenia działania organu administracji. Mogła to uczynić w innym – właściwym – trybie, przewidzianym w art. 34 ust. 3 obowiązującej wówczas ustawie z dnia 11 maja 1995 roku o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (tj. Dz. U. z 1995 roku, Nr 74, poz. 368 ze zm.). Przepis ten stanowił, że jeżeli ustawa nie przewiduje środków odwoławczych w sprawie będącej przedmiotem skargi, należy przed wniesieniem jej do Sądu zwrócić się do właściwego organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Skarga może być wniesiona po upływie 30 dni od dnia doręczenia wezwania.
Nie jest zatem zasadny zarzut pełnomocnika skarżących, iż poprzez niewydanie decyzji w przedmiocie nadania numeru porządkowego nieruchomości dochodzi do sytuacji, w której działania organów administracji nie są poddane kontroli sądów administracyjnych, bowiem i w aktualnie obowiązującej ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270), ustawodawca przewidział w art. 3 pkt 4 poddanie kontroli sądów administracyjnych czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Rekapitulując przedstawione rozważania należy uznać, iż również na tle obecnie obowiązującego Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 października 2004 roku w sprawie numeracji porządkowej nieruchomości (Dz. U. nr 243 poz. 2432) - nadanie numeru porządkowego nieruchomości następuje w drodze czynności organu administracji z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z art. 52 § 3 cyt. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - skargę na taką czynność można wnieść po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa.
Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.
ms