Wyrok WSA w Łodzi z 12 sierpnia 2020 r., III SA/Łd 157/20

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 1 pkt 1 k.p.a., art. 45 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 45 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 341), dalej u.k.p., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zakazania Z.P. prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców i skreślenia z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców.

W sprawie ustalono następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Z.P. prowadzi ośrodek szkolenia kandydatów na kierowców pod nazwą "Z.P. Szkoła Nauki Jazdy" od dnia 7 kwietnia 2000 r. na podstawie zezwolenia nr [...] udzielonego przez Prezydenta Miasta Ł., a po zmianie stanu prawnego, tj. z dniem 21 sierpnia 2004 r. na podstawie dokonanego z urzędu wpisu do rejestru działalności regulowanej przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców na terenie miasta Ł. W dniu 11 maja 2018 r. pracownicy Oddziału Nadzoru i Kontroli Wydziału Praw Jazdy i Rejestracji Pojazdów w Departamencie Obsługi i Administracji UMŁ przeprowadzili kontrolę w ośrodku szkolenia kierowców prowadzonym przez Z.P. w Ł. przy ul. A.

5. W wyniku przeprowadzonej kontroli ustalono, że szkolenie kandydatów na kierowców prowadzili instruktorzy niezatrudnieni w ośrodku szkolenia kierowców "Z.P. Szkoła Nauki Jazdy". Powyższe okoliczności wynikają z kart przeprowadzonych zajęć wystawionych na następujące imiona i nazwiska:
1) A.M. (poz. nr 29 w książce ewidencji osób szkolonych (dalej k.e.o.s.) nr 1/2017) - instruktorem prowadzącym był J.P. (nr uprawnienia [...]), przeprowadził 26 godzin szkolenia praktycznego, kolejne 2 godziny szkolenia przeprowadził S.J. (nr uprawnienia [...]) i 2 godziny właściciel osk Z.P. (nr uprawnienia [...]),
2) L.N. (poz. nr 30 w k.e.o.s. nr 1/2017) - instruktorem prowadzącym był J.P. (nr uprawnienia [...]), przeprowadził 26 godzin szkoleni praktycznego, kolejne 4 godziny szkolenia przeprowadził Pan S.J. (nr uprawnienia [...]),
3) T.N. (poz. nr 31 w k.e.o.s. nr 1/2017) - instruktorem prowadzącym był J.P. (nr uprawnienia [...]), przeprowadził 30 godzin szkolenia praktycznego,
4) D.Ł. (poz. nr 32 w k.e.o.s. nr 1/2017) - instruktorem prowadzącym był J.P. (nr uprawnienia [...]), przeprowadził 30 godzin szkolenia praktycznego,
5) J.A. (poz. nr 23 w k.e.o.s. nr 1/2017) - instruktorem prowadzącym był A.P. (nr uprawnienia [...]), przeprowadził 23 godziny szkolenia praktycznego, kolejne 4 godziny przeprowadził P.M. (nr uprawnienia [...]), zaś 3 godziny J.S. (nr uprawnienia [...]),
6) P.G. (poz. nr 25 w k.e.o.s. nr 1/2017) - instruktorem prowadzącym był A.P. (nr uprawnienia [...]), przeprowadził 19 godzin szkolenia praktycznego, kolejne 11 godzin przeprowadził J.S. (nr uprawnienia [...]),
7) W.G. (poz. nr 26 w k.e.o.s. nr 1/2017) - instruktorem prowadzącym był A.P. (nr uprawnienia [...]), przeprowadził 30 godzin szkolenia praktycznego,
8) E.B. (poz. nr 24 w k.e.o.s. nr 1/2017) - instruktorem prowadzącym był P.M. (nr uprawnienia [...]), przeprowadził 20 godzin szkolenia praktycznego, kolejne 10 godzin tego szkolenia przeprowadził Pan A.P. (nr uprawnienia [...]),
9) D.K. (poz. nr 27 w k.e.o.s. nr 1/2017) - instruktorem prowadzącym był P.M. (nr uprawnienia [...]), przeprowadził tylko 9 godzin szkolenia praktycznego, kolejne 11 godziny przeprowadził A.P. (nr uprawnienia [...]), zaś 10 J.S. (nr uprawnienia [...]),
10) A.R. (poz. nr 7 w k.e.o.s. nr 1/2018) - instruktorem prowadzącym był P.M. (nr uprawnienia [...]), przeprowadził 15 godzin szkolenia praktycznego, kolejne 15 godzin tego szkolenia przeprowadził A.P. (nr uprawnienia),
11) P.S. (poz. nr 8 w k.e.o.s. nr 1/2018) - instruktorem prowadzącym był P.M. (nr uprawnienia [...]), przeprowadził 21 godzin szkolenia praktycznego, kolejne 9 godzin tego szkolenia przeprowadził A.P. (nr uprawnienia [...]),
12) K.S. (poz. nr 9 w k.e.o.s. nr 1/2018) - instruktorem prowadzącym był P.M. (nr uprawnienia [...]), przeprowadził 20 godzin szkolenia praktycznego, kolejne 10 godzin tego szkolenia przeprowadził A.P. (nr uprawnienia [...]),
13) J.Z. (poz. nr 10 w k.e.o.s. nr 1/2018) - instruktorem prowadzącym był P.M. (nr uprawnienia [...]), przeprowadził 28 godzin szkolenia praktycznego, kolejne 2 godziny tego szkolenia przeprowadził A.P. (nr uprawnienia [...]),

Przeprowadzone czynności kontrolne zostały udokumentowane w protokole kontroli nr 46/2018 podpisanym przez obie strony w dniu 24 maja 2018 r.

Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. zakazał Z.P. wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców i skreślił z rejestru działalności regulowanej przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców, nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 43 ust. 7 i 8 ustawy dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 646 ze zm.), spełnianie przez przedsiębiorcę warunków wymaganych prawem do wykonywania działalności regulowanej podlega kontroli, w szczególności przez organ prowadzący rejestr tej działalności. Przepisy art. 40 stosuje się odpowiednio. Odrębne przepisy określają w szczególności warunki wymagane prawem do wykonywania działalności regulowanej oraz tryb uzyskiwania wpisu do rejestru działalności regulowanej i wykreślenia z tego rejestru. Stosownie zaś do treści art. 43 ust. 1 cyt. ustawy, jeżeli odrębne przepisy stanowią, że dany rodzaj działalności jest działalnością regulowaną, przedsiębiorca może wykonywać tę działalność, jeśli spełnia warunki określone tymi przepisami i po uzyskaniu wpisu do właściwego rejestru działalności regulowanej.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.k.p., działalność gospodarcza w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców jest działalnością regulowaną w rozumieniu ustawy – Prawo przedsiębiorców i wymaga uzyskania wpisu do rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców. Stosownie zaś do art. 28 ust.2 pkt 2 u.k.p., ośrodek szkolenia kierowców może prowadzić przedsiębiorca, który zatrudnia w ośrodku szkolenia kierowców co najmniej jednego instruktora posiadającego uprawnienia oraz udokumentowaną 3-letnią praktykę w szkoleniu kandydatów na kierowców pozwalającą na prowadzenie szkolenia w zakresie uzyskiwania uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi kategorii prawa jazdy określonej we wniosku, o którym mowa w ust. 4, lub sam jest instruktorem spełniającym te wymagania. Organem prowadzącym rejestr, o którym mowa w ust. 1, jest starosta właściwy ze względu na miejsce prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców (art. 28 ust. 3 u.k.p.).

Starosta, o którym mowa w art. 28 ust. 3, sprawuje nadzór w zakresie zgodności prowadzenia szkolenia osób ubiegających się o uzyskanie uprawnień do kierowania motorowerem lub pojazdami silnikowymi, kursu dla kandydatów na instruktorów i kandydatów na wykładowców oraz dla instruktorów i wykładowców, z wymaganiami określonymi w przepisach ustawy, w ramach którego prowadzi kontrolę działalności ośrodka szkolenia kierowców (art. 43 ust. 1 pkt 2 u.k.p.).

Zgodnie z art. 44 ust. 4 u.k.p., starosta, w ramach kontroli działalności ośrodka szkolenia kierowców, sprawdza:

1) spełnianie przez przedsiębiorcę prowadzącego ośrodek szkolenia kierowców wymagań, o których mowa w art. 28 ust. 2 oraz odpowiednio w art. 31 ust. 1;
2) zgodność prowadzonego kursu lub zajęć z:
a) przepisami określającymi zasady i warunki prowadzenia szkolenia,
b) informacją lub danymi, o których mowa w art. 27 ust. 1 pkt 1,
c) dokumentami, o których mowa w art. 27 ust. 1 pkt 6;
3) kwalifikacje osób prowadzących szkolenie.

Stosownie zaś do treści art. 26 ust. 5 pkt 1 u.k.p., zajęcia podczas szkolenia prowadzą instruktor lub będący instruktorem przedsiębiorca prowadzący ośrodek szkolenia kierowców – w zakresie, o którym mowa w art. 23 ust. 2 pkt 1 i 2 – odpowiednio do posiadanych uprawnień.

Zgodnie natomiast z 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 4 marca 2016 r. w sprawie szkolenia osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, instruktorów i wykładowców (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1885), przed rozpoczęciem szkolenia osoba szkolona informuje ośrodek szkolenia kierowców, jednostkę wojskową, jednostkę organizacyjną służb podległych lub nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych albo szkołę o numerze identyfikującym profil kandydata na kierowcę umieszczonym w systemie teleinformatycznym, o którym mowa w art. 16a ustawy.

Ośrodek szkolenia kierowców przed przyjęciem na szkolenie podstawowe lub szkolenie uzupełniające:

1) sprawdza, czy osoba szkolona spełnia warunki, o których mowa w art. 22 ustawy;
2) pobiera na podstawie informacji, o której mowa w ust. 1, oraz na podstawie numeru PESEL osoby szkolonej albo daty urodzenia w przypadku osoby nieposiadającej numeru PESEL informacje i dane zawarte w profilu kandydata na kierowcę udostępnionym w systemie teleinformatycznym, o którym mowa w art. 16a ustawy;
3) wpisuje imię i nazwisko osoby szkolonej, jej numer PESEL albo datę urodzenia w przypadku osoby nieposiadającej numeru PESEL oraz rodzaj szkolenia do książki ewidencji osób szkolonych;
4) przydziela osobie szkolonej instruktora prowadzącego;
5) wydaje osobie szkolonej kartę przeprowadzonych zajęć stosowaną na kursie dla kandydatów na kierowców lub motorniczych lub tworzy dla niej kartę w systemie teleinformatycznym ośrodka szkolenia kierowców przed rozpoczęciem szkolenia w części:
a) teoretycznej albo
b) praktycznej - jeżeli zakres szkolenia obejmuje wyłącznie zajęcia praktyczne;
6) wpisuje do karty przeprowadzonych zajęć stosowanej na kursie dla kandydatów na kierowców lub motorniczych numer ewidencyjny instruktora prowadzącego przydzielonego danej osobie szkolonej.

W myśl 7 cyt. rozporządzenia, Instruktor prowadzący:

1) koordynuje realizację procesu szkolenia kandydata na kierowcę lub motorniczego;
2) może brać udział w części praktycznej egzaminu państwowego na prawo jazdy na pisemny wniosek osoby szkolonej;
3) nie może ingerować w przebieg egzaminu, o którym mowa w pkt 2.
2. Instruktor prowadzący przeprowadza:

1) co najmniej 50% szkolenia praktycznego dla osoby szkolonej w danym ośrodku szkolenia kierowców;
2) egzamin wewnętrzny lub uczestniczy w nim.
3. Za instruktora prowadzącego uznaje się także instruktora, który:

1) został wyznaczony dla osoby szkolonej przez kierownika ośrodka szkolenia kierowców, jeżeli dotychczasowy instruktor nie prowadzi szkolenia w danej jednostce lub udokumentowane okoliczności uniemożliwiają mu wykonywanie obowiązków;
2) został wyznaczony dla osoby szkolonej przez kierownika ośrodka szkolenia kierowców, w którym kontynuuje szkolenie.

Zgodnie z art. 45 ust. 1 u.k.p., starosta, o którym mowa w art. 28 ust. 3, wydaje decyzję administracyjną o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, skreślając przedsiębiorcę z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców, jeżeli przedsiębiorca:

1) złożył oświadczenie, o którym mowa w art. 28 ust. 5, niezgodne ze stanem faktycznym;
2) nie usunął naruszeń warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców w wyznaczonym przez starostę terminie;
3) rażąco naruszył warunki wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców;
4) naruszył zakaz, o którym mowa w art. 54b.

Rażącym naruszeniem warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców stosownie do treści art. 45 ust. 2 u.k.p., jest:

1) wielokrotne prowadzenie szkolenia:
a) w sposób niezgodny z wymaganymi warunkami przeprowadzania zajęć,
b) w sposób niezgodny z programem szkolenia, o którym mowa w art. 23 ust. 2,
c) pojazdami niespełniającymi wymagań, o których mowa w art. 24;
2) wielokrotne nieprzedstawienie informacji, o której mowa w art. 27 ust. 1 pkt 1;
3) wielokrotne wystawienie niezgodnie ze stanem faktycznym zaświadczenia o ukończeniu szkolenia;
4) odmowa poddania się kontroli, o której mowa w art. 43 ust. 1 pkt 2.

Analiza zgromadzonego w toku postępowania materiału dowodowego wykazała, że przedsiębiorcy, tj. "Z.P. Szkoła Nauki Jazdy", P.M., Ax. AUTO SZKOŁA" i "AUTO SZKOŁA J.P." zawarli ze sobą umowy o świadczenie usług, co nie stanowi zatrudnienia instruktora, w rozumieniu art. 28 ust. 2 pkt 2 u.k.p. Umowy te nie są również umowami zatrudnienia w rozumieniu Kodeksu pracy. Zdaniem organu przeprowadzenie szkolenia 13 kandydatów na kierowców przez instruktorów posiadających odpowiednie uprawnienia lecz nie zatrudnionych w ośrodku szkolenia kierowców nastąpiło w sposób niezgodny z wymaganymi warunkami przeprowadzenia zajęć i miało miejsce wielokrotnie, co obligowało organ, stosownie do treści art. 45 ust. 1 u.k.p. do wydania decyzji o zakazie wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców i skreślenia z rejestru działalności regulowanej przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców.

Od powyższej decyzji Z.P. wniósł odwołanie podnosząc, że nie dopuścił się rażącego naruszenia warunków wykonywania działalności gospodarczej bowiem, zarówno ustawa z 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami, jak i rozporządzenie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 4 marca 2016 r. w sprawie szkolenia osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, instruktorów i wykładowców nie zakazuje zlecania wykonania szkolenia przez inne podmioty gospodarcze prowadzące ośrodek szkolenia kierowców. Ponadto skarżący wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana trzy tygodnie po zaprzestaniu prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, co oznacza, że jej wydanie było nieuprawnione. Zdaniem skarżącego zgodnie z art. 105 par 1 w zw. z art. 156 par 1 pkt 5 k.p.a. postępowanie w niniejszej sprawie powinno zostać umorzone, ponieważ decyzja była niewykonalna w dniu jej wydania, a jej niewykonalność miała charakter stały.

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Odwołując się do dyspozycji art. 28 ust. 2 u.k.p., organ wywiódł, że określone w przepisie warunki nie dotyczą "wyłącznie warunków, jakie musi spełniać przedsiębiorca chcący prowadzić ośrodek szkolenia kierowców", ale także podmiotów już działalność prowadzących, w trakcie jej wykonywania. Starosta prowadzący rejestr przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców weryfikuje spełnienie powyższych warunków w stosunku do przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców na bieżąco, co wynika wprost z art. 43 ust. 1 i art. 44 ust. 4 u.k.p.

Mając na względzie powyższe normy, Kolegium stwierdziło, że: 1. ośrodek szkolenia kierowców może prowadzić przedsiębiorca, który m.in. zatrudnia w ośrodku szkolenia kierowców co najmniej jednego instruktora posiadającego stosowne uprawnienia i praktykę lub sam jest instruktorem spełniającym te wymagania;

2. wielokrotne prowadzenie szkolenia w sposób niezgodny z powyższym wymaganiem stanowi rażące naruszenie warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, z czym ustawodawca wiąże obligatoryjną konsekwencję w postaci wydania decyzji administracyjnej o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców i skreśleniu przedsiębiorcy z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców.

Z tego też względu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze za chybione uznało zarzuty skarżącego, co do wydania zaskarżonej decyzji w dniu [...], w sytuacji, gdy skarżący z dniem 1 stycznia 2019 r. rezygnując z prowadzenia działalności gospodarczej w przedmiotowym zakresie w dniu 31 grudnia 2018 r. wyrejestrował swoją działalność z Centralnej Ewidencji Działalności Gospodarczej.

Zdaniem organu odwoławczego, Prezydent Miasta Ł. zasadnie stwierdził, że ośrodek szkolenia kierowców – "Z.P. Szkoła Nauki Jazdy", rażąco naruszył warunki wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców poprzez wielokrotne prowadzenie szkolenia w sposób niezgodny z wymaganymi warunkami przeprowadzania zajęć, ponieważ szkolenia kandydatów na kierowców przeprowadzane były przez instruktorów, którzy nie byli zatrudnieni w ośrodku szkolenia kierowców – "Z.P. Szkoła Nauki Jazdy".

Na dowód powyższego organ powołał 13 konkretnych przypadków takiego zachowania, szczegółowo wskazanych i opisanych w treści decyzji.

Zdaniem Kolegium, ustawodawca formułując, w art. 28 ust. 2 u.k.p. wymogi dla ośrodków szkolenia kierowców stwierdził, że aby dany przedsiębiorca mógł prowadzić działalność w tym zakresie musi posiadać całą "infrastrukturę" (przedmiotową i podmiotową) niezbędną dla prowadzenia szkolenia. Takim wymogiem "podmiotowym" - w sytuacji, gdy sam przedsiębiorca nie jest instruktorem - jest m.in. zatrudnianie co najmniej jednego instruktora posiadającego uprawnienia oraz udokumentowaną 3-letnią praktykę w szkoleniu kandydatów na kierowców pozwalającą na prowadzenie szkolenia w zakresie uzyskiwania uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi kategorii prawa jazdy określonej we wniosku. Przy czym oczywistym jest, że ustawodawca używając zwrotu "co najmniej jednego instruktora (...)" miał na uwadze, że po pierwsze wszyscy instruktorzy przeprowadzający szkolenie w tym ośrodku szkolenia kierowców muszą być zatrudnieni przez tego przedsiębiorcę, a po drugie wszyscy zatrudnieni instruktorzy muszą posiadać stosowne uprawnienia.

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, niezależnie od przyjęcia, czy użyty przez ustawodawcę w art. 28 ust. 2 u.k.p., termin "zatrudnia" odnosi się wyłącznie do umowy o pracę, czy też zakresem swoim obejmuje umowy cywilnoprawne (tj. umowę zlecenia, umowę o dzieło) w żaden sposób nie może być spornym, że umowa taka winna być zawarta pomiędzy ośrodkiem szkolenia kierowców a instruktorem, który zobowiązuje się do prowadzenia szkolenia kandydatów na kierowców.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy stwierdził, że taka sytuacja nie zawsze miała miejsce, bowiem akta sprawy zawierają:

- umowę z dnia 2 stycznia 2018 r. zawartą pomiędzy "Szkołą Nauki Jazdy Z.P." a "Ax. Auto Szkoła P.M." (tj. ośrodkiem szkolenia kierowców wpisanym do rejestru przedsiębiorców prowadzących osk na terenie miasta Ł. pod nr [...]), przedmiotem której jest świadczenie usług polegających na szkoleniu praktycznym w zakresie prawa jazdy kategorii B;
- umowę z dnia 2 stycznia 2018r. zawartą pomiędzy "Szkołą Nauki Jazdy Z.P." a "Auto Szkoła J.P." (ośrodkiem szkolenia kierowców nie figurującym w żadnym rejestrze działalności regulowanej przedsiębiorców prowadzących osk), przedmiotem której jest świadczenie usług polegających na szkoleniu praktycznym w zakresie prawa jazdy kategorii B. W treści przedmiotowych umów wyraźnie wskazano w § 2 ust. 2, że zrealizowanie programu szkolenia dotyczy jego części praktycznej i będzie wykonywane osobiście (tj. przez "Ax. Auto Szkoła P.M.", odpowiednio "Auto Szkoła J.P."), lub cyt.: "przez osobę trzecią, którą wskazał zleceniobiorca (tj. odpowiednio "Ax. Auto Szkoła P.M.", lub "Auto Szkoła J.P."). Na podstawie powyższego postanowienia umowy zawartej z "Ax. Auto Szkoła P.M." szkolenie w ośrodku szkolenia kierowców "Szkoła Nauki Jazdy Z.P." prowadził instruktor A.P., który - nie będąc zatrudniony (co obejmuje zarówno umowę o pracę, jak i umowę zlecenia, o dzieło) w tym osk - był zatrudniony w ośrodku szkolenia kierowców "Ax. Auto Szkoła P.M.".

W ocenie organu umowy te absolutnie nie czynią zadość wymogowi określonemu w art. 28 ust. 2 u.k.p.

W dalszej części organ odniósł się do pojęcia "wielokrotnego" prowadzenia szkolenia w sposób niezgodny z wymaganymi warunkami przeprowadzania zajęć wskazując, że ośrodek szkolenia kierowców prowadzony przez Z.P. 13 razy przeprowadził szkolenia w sposób niezgodny z wymaganymi warunkami przeprowadzania zajęć.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Z.P. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ja decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] podkreślił, że art. 28 ust. 2 pkt 2 u.k.p., którego naruszenie mu zarzucono odnosi się wyłącznie do warunków, jakie musi spełniać przedsiębiorca chcący prowadzić ośrodek szkolenia kierowców. Nie dotyczą zatem sytuacji osób już prowadzących takową działalność. Skarżący podkreślił, że wydanie zaskarżonej decyzji było bezzasadne, ponieważ zajęcia osób wymienionych w treści decyzji organu I instancji były przeprowadzone zgodnie z art. 26 ust. 5 pkt 1 u.k.p., tj. przez instruktorów posiadających aktualne uprawnienia, nauka jazdy była prowadzona pojazdami przystosowanymi do nauki jazdy zgodnie z ustawą – Prawo o ruchu drogowym oraz art. 24 u.k.p., przed rozpoczęciem zajęć na kursie osobom szkolnym wydano karty zajęć i przydzielono instruktorów prowadzących zgodnie z cyt. rozporządzeniem Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 4 marca 2016 r., a przedsiębiorcy z którymi zawarto umowy na wykonanie szkolenia posiadali wpisy do CEIDG.

Skarżący podkreślił również, że z uwagi na fakt, że do dnia 27 grudnia 2018 r. organ nie wydał decyzji, zawiadomił Prezydenta Miasta Ł., że od dnia 1 stycznia 2019 r. rezygnuje z prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, a w dniu 3 stycznia 2019 r. wpis z CEDIDG został usunięty. Skarżący nadmienił również, że decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] otrzymał dopiero na początku lutego 2019 r.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniosło o jej oddalenie.

Wyrokiem z 18 lipca 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 415/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zakazania wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców i skreślenia z rejestru działalności, uchylił zaskarżoną decyzję.

Sąd wskazał, że z wyjaśnień zawartych w odwołaniu od decyzji organu I instancji wynika, że skarżący prowadzący dotychczas działalność gospodarczą pod firmą "Z.P. Szkoła Nauki Jazdy" w Ł. przy ul. A. 5 złożył w dniu 27 grudnia 2018 r. wniosek o wyrejestrowanie działalności gospodarczej. Działalność ta, jak twierdził skarżący w treści odwołania została wyrejestrowana z dniem 31 grudnia 2018 r., co skutkowało ostatecznym ustaniem bytu prawnego, w jakim skarżący prowadził swoją działalność gospodarczą, tj. "Z.P. Szkoła Nauki Jazdy" w Ł. przy ul. A. 5.

W tych okolicznościach, Sąd stwierdził, że Z.P. w dacie wydawania spornych decyzji nie prowadził już działalności gospodarczej. Tymczasem decyzja organu I instancji była skutkiem przeprowadzenia kontroli w szkole nauki jazdy, a zakaz prowadzenia działalności w tym zakresie wynikał z faktu wykrycia nieprawidłowości w działalności szkoły, precyzyjnie opisanych w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy rozpoznał odwołanie od decyzji organu I instancji w tym przedmiocie wniesione przez Z.P.

Zdaniem Sądu istota postępowania odwoławczego polega nie na ocenie decyzji pierwszoinstancyjnej, lecz na ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ II instancji. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż po przeprowadzeniu postępowania dowodowego organ odwoławczy uznał za niezasadne zarzuty Z.P., podniesione w odwołaniu i utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie zakazu wykonywania działalności gospodarczej w zakresie ośrodka szkolenia kierowców prowadzonej pod firmą "Z.P. Szkoła Nauki Jazdy" w Ł. przy ul. A.5.

Wobec jednak faktu zakończenia przez skarżącego prowadzenia działalności gospodarczej pod firmą "Z.P. Szkoła Nauki Jazdy" w Ł. przy ul. A. 5, rozważenia przez organ II instancji wymagało, czy istniały podstawy do oceny legalności decyzji organu I instancji, czy też wobec zakończenia działalności gospodarczej pod wskazaną przez skarżącego firmą dalsze postępowania stało się bezprzedmiotowe. Innymi słowy organ II instancji, przed wydaniem rozstrzygnięcia, winien uprzednio rozważyć, czy nie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. Zaskarżając wyrok w całości, wniosło o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia oraz orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego, a także o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady trójpodziału władzy poprzez zastąpienie ustawodawcy swoim orzecznictwem;
- art. 45 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 45 ust. 2 pkt 1a u.k.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zakończenie prowadzenia działalności gospodarczej na skutek złożenia przez Z.P. wniosku o wykreślenie z ewidencji działalności gospodarczej powoduje bezprzedmiotowość wszczętego z urzędu postępowania w przedmiocie zakazu prowadzenia działalności regulowanej;
- art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. o centralnej ewidencji i informacji o działalności gospodarczej i punkcie informacji dla przedsiębiorcy (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1291) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż zakończenie prowadzenia działalności gospodarczej na skutek złożenia przez Z.P. wniosku o wykreślenie z ewidencji działalności gospodarczej powoduje bezprzedmiotowość wszczętego z urzędu postępowania w przedmiocie zakazu prowadzenia działalności regulowanej;

oraz naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 105 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że złożenie przez Z.P. wniosku o wykreślenie z ewidencji działalności gospodarczej powoduje bezprzedmiotowość wszczętego z urzędu postępowania w przedmiocie zakazu prowadzenia działalności regulowanej, co powinno skutkować umorzeniem postępowania;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że norma ta została naruszona w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji ostatecznej w sytuacji, gdy istota sprawy sprowadza się do wykładni prawa materialnego,
- art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez niepełne przedstawienie stanu sprawy, niespójność wskazań i oceny prawnej oraz brak wykazania że uchybienia miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia, jak również brak wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie przytoczonych zarzutów podnosząc, że Sąd I instancji naruszając zasady wykładni przepisów prawa dokonał de facto dowolnej oceny zaskarżonej decyzji. Skarżący kasacyjnie organ wywodził, że w przypadku wykonywania działalności gospodarczej polegającej na prowadzeniu ośrodka szkolenia kierowców mamy do czynienia z "działalnością regulowaną".

W ocenie organu, postępowanie w przedmiocie zakazu prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia szkolenia kierowców i skreślenie z rejestru działalności regulowanej jest całkowicie odrębne od wykreślenia przedsiębiorcy z ewidencji działalności gospodarczej prowadzonej na podstawie ustawy o CEIDG. Tym samym, okoliczność złożenia przez skarżącego wniosku o zakończenie prowadzenia działalności gospodarczej nie miała żadnego wpływu na zakaz prowadzenia regulowanej działalności gospodarczej w postaci szkoły nauki jazdy. W innej bowiem sytuacji można wyobrazić sobie, iż na skutek wniosku skarżącego o zakończenie działalności gospodarczej organ w niniejszej sprawie umarza postępowanie (pomimo spełnienia przesłanek do zakazu prowadzenia działalności regulowanej), a następnie skarżący składa wniosek o ponowne zarejestrowanie działalności gospodarczej w ewidencji prowadzonej na podstawie ustawy o CEIDG.

Tym samym wykładnia przepisów dokonana przez Sąd I instancji umożliwiałaby obejście prawa, a w szczególności przepisu nakładającego 3 -letnią karencję na osobę, co do której orzeczono zakaz prowadzenia działalności regulowanej.

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., nie można twierdzić o naruszeniu norm postępowania, bowiem istota sprawy sprowadza się do wykładni norm prawa materialnego, zaś materiał dowodowy został zebrany w sposób prawidłowy, jest pełny i dokonano jego prawidłowej oceny.

Wbrew stanowisku Sądu I instancji, wniosek skarżącego o zakończenie działalności gospodarczej i wykreślenie z rejestru nie ma żadnego wpływu na orzeczony zakaz prowadzenia działalności regulowanej w postaci prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców.

Skarżący kasacyjnie organ wywodził, że okoliczność wykreślenia przedsiębiorcy z CEIDG pozostaje bez wpływu na możliwość zastosowania art. 45 ust. 1 pkt 3 u.k.p., gdyż ustawa ta wiąże wydanie decyzji o zakazie prowadzenia działalności jedynie z samym faktem rażącego naruszenia warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, a nie z faktem bycia przez taki podmiot czynnym przedsiębiorcą, tj. z faktem wpisu do CEIDG.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podnosiło również, że Sąd I instancji schematycznie uzasadnił swoje rozstrzygnięcie, nie dokonał pełnej oceny stanu sprawy i skupił swe rozważania jedynie na powołaniu przepisów procedury administracyjnej, bez dogłębnej analizy zastosowanych i powołanych norm prawnych oraz wykładni norm prawa materialnego. Organ zarzucił również wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Z.P. wniósł o jej oddalenie i oświadczył, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy.

Wyrokiem z dnia 10 grudnia 2019 r., sygn. akt II GSK 1229/19 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi.

W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia warunków określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że "wobec faktu zakończenia przez skarżącego prowadzenia działalności gospodarczej pod firmą "Z.P. Szkoła Nauki Jazdy", rozważenia przez organ II instancji wymagało, czy istniały podstawy do oceny legalności decyzji organu I instancji, czy też wobec zakończenia działalności gospodarczej pod wskazaną firmą przez skarżącego dalsze postępowania stało się bezprzedmiotowe. W ocenie Sądu I instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. przed wydaniem decyzji winno rozważyć czy nie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości".

Tymczasem w zaskarżonej decyzji organ zajął stanowisko w tym zakresie wskazując, że wydanie decyzji o zakazie wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców ma dalszą konsekwencję, bowiem stosownie do art. 45 ust. 6 u.k.p., przedsiębiorca, którego wykreślono z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców na skutek wydania decyzji o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, może uzyskać ponowny wpis do rejestru w tym samym zakresie działalności gospodarczej nie wcześniej niż po upływie 3 lat od dnia wydania tej decyzji. Z tego też względu, Kolegium uznało za chybione zarzuty skarżącego, co do wydania zaskarżonej decyzji z [...], w sytuacji, gdy skarżący rezygnując z prowadzenia działalności gospodarczej w przedmiotowym zakresie - 31 grudnia 2018 r. wyrejestrował swoją działalność z Centralnej Ewidencji Działalności Gospodarczej.

W tej sytuacji za zasadne Naczelny Sąd Administracyjny uznał stanowisko skarżącego kasacyjnie organu, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku narusza art. 141 § 4 p.p.s.a.

Twierdzenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, że organ nie rozważył, czy istniały podstawy do oceny legalności decyzji organu I instancji, czy też wobec zakończenia działalności gospodarczej przez skarżącego dalsze postępowania stało się bezprzedmiotowe i powinno podlegać umorzeniu, nie jest prawdziwe. Organ w sposób jednoznaczny stanął na stanowisku, że wyrejestrowanie przez skarżącego działalności z Centralnej Ewidencji Działalności Gospodarczej nie miało znaczenia bowiem działalność w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców jest działalnością regulowaną, zaś wydanie decyzji o zakazie wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców ma dalsze konsekwencje określone w art. 45 ust. 6 u.k.p.

Sąd I instancji nie ocenił stanowiska organu, nie można zatem uznać, że dokonał właściwej kontroli zaskarżonej decyzji, a przez to nie jest też możliwa kontrola instancyjna tego orzeczenia. Wobec tego wniosek o uchylenia zaskarżonego wyroku zasługiwał na uwzględnienie.

W tej sytuacji za przedwczesne uznać należy pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postepowania oraz naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwą wykładnię.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji skontroluje zatem zaskarżoną decyzję w pełnym zakresie, wskaże na przyjętą podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, w czym zawrze ustosunkowanie się do ustaleń faktycznych organu oraz zarzutów i argumentacji skarżącego, a następnie jasno i jednoznacznie wypowie się w kwestii mającego zastosowanie prawa procesowego i materialnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, to jest kontrolują zgodność zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także kontrolują prawidłowość zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Daje temu wyraz przepis art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej powoływanej jako "p.p.s.a."), który w § 1 stanowi między innymi, że sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). W razie niewystąpienia wskazanych uchybień, na mocy art. 151 p.p.s.a. skarga podlega oddaleniu.

Przeprowadzona przez Sąd według wskazanych kryteriów kontrola zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] w przedmiocie zakazu wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców wskazuje, że decyzje są dotknięte uchybieniami, które skutkowały koniecznością usunięcia ich z obrotu prawnego.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że Sąd rozpoznając niniejsza sprawę jest związany wykładnią prawa dokonana w tej sprawie przez NSA w wyroku z dnia 10 grudnia 2019 r. – co wynika z art. 190 p.p.s.a.

W powyższym wyroku NSA uchylając wyrok WSA w Łodzi z dnia 18 lipca 2019 r., wskazał, że w uzasadnieniu wyroku WSA w Łodzi stwierdził, że "wobec faktu zakończenia przez skarżącego prowadzenia działalności gospodarczej pod firmą "Z.P. Szkoła Nauki Jazdy", rozważenia przez organ II instancji wymagało, czy istniały podstawy do oceny legalności decyzji organu I instancji, czy też wobec zakończenia działalności gospodarczej pod wskazaną firmą przez skarżącego dalsze postępowania stało się bezprzedmiotowe. W ocenie Sądu I instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. przed wydaniem decyzji winno rozważyć czy nie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości".

Tymczasem, jak podkreślił NSA, w zaskarżonej decyzji organ zajął stanowisko w tym zakresie wskazując, że wydanie decyzji o zakazie wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców ma dalszą konsekwencję, bowiem stosownie do art. 45 ust. 6 u.k.p., przedsiębiorca, którego wykreślono z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców na skutek wydania decyzji o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, może uzyskać ponowny wpis do rejestru w tym samym zakresie działalności gospodarczej nie wcześniej niż po upływie 3 lat od dnia wydania tej decyzji. Z tego też względu, Kolegium uznało za chybione zarzuty skarżącego, co do wydania zaskarżonej decyzji z [...], w sytuacji, gdy skarżący rezygnując z prowadzenia działalności gospodarczej w przedmiotowym zakresie - 31 grudnia 2018 r. wyrejestrował swoją działalność z Centralnej Ewidencji Działalności Gospodarczej.

Sąd I instancji nie ocenił stanowiska organu, nie można zatem uznać, że dokonał właściwej kontroli zaskarżonej decyzji, a przez to nie jest też możliwa kontrola instancyjna tego orzeczenia. W tej sytuacji za przedwczesne uznać należy pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postepowania oraz naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwą wykładnię.

W podsumowaniu NSA wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji skontroluje zatem zaskarżoną decyzję w pełnym zakresie, wskaże na przyjętą podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, w czym zawrze ustosunkowanie się do ustaleń faktycznych organu oraz zarzutów i argumentacji skarżącego, a następnie jasno i jednoznacznie wypowie się w kwestii mającego zastosowanie prawa procesowego i materialnego.

W pierwszej kolejności należy więc odnieść się do faktu wyrejestrowania przez skarżącego prowadzonej działalności gospodarczej pod firmą "Z.P. Szkoła Nauki Jazdy", z Centralnej Ewidencji Działalności Gospodarczej z dniem 31 grudnia 2019 r., a więc w toku prowadzonego postępowania w sprawie zakazu wykonywania przez Z.P. działalności w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia i skreślenia z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców, w kontekście bezprzedmiotowości postępowania w kontrolowanej sprawie.

W tym aspekcie Sąd podziela stanowisko SKO w Ł., że postępowanie w przedmiocie zakazu prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia szkolenia kierowców i skreślenia z rejestru działalności regulowanej jest całkowicie odrębne od wykreślenia przedsiębiorcy (na jego wniosek złożony w trybie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. o centralnej ewidencji i informacji o działalności gospodarczej i punkcie informacji dla przedsiębiorcy (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1291) z Centralnej Ewidencji Działalności Gospodarczej. W sytuacji bowiem stwierdzenia przez organ podstaw do wydania decyzji w trybie art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 341), dalej u.k.p., organ nie jest w tym postępowaniu związany wnioskiem strony w przedmiocie wykreślenia przedsiębiorcy z ewidencji działalności gospodarczej prowadzonej na podstawie ustawy o CEIDG, gdyż zakończenie wykonywania określonej działalności gospodarczej w sytuacji powstałej na skutek zaistnienia przesłanek z art. 45 ust. 1 u.k.p. nie następuje z woli przedsiębiorcy, lecz w wyniku stwierdzenia przez organ naruszenia prawa przez podmiot wpisany do rejestru działalności regulowanej.

Zasadnie więc argumentowało SKO, że okoliczność złożenia przez skarżącego wniosku w przedmiocie wykreślenia przedsiębiorcy z ewidencji działalności gospodarczej prowadzonej na podstawie ustawy o CEIDG, z powodu zakończenie prowadzenia działalności gospodarczej, nie miała żadnego wpływu na wszczęte z urzędu na podstawie u.k.p., postępowanie w przedmiocie zakazu prowadzenia regulowanej działalności gospodarczej w postaci szkoły nauki jazdy.

Słusznie wskazywał organ, że wydanie decyzji o zakazie wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców ma dalsze konsekwencje określone w art. 45 ust. 6 u.k.p. w świetle którego przedsiębiorca, którego wykreślono z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców na skutek wydania decyzji, o której mowa w ust. 1, może uzyskać ponowny wpis do rejestru w tym samym zakresie działalności gospodarczej nie wcześniej niż po upływie 3 lat od dnia wydania tej decyzji. Zatem uwzględnienie wniosku przedsiębiorcy i umorzenie postępowania (pomimo spełnienia przesłanek do zakazu prowadzenia działalności regulowanej), umożliwiałoby obejście prawa, a w szczególności przepisu nakładającego 3 -letnią karencję na osobę, co do której orzeczono zakaz prowadzenia działalności regulowanej.

Wobec powyższego fakt wyrejestrowania przez skarżącego prowadzonej działalności gospodarczej pod firmą "Z.P. Szkoła Nauki Jazdy", z Centralnej Ewidencji Działalności Gospodarczej z dniem 31 grudnia 2019 r. nie powodował bezprzedmiotowości postępowania w prowadzonej wobec Z.P. sprawie w przedmiocie zakazu prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia szkolenia kierowców i skreślenia z rejestru działalności regulowanej.

Oceniając stanowisko organów w zakresie merytorycznym Sąd stwierdza, że organy dokonały nieprawidłowej wykładni przepisów prawa będących podstawą rozstrzygnięcia.

Zgodnie z definicją zawartą w art. 5 pkt 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2015 r. poz. 584 z późn. zm.), działalnością regulowaną jest działalność gospodarcza, której wykonywanie wymaga spełnienia szczególnych warunków, określonych przepisami prawa. W myśl art. 64 tej ustawy, jeżeli przepis odrębnej ustawy stanowi, że dany rodzaj działalności jest działalnością regulowaną w rozumieniu niniejszej ustawy, przedsiębiorca może wykonywać tę działalność, jeżeli spełnia szczególne warunki określone przepisami tej odrębnej ustawy i po uzyskaniu wpisu w rejestrze działalności regulowanej. Spełnienie przez przedsiębiorcę warunków wymaganych do wykonywania działalności regulowanej podlega kontroli, w szczególności przez organ prowadzący rejestr danej działalności. Działalność gospodarcza w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, zgodnie z art. 28 ust. 1 u.k.p., jest działalnością regulowaną w rozumieniu przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

Wobec tego, poza wymogiem wpisu do rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców, przedsiębiorca może wykonywać tę działalność, jeżeli spełnia szczególne warunki, przewidziane przepisami ustawy o kierujących pojazdami. I tak zgodnie z art. 28 ust. 2 pkt 2 u.k.p., ośrodek szkolenia kierowców może prowadzić przedsiębiorca, który: zatrudnia w ośrodku szkolenia kierowców co najmniej jednego instruktora posiadającego uprawnienia oraz udokumentowaną 3-letnią praktykę w szkoleniu kandydatów na kierowców pozwalającą na prowadzenie szkolenia w zakresie uzyskiwania uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi kategorii prawa jazdy określonej we wniosku, o którym mowa w ust. 4, lub sam jest instruktorem spełniającym te wymagania.

Wskazać również należy, że zgodnie z art. 26 ust. 5 pkt 1 u.k.p. zajęcia podczas szkolenia prowadzą: instruktor lub będący instruktorem przedsiębiorca prowadzący ośrodek szkolenia kierowców - w zakresie, o którym mowa w art. 23 ust. 2 pkt 1 i 2 - odpowiednio do posiadanych uprawnień.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 45 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 45 ust. 2 pkt 1 lit.a u.k.p.

Zgodnie z art. 45 ust. 1 pkt 3 u.k.p., starosta wydaje decyzję administracyjną o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, skreślając przedsiębiorcę z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców, jeżeli przedsiębiorca:

3) rażąco naruszył warunki wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców;

W świetle art. 45 ust. 2 pkt 1 lit. a u.k.p., rażącym naruszeniem warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców jest:

1) wielokrotne prowadzenie szkolenia:
a) w sposób niezgodny z wymaganymi warunkami przeprowadzania zajęć.

W ocenie organów analiza zgromadzonego w toku postępowania materiału dowodowego wykazała, że przedsiębiorcy, tj. "Z.P. Szkoła Nauki Jazdy", P.M., "Ax. AUTO SZKOŁA" i "AUTO SZKOŁA J.P." zawarli ze sobą umowy o świadczenie usług, co nie stanowi zatrudnienia instruktora, w rozumieniu art. 28 ust. 2 pkt 2 u.k.p. Umowy te nie są również umowami zatrudnienia w rozumieniu Kodeksu pracy. Zdaniem organu przeprowadzenie szkolenia 13 kandydatów na kierowców przez instruktorów posiadających odpowiednie uprawnienia lecz niezatrudnionych w ośrodku szkolenia kierowców "Z.P. Szkoła Nauki Jazdy" nastąpiło w sposób niezgodny wymaganymi warunkami przeprowadzenia zajęć i miało miejsce wielokrotnie, co obligowało organ, stosownie do treści art. 45 ust. 1 u.k.p. do wydania decyzji o zakazie wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców i skreśleniu z rejestru działalności regulowanej przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy stwierdził, że taka sytuacja nie zawsze miała miejsce, bowiem akta sprawy zawierają:

- umowę z dnia 2 stycznia 2018 r. zawartą pomiędzy "Szkołą Nauki Jazdy Z.P." a "Ax. Auto Szkoła P.M." (tj. ośrodkiem szkolenia kierowców wpisanym do rejestru przedsiębiorców prowadzących osk na terenie miasta Ł. pod nr [...]), przedmiotem której jest świadczenie usług polegających na szkoleniu praktycznym w zakresie prawa jazdy kategorii B;
- umowę z dnia 2 stycznia 2018r. zawartą pomiędzy "Szkołą Nauki Jazdy Z.P." a "Auto Szkoła J.P." (ośrodkiem szkolenia kierowców nie figurującym w żadnym rejestrze działalności regulowanej przedsiębiorców prowadzących osk), przedmiotem której jest świadczenie usług polegających na szkoleniu praktycznym w zakresie prawa jazdy kategorii B. W treści przedmiotowych umów wyraźnie wskazano w § 2 ust. 2, że zrealizowanie programu szkolenia dotyczy jego części praktycznej i będzie wykonywane osobiście (tj. przez "Ax. Auto Szkoła P.M.", odpowiednio "Auto Szkoła J.P."), lub cyt.: "przez osobę trzecią, którą wskazał zleceniobiorca (tj. odpowiednio "Ax. Auto Szkoła P.M.", lub "Auto Szkoła J.P."). Na podstawie powyższego postanowienia umowy zawartej z "Ax. Auto Szkoła P.M." szkolenie w ośrodku szkolenia kierowców "Szkoła Nauki Jazdy Z.P." prowadził instruktor A.P., który - nie będąc zatrudniony (co obejmuje zarówno umowę o pracę, jak i umowę zlecenia, o dzieło) w tym osk - był zatrudniony w ośrodku szkolenia kierowców "Ax. Auto Szkoła P.M.".

W ocenie Kolegium umowy te absolutnie nie czynią zadość wymogowi określonemu w art. 28 ust. 2 u.k.p.

W ocenie Sądu taka interpretacja obowiązujących przepisów prawa jest nieuzasadniona. Zdaniem Sądu organy nie dostrzegły różnicy pomiędzy warunkami (wymogami) prowadzenia działalności w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców określonymi w art. 28 ust. 2 pkt 2 u.k.p., a wymaganymi warunkami przeprowadzania zajęć określonymi m.in. w art. 26 ust. 5 pkt 1 u.k.p.

Jak wynika bowiem z zacytowanego wyżej art. 28 ust. 2 pkt 2 u.k.p., ośrodek szkolenia kierowców może prowadzić przedsiębiorca, który: zatrudnia w ośrodku szkolenia kierowców co najmniej jednego instruktora posiadającego uprawnienia oraz udokumentowaną 3-letnią praktykę w szkoleniu kandydatów na kierowców pozwalającą na prowadzenie szkolenia w zakresie uzyskiwania uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi kategorii prawa jazdy określonej we wniosku, o którym mowa w ust. 4, lub sam jest instruktorem spełniającym te wymagania.

Jak wynika z akt sprawy skarżący spełnia ten warunek chociażby z tego powodu, że sam jest instruktorem spełniającym powyższe wymagania - co nie jest sporne.

Podstawą ewentualnej decyzji o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców i skreśleniu przedsiębiorcy z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców jest natomiast m.in. wielokrotne prowadzenie szkolenia (nie prowadzenia ośrodka), w sposób niezgodny z wymaganymi warunkami przeprowadzania zajęć. Organy stwierdziły, że doszło do wielokrotnego naruszenia przepisów bowiem "Z.P. Szkoła Nauki Jazdy", P.M., "Ax. AUTO SZKOŁA" i "AUTO SZKOŁA J.P." zawarli ze sobą umowy o świadczenie usług, co nie stanowi zatrudnienia instruktora, w rozumieniu art. 28 ust. 2 pkt 2 u.k.p.

Tymczasem, warunki prowadzenia szkolenia określa m.in., art. 26 ust. 5 pkt 1 u.k.p., z którego wynika, że zajęcia podczas szkolenia prowadzą: instruktor lub będący instruktorem przedsiębiorca prowadzący ośrodek szkolenia kierowców - w zakresie, o którym mowa w art. 23 ust. 2 pkt 1 i 2 - odpowiednio do posiadanych uprawnień. Przepis ten nie wymaga zatem zatrudnienia instruktora w rozumieniu przedstawionym przez organy. Sąd zwraca uwagę, że poprzednie brzmienie art. 26 ust. 5 pkt 1 wskazywało na konieczność zatrudnienia w ośrodku instruktora. Przepis ten bowiem miał następującą treść: zajęcia podczas szkolenia prowadzą: zatrudniony w ośrodku szkolenia instruktor lub będący instruktorem przedsiębiorca prowadzący ośrodek szkolenia kierowców - w zakresie, o którym mowa w art. 23 ust. 2 pkt 1 i 2. Zapis taki został jednak zmieniony ustawą zmieniającą ustawę o kierujących pojazdami z dnia 26 czerwca 2014 r. i od 24 sierpnia 2014 r. brzmi następująco: zajęcia podczas szkolenia prowadzą: instruktor lub będący instruktorem przedsiębiorca prowadzący ośrodek szkolenia kierowców - w zakresie, o którym mowa w art. 23 ust. 2 pkt 1 i 2 - odpowiednio do posiadanych uprawnień.

Jak wynika z powyższego przepisu wykreślono w aktualnym brzmieniu sformułowanie "zatrudniony w ośrodku szkolenia". Zdaniem Sądu należy tę zmianę interpretować w ten sposób, że w aktualnym brzmieniu przepisu zajęcia/szkolenie prowadzone może być także na podstawie umowy zlecenia z osobą fizyczną wpisaną na listę instruktorów – nieprowadzącą działalności gospodarczej, bądź umowy o świadczenie usług, jeżeli instruktor prowadzi w tym zakresie swoją indywidualną działalność gospodarczą. Z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie w której "Z.P. Szkoła Nauki Jazdy", "Ax. Auto Szkoła P.M." i "AUTO SZKOŁA J.P." zawarli ze sobą umowy o świadczenie usług.

Sam organ pierwszej instancji przyznał, że szkolenia 13 kandydatów na kierowców zostały przeprowadzone przez instruktorów posiadających odpowiednie uprawnienia, zarzucił natomiast, że byli to instruktorzy niezatrudnieni w ośrodku szkolenia kierowców "Z.P. Szkoła Nauki Jazdy", zatem szkolenia te zostały przeprowadzone w sposób niezgodny z wymaganymi warunkami przeprowadzenia zajęć, a zawarte umowy o świadczenie usług, nie stanowią zatrudnienia instruktora, w rozumieniu art. 28 ust. 2 pkt 2 u.k.p. Zdaniem organów takie postępowanie wyczerpywało przesłanki rażącego naruszenia warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców pod kwalifikowaną postacią wielokrotnego prowadzenia szkolenia w sposób niezgodny z wymaganymi warunkami prowadzenia zajęć.

Należy w tym miejscu podkreślić, że podstawą rozważań i przyjętego stanowiska organów obu instancji stanowił art. 28 ust. 2 pkt 2 u.k.p., który co podkreślono wyżej reguluje kwestie prowadzenia ośrodka, a nie prowadzenia szkolenia.

Reasumując tę część rozważań należy jeszcze raz zaakcentować, że inne są wymagania prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, w ramach których przedsiębiorca, który sam nie jest instruktorem (co nie dotyczy przedmiotowej sprawy), ma obowiązek zatrudnić przynajmniej jednego instruktora spełniającego wymagania z art. 28 ust. 2 pkt 2 u.k.p., a inne prowadzenia szkolenia kandydatów na kierowców, do którego uprawnieni są w świetle aktualnych przepisów instruktorzy, (art. 26 ust. 5 pkt 1 u.k.p.), co do których od 2014 r, ustawodawca zrezygnował z zapisu wymagania ich zatrudnienia w danym ośrodku szkolenia kierowców. Powyższe oznacza, że na tle obowiązujących przepisów prawa, ustawodawca nie uregulował w sposób wiążący formy zatrudnienia instruktorów prowadzących szkolenia.

Zatem, w okolicznościach przedmiotowej sprawy, w której szkolenia przeprowadzili uprawnieni instruktorzy z ośrodków szkolenia kierowców, z którymi skarżący zawarł umowy o świadczenie usług, wbrew twierdzeniom organów, nie doszło do wielokrotnego prowadzenia szkolenia w sposób niezgodny z wymaganymi warunkami prowadzenia zajęć, nie było zatem podstaw do zastosowania art. 45 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 45 ust. 2 pkt 1 lit. a u.k.p.

Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi dotyczących przewlekłości postępowania sąd stwierdza, że okoliczność ta pozostaje bez wpływu na ocenę zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Strona, która uważa, że organ prowadzi jej postępowanie z przekroczeniem terminów ma bowiem możliwość skorzystania z odrębnej procedury złożenia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach orzeczono stosownie do art. 200 p.p.s.a.

D.Cz.

Powołane przepisy 5

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodziz 12 sierpnia 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 157/20

Metryka

Sentencja

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje