Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) – dalej K.p.a.,, art. 31 pkt 5a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tj. Dz.u. z 2004 r. Nr 256 poz. 2572 zez m.), art. 11b ustawy z dnia 8 stycznia 1999 r. - Przepisy wprowadzające reformę ustroju szkolnego (Dz.U. z 1999 r. Nr 12 poz. 96 ze zm.), Ł. Kurator Oświaty utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] wydaną w przedmiocie odmowy dokonania zmiany decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. w sprawie odmowy dokonania zmian we wpisie do ewidencji w zakresie przekształcenia szkoły.
Powyższe rozstrzygnięcie wydane zostało w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny:
Pismem z dnia [...] r. Prezes Zarządu Centrum Edukacyjnego "A" Sp. z o.o. w Ł.wystąpił do Wydziału Edukacji Urzędu Miasta Ł. z wnioskiem o dokonanie przekształcenia Zaocznego Technikum Zawodowego dla Dorosłych - szkoły ponadpodstawowej w Zaoczne Technikum Uzupełniające dla Dorosłych - szkołę ponadgimnazjalną.
Pismem z dnia [...] r. Prezydent Miasta Ł. wezwał Centrum Edukacyjne "A" Sp. z o. o. w Ł.do sprecyzowania wniosku z dnia [...] r. wskazując, że kwestia przekształcenia szkoły została rozstrzygnięta decyzją ostateczną z dnia [...].
Pismem z dnia [...] r. Centrum Edukacyjne "A" wskazało, że wnosi o przekształcenie szkoły, oraz że podana w piśmie z dnia [...] r. data 5 października2005 r. jest datą graniczną i dotyczy tego wniosku, jak również późniejszych wniosków składanych w tym zakresie. Ponadto strona stwierdziła, że przepis art. 154 § 1 K.p.a. pozwala na zmianę i uchylenie decyzji ostatecznej w każdym czasie. W związku z powyższym spółka popiera wniosek z dnia [...] r. o przekształcenie szkoły.
Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta Ł.odmówił dokonania zmiany decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta Ł.z dnia [...] w sprawie dokonania zmian we wpisie do ewidencji w zakresie przekształcenia szkoły Zaocznego Technikum dla Dorosłych – szkoły ponadpodstawowej w szkołę ponadgimnazjalną. Uzasadniając organ pierwszej instancji wskazał, iż zgodnie z treścią art. 154 § 1 K.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron postępowania nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydął, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.
W ocenie organu w sprawie nie wystąpiła druga z przesłanek zmiany decyzji ostatecznej, to jest przesłanka "interesu społecznego". Uznać bowiem należy, że funkcjonowanie w obrocie prawnym szkoły według starego ustroju, która nie została przekształcona zgodnie z ustawą z dnia 8 stycznia 199 r. - Przepisy wprowadzające reformę ustroju szkolnego nie leży w interesie społecznym.
W odwołaniu od powyższej decyzji Centrum Edukacyjne "A" Sp. z o.o. w Ł.zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego i proceduralnego. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekształcenie szkoły stosownie do wniosku Spółki z dnia [...] r. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2009 r., sygn. akt I OSK 1382/08 Spółka podniosła, iż określony w art. 11 b ust. 2 ustawy - Przepisy wprowadzające reformę ustroju szkolnego termin do złożenia wniosku o przekształcenie szkoły jest terminem o charakterze instrukcyjnym, którego niedochowanie nie rodzi ujemnych skutków prawnych i pozwala na późniejsze przekształcenie szkoły.
W związku z powyższym, w ocenie Spółki upadł główny argument decyzji ostatecznej z dnia [...]r. o odmowie przekształcenia szkoły, jakim było przekroczenie terminu do złożenia wniosku. Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego Spółka wskazała na okoliczność jednoczesnego poinformowania jej o przysługującym prawie zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym oraz prawem do składania wniosków i zawarciem informacji, że złożony przez nich wniosek będzie rozstrzygnięty negatywnie.
Decyzją z dnia [...] r. Ł. Kurator Oświaty utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając organ odwoławczy wskazał, że popiera pogląd wyrażony przez organ pierwszej instancji. Zgodnie z treścią art. 2c ust. 4 ustawy z dnia 8 stycznia 1999 r. - Przepisy wprowadzające reformę ustroju szkolnego, z dniem 1 września 2004 r. organy prowadzące dotychczasowe szkoły ponadpodstawowe dla dorosłych miały możliwość ich przekształcenia w szkoły ponadgimanazjalne po zasięgnięciu opinii właściwego kuratora oświaty, urzędu pracy oraz właściwej rady zatrudnienia. W myśl art. 2 b powołanej ustawy szkoła, która nie została przekształcona winna zaprzestać naboru od dnia 1 września 2006 r., a następnie ulec likwidacji.
Odnosząc się do powołanego przez Spółkę stanowiska NSA zawartego w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 lipca 2009 r. organ odwoławczy wskazał, że nawet gdyby przyjąć instrukcyjny charakter terminu, o którym mowa w art. 11 b ustawy, to i tak Spółka nie spełniła wszystkich wymaganych prawem warunków koniecznych do przekształcenia szkoły. Zgodnie bowiem z art. 2 c ust. 4 ustawy przekształcenie szkoły może nastąpić po zasięgnięciu opinii, o których mowa w powołanym przepisie. Natomiast w niniejszej sprawie uchwała Zgromadzenia Wspólników została podjęta bez wymaganych prawem opinii. Z tych też względów brak było podstaw do uwzględnienia wniosku Spółki i dokonania zmian w ewidencji szkół niepublicznych. Spółka nie wnosiła również o przywrócenie uchybionego terminu. Powołując się na wynikającą z art. 16 K.p.a. zasadę trwałości decyzji ostatecznych, organ odwoławczy wskazał, że zmiana decyzji ostatecznej może być jedynie dokonana w przypadkach przewidzianych w K.p.a. Jeden z tych przypadków został przewidziany w art. 154 § 1 K.p.a., który wprowadza możliwość zmiany lub uchyleni decyzji ostatecznej, na mocy której żadna ze stron nie nabyła uprawnienia i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.
W niniejszej sprawie zdaniem organu odwoławczego nie wystąpiła przesłanka "interesu społecznego". Wynikające z założeń reformy systemu szkolnego przekształcenie szkół ponadpodstawowych w ponadgimnazjalne przebiegało etapami, z których ostatni miał miejsce w roku 2005. Stąd przekształcanie szkoły ponadpodstawowej w ponadgimnazjalną po upływie ponad pięcioletniego terminu od momentu zakończenia reformy systemu szkolnego nie leży w słusznym interesie społecznym i nie zasługuje na ochronę prawną.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Centrum Edukacyjne "A" Sp. z o.o. w Ł. zarzuciła naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, tj. art. 154 § 1 K.p.a., jak i procesowego, w szczególności art. 6 -11 k.p.a. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Uzasadniając skargę Spółka ponowiła argumentację przedstawioną w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta Ł.z dnia [...] r. Podniosła nadto, że organy administracji orzekające w niniejszej sprawie nie zastosowały się do oceny prawnej wyroku NSA z dnia 15 lipca 2009 r., sygn. akt I OSK 1382/08, co do charakteru terminu, o którym mowa w art. 11 b ust. 2 ustawy z dnia 8 stycznia 1999 r. - Przepisy wprowadzające reformę ustroju szkolnego. Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów procedury Spółka wskazała, iż w jej ocenie organ odwoławczy nie dokonał analizy i oceny materiału dowodowego, nie odniósł się do postawionych zarzutów i nie wziął pod uwagę obowiązującego prawa.
W odpowiedzi na skargę Ł. Kurator Oświaty wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Pismem procesowym z dnia 14 października 2010 r. zatytułowanym "uzupełnienie skargi" pełnomocnik skarżącej Spółki zarzuciła: 1) naruszenie art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 8 stycznia 1999 r. - Przepisy wprowadzające reformę ustroju szkolnego w zw. z art. 11b ust. 1 powołanej ustawy oraz art. 82 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty poprzez błędną ich interpretację i przyjęcie, że wymóg zasięgnięcia opinii właściwego kuratora oświaty, urzędu pracy oraz właściwej rady zatrudnienia obejmuje również szkoły niepubliczne;
- 2) art. 82 ust. 4 pkt 1 ustawy o systemie oświaty poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że w przypadku gdy wniosek, o którym mowa w art. 11b ust. 2 ustawy z dnia 8 stycznia 1999 r. nie spełnia wymogów wskazanych w art. 2c ust. 4 ustawy, to winno to skutkować odmowną decyzją w przedmiocie przekształcenia szkoły, w sytuacji gdy art. 82 ust. 4 pkt 1 ustawy o systemie oświaty przewiduje, że decyzja o odmowie wpisu może zostać wydana po uprzednim wezwaniu do uzupełnienia wniosku;
- 3) naruszenia art. 64 § 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niewezwanie do przedłożenia wymaganych opinii;
- 4) naruszenia art. 58 K.p.a. poprzez błędne uznanie, że Spółka nie wystąpiła z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o przekształcenie szkoły w sytuacji, gdy termin określony w art. 11b ust. 2 ustawy z dnia 8 stycznia 1999 r. ma charakter instrukcyjny i jako taki nie musi być przywracany;
- 5) naruszenie art. 154 § 1 K.p.a w zw. z art. 6 K.p.a. poprzez wezwanie strony do podania podstawy prawnej złożonego wniosku, w sytuacji gdy to na organie ciąży obowiązek subsumcji oraz błędne zastosowanie art. 154 § 1 K.p.a. w sytuacji, gdy z wniosku Spółki jasno wynika, że wnosi ona o przekształcenie szkoły, a nie o zmianę wcześniej wydanej decyzji;
- 6) naruszenie art. 8 i art. 10 K.p.a. poprzez pozbawienie strony prawa czynnego udziału w postępowaniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy).
Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.
Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.
Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Oznacza to, że sąd ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (patrz J.P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz" Wydawnictwo Lexis Nexis, Warszawa 2004, str. 197).
Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie kontrola aktu administracyjnego we wskazanym wyżej aspekcie wykazała, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem prawa w stopniu obligującym do ich wyeliminowania z obrotu prawnego.
Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił art. 154 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej k.p.a. Zgodnie z tym przepisem decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.
Prezydent Miasta Ł. rozpatrując wniosek skarżącej strony z dnia [...] r., uzupełniony w dniu [...] r. stwierdził, że jest to wniosek o rozpatrzenie sprawy w trybie nadzwyczajnym, zmiany decyzji ostatecznej na podstawie art. 154 § 1 k.p.a.
W niniejszej sprawie istotne znaczenie ma charakter prawny pisma strony skarżącej z dnia [...] r., które stało się podstawą wydania zaskarżonych decyzji. W ocenie Sądu, określenie charakteru tego pisma jest szczególnie istotne z uwagi na jego treść, która nie wskazuje, iż jest ono wnioskiem o zmianę decyzji w trybie art. 154 § 1 k.p.a., gdyż wnioski i żądania skarżącej strony nie zostały sformułowane w nim w sposób wyraźny, jednoznaczny. Treść pisma z dnia [...] r. przemawiała zaś bardziej za traktowaniem go jako kolejnego wniosku o przekształcenie szkoły na podstawie art. 2c w związku z art. 11b ustawy z dnia 8 stycznia 1999 r. – Przepisy wprowadzające reformę ustroju szkolnego (DzU. Nr 12, poz. 96 ze zm.). Powołanie się przez stronę w piśmie uzupełniającym z dnia 25 marca 2010 r. na art. 154 § 1 k.p.a. nie dawało podstawy do przyjęcia przez organ, że strona wnosi o rozpatrzenie sprawy w trybie w nim określonym. Strona skarżąca bowiem nie powołała się na żadną z przesłanek określonych w powyższym przepisie. Podała natomiast, że potwierdza swój wniosek o przekształcenie szkoły.
Żądanie wszczęcia postępowania określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji. Powyższa reguła znajduje zastosowanie również przy wyborze trybu postępowania, w jakim strona pragnie dochodzić swoich praw. Narzucanie stronie trybu postępowania, którego zastosowanie wiąże się ze spełnieniem ostrzejszych wymogów formalnych (art. 154 § 1 k.p.a.), stanowiłoby nieuprawnione wkroczenie w uprawnienia procesowe strony. Należy bowiem zauważyć, że żądanie zmiany decyzji złożone przez stronę powinno odpowiadać wymogom z art. 154 § 1 k.p.a. Wniosek takiego wymogu nie spełniał, bowiem strona nie powołała się na przesłanki określone w tym przepisie.
Rzeczywistej woli strony nie wyjaśnia również pismo skarżącej Spółki z dnia [...] r., będące odpowiedzią na wezwanie z dnia [...] r. do sprecyzowania żądania. Zauważyć należy, że strona skarżąca w powyższym wezwaniu powinna być w sposób wyczerpujący pouczona o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. W rozdziale 2 Kodeksu postępowania administracyjnego zawarte są ogólne zasady postępowania organów administracji. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładne wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Organy administracji publiczne obowiązane są także prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8 k.p.a.) Organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego.
Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 k.p.a.).
Reguły postępowania wynikające z powyższych przepisów w pierwszej kolejności nakładają na organ prowadzący postępowanie dokładne wyjaśnienie treści żądania strony. Zwłaszcza, gdy żądanie zredagowane jest przez stronę niezręcznie lub mało zrozumiale. Organ administracji nie jest uprawniony do sprecyzowania treści żądania strony, organ nie może dokonywać oceny wniosków strony według własnego uznania (nawet najbardziej korzystnego dla strony), lecz zobowiązany jest wezwać do sprecyzowania wniosków objętych pismem. Inaczej rzecz ujmując działający w sprawie organ ma obowiązek, w możliwie jasny sposób, wyjaśnić stronie całość okoliczności sprawy, tak aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości przepisów prawa.
Skoro pismo strony z dnia [...] r. nie wyjaśniało żądania strony, to obowiązkiem organu było ponowne wyjaśnienie intencji strony.
Prezydent Miasta Ł.potraktował zaś wniosek skarżącej Spółki jako wniosek o zmianę ostatecznej decyzji w trybie art. 154 § 1 k.p.a., bez wyjaśnienia stanowiska strony oraz pouczenia o przesłankach określonych w tym przepisie, a także bez pouczenia o innych trybach wzruszania ostatecznych decyzji.
Podkreślić też należy, co organ całkowicie pominął, że jak wynika z twierdzeń strony skarżącej, przedstawionych w sprawie o sygn. akt III SA/Łd 274/10, niepubliczne Zaoczne Technikum Zawodowe dla dorosłych kształcące w zawodzie technik mechanik, technik elektronik i technik ekonomista prowadzone przez Centrum Edukacyjne "A" Spółkę z o.o. w Ł. nie zaprzestało prowadzenia działalności. Szkoła realizuje nowy program nauczania. W styczniu i w sierpniu 2010 roku były wydawane świadectwa szkolne i dyplomy przez Okręgową Komisję Egzaminacyjną. Twierdzenia tego nie podważają organy. Brak jest jakichkolwiek ustaleń poczynionych przez organy orzekające, że niepubliczne Zaoczne Technikum Zawodowe dla dorosłych prowadzone przez Centrum Edukacyjne "A" Spółkę z o.o. w Ł. zaprzestało prowadzenia działalności.
W ocenie Sądu, wobec braku wyjaśnienia żądania strony skarżącej, powstała sytuacja, która nie pozwala na przyjęcie, że wniosek z dnia [...] r. skierowany przez Centrum Edukacyjne "A" Spółkę z o.o. w Ł. do Wydziału Edukacji Urzędu Miasta Ł. był wnioskiem o zmianę decyzji na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. Organy administracji są obowiązane postępować zgodnie z przepisami prawa, w tym z przepisami proceduralnymi. Niewątpliwie w tzw. wstępnym postępowaniu mają zastosowanie podstawowe zasady postępowania tj. art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a. Postępowanie to jest bowiem częścią postępowania odwoławczego. Obowiązkiem organu jest więc wyjaśnienie wszelkich wątpliwości, czemu uchybił w niniejszym postępowaniu. A zatem doszło do naruszenia przepisów postępowania, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.
W toku ponownego rozpoznania sprawy rzeczą organu będzie wezwanie strony do sprecyzowania wniosku zawartego w pismach z dnia [...] r. oraz z dnia [...] r., a następnie, w zależności od zgłoszonych żądań, rozstrzygnięcie o tych żądaniach.
Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, Sąd orzekł jak w sentencji.
t.p.