Uzasadnienie
W dniu 8 czerwca 2011r. Rada Gminy w Kiernozi działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U.z 2001r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 14 ust. 5, art. 6 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2004r., nr 256, poz. 2572 ze zm.) podjęła uchwałę nr VII/36/11 w sprawie ustalenia wysokości opłat za świadczenia w prowadzonym przez Gminę Kiernozia przedszkolu publicznym. Przedmiotowa uchwała w § 1 ust. 2 stanowi, że przedszkole realizuje 5-cio godzinną podstawę programową oraz świadczenia wykraczające poza podstawę programową. Realizacja podstawy programowej następuje w godz. 8.00.-13.00. Świadczenia Przedszkola Publicznego prowadzonego przez Gminę Kiernozia wykraczające ponad podstawę programową wychowania przedszkolnego są odpłatne (§ 2). Świadczenia, o których mowa w § 2, przekraczające podstawę programową wychowania przedszkolnego zostały wymienione w § 3. Zgodnie zaś z § 4 uchwały odpłatność rodziców (opiekunów prawnych) za świadczenia określone w § 3 w zakresie przekraczającym realizację podstawy programowej ustalono w wysokości 1,50 zł za każdą godzinę korzystania ze świadczeń.
Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł Prokurator Rejonowy w Łowiczu. Wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej zarzucił rażące naruszenie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty poprzez:
- - brak precyzyjnego określenia w treści § 3 uchwały rodzaju świadczeń, za które ustalono odpłatność;
- - określeniu w § 4 ust. 1 uchwały odpłatności w formie stałej opłaty miesięcznej w wysokości 1,50 zł za każdą godzinę korzystania ze świadczeń, nie zaś do charakteru, ilości i czasu trwania świadczeń, z których faktycznie dziecko korzysta,
- - przekroczeniu delegacji ustawowej w § 4 ust. 2 i 4 uchwały poprzez ustalenie, że zasady korzystania z opieki przedszkolnej, zakres świadczeń udzielonych przez przedszkole oraz sposób pobierania opłat za świadczone usługi a także zasady obniżenia miesięcznej opłaty w przypadku nieobecności dziecka w przedszkolu reguluje umowa cywilnoprawna zawarta pomiędzy rodzicami (opiekunami prawnymi) a dyrektorem przedszkola.
W motywach uzasadnienia Prokurator Rejonowy w Łowiczu wskazał m.in., że zgodnie z treścią art. 6 ust. 2 ustawy o systemie oświaty publiczna forma wychowania przedszkolnego zapewnia bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie podstawy programowej wychowania przedszkolnego. W art. 14 ust. 2 powyższa ustawa nakłada na przedszkola publiczne obowiązek realizacji podstawy programowej. O tym co stanowi podstawę programową wychowania przedszkolnego określa załącznik nr 1 rozporządzenia z dnia 23 grudnia 2008 roku Ministra Edukacji narodowej (Dz. U. z 2009 roku, Nr 4, póz. 17). Zakres podstawy programowej określony został przez wyznaczenie celów wychowawczych jakie powinny być osiągnięte przez realizację podstawy programowej. W powyższym załączniku wskazuje się, że podstawa programowa wychowania przedszkolnego opisuje proces wspomagania rozwoju i edukacji dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym.
Dokładne określenie zakresu programu rozszerzonego wychowania przedszkolnego jest niezbędne ponieważ, o ile podstawa programowa jest bezpłatna, tak świadczenia w ramach programu rozszerzonego, jak stanowi art. 14 ust. 5 ustawy, są odpłatne. Zdaniem Prokuratora samo ogólne wskazanie w uchwale, że świadczenia Przedszkola Publicznego prowadzonego przez gminę Kiernozia wykraczające ponad podstawę programową oraz ogólnikowe wskazanie w § 3 rodzaju świadczeń przekraczających podstawę programową wychowania przedszkolnego, nie jest wystarczające. Z takiego unormowania nie wynika bowiem, jakie konkretne zajęcia, przekraczające podstawę programową, mają być prowadzone. Określenia wymaga również czas realizacji zajęć ponadprogramowych.
Ponadto ogólnikowe wprowadzenie odpłatności w § 4 ust. 1 uchwały Rady Gminy w Kiernozi według stawki w wysokości 1,50 zł za każdą godzinę korzystania ze świadczeń w zakresie przekraczającym realizacje podstawy programowej, powoduje przyjęcie tylko jednej, sztywnej opłaty o charakterze opłaty stałej. Uchwała nie przewiduje możliwości rezygnacji przez rodziców lub opiekunów dziecka za świadczeń oferowanych w ramach programu rozszerzonego, a w konsekwencji z możliwości ponoszenia opłaty. W ocenie Prokuratora konieczne jest zatem określenie rodzaju świadczeń, które są odpłatne i wysokości opłaty odpowiadającej każdemu z tych świadczeń. Ma to zasadnicze znaczenie dla rodziców lub opiekunów dziecka przy wyborze poszczególnych świadczeń dodatkowych odpowiadającym potrzebom dziecka i ich możliwościom finansowym. Tych wymogów nie spełnia opłata, której wysokość ustalono w § 4 ust. 1 uchwały.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w Kiernozi wniosła o jej oddalenie, wskazując, że art. 14 ust. 5 powołanej ustawy nie wymaga określenia świadczeń wykraczających poza podstawę programową. Nie określa też jaki charakter ma opłata ustalana za świadczenia publicznych przedszkoli, bowiem z przepisu tego nie wynika konieczność uzasadniania wysokości ustalenia opłaty i że ma być ona ekwiwalentna w stosunku do otrzymanych świadczeń. Tym samym twierdzenie, że ustalona przez Radę Gminy w Kiernozi opłata jako opłata o charakterze stałym jest niezgodna z prawem, jest nieuzasadnione.
W ocenie Rady Gminy jedynym kryterium wskazanym przez ustawodawcę w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty jest czas pobytu dziecka w przedszkolu. Z tych względów jednostka samorządu terytorialnego może pobierać opłatę za pobyt dziecka w publicznym przedszkolu w wymiarze przekraczającym 5 godzin dziennie, bez względu na zakres realizowanych wówczas zajęć. Tym samym zarzut braku precyzyjnego wskazania w § 3 uchwały rodzaju świadczeń, za które ustalono odpłatność jest nieuzasadniony.
W dniu 18 marca 2013 r. obecny na rozprawie pełnomocnik Rady Gminy w Kiernozi został poinformowany, że do Sądu wpłynęła skarga kasacyjna od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 grudnia 2012 r., sygn. akt III SA/Łd 883/12 wydanego w sprawie ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Miejskiej w Aleksandrowie Łódzkim z dnia 28 czerwca 2012 r., nr XXVII/241/12 w sprawie opłat za świadczenia przedszkoli publicznych i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych, dla których Gmina Aleksandrów Łódzki jest organem prowadzącym. Istota problemu, jaki wystąpił w niniejszej sprawie jest tożsama z problemem będącym przedmiotem rozpoznania we wskazanej powyżej sprawie o sygn. akt III SA/Łd 883/12.
Wobec powyższego pełnomocnik Rady Gminy w Kiernozi opowiedział się za zawieszeniem postępowania sądowoadministracyjnego do czasu rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej od wskazanego powyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 grudnia 2012 r., sygn. akt III SA/Łd 883/12.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z treścią art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012r., poz. 270) – zwaną dalej - p.p.s.a., Sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym.
Zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego w oparciu o powyższy przepis następuje z urzędu, lecz jego celowość została pozostawiona ocenie Sądu (vide postanowienia NSA z dnia 11 marca 2005 r. sygn. akt: I OZ 45/05 oraz z dnia 7 czerwca 2008 r. sygn. akt: I OZ 382/08), zaś generalnie następuje wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy sądowoadminstracyjnej zależy od wyniku innego postępowania (administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przez Trybunałem Konstytucyjnym). Podkreślić należy, że wskazana w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. podstawa zawieszenia postępowania uległa istotnemu rozszerzeniu w stosunku do uregulowań zawartych w art. 177 § 1 pkt 1 k.p.c. W szczególności przepis ten daje podstawę zawieszenia postępowania z powodu skierowania, w wyniku innej sprawy zawisłej przed sądem administracyjnym, pytania prawnego w celu podjęcia stosownej uchwały przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego (por J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 2, Warszawa 2006, s.281-182)
W orzecznictwie sądów administracyjnych (vide wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2008 r., sygn. akt: I FZ 221/08, wyrok WSA z dnia 18 czerwca 2009 r., sygn. akt: III SA/Wa 3321/08), przyjmuje się, że zawieszenie postępowania sądowego powinno być uzasadnione ze względów celowości, sprawiedliwości jak również ekonomiki procesowej przy czym celowość zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. powinna być analizowana z punktu widzenia wystąpienia w przyszłości ewentualnej konieczności uruchomienia nadzwyczajnych środków wzruszania rozstrzygnięć ostatecznych np. przesłanek do wznowienia postępowania administracyjnego lub stwierdzenia nieważności decyzji.
Dodatkowo należy podkreślić, że w sprawach sądowoadministracyjnych zjawiskiem wielce niepożądanym i utrudniającym praworządne działanie administracji jest odmienne stanowisko Sądu, co do wykładni i stosowania prawa w sprawach o analogicznym lub zbliżonym stanie prawnym i faktycznym (por postanowienie NSA z dnia 13 czerwca 2008 r. sygn. akt: I FZ 221/08 LEX nr 479145 oraz B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s.302-303). Jednolitość orzecznictwa - dając stan stałości, pewności i bezpieczeństwa prawnego - służy respektowaniu zasady równości wobec prawa. Równe traktowanie stron znajdujących się w takiej samej sytuacji faktycznej i prawnej oznacza, że wobec nich musi zapaść takie samo rozstrzygniecie. Biorąc dodatkowo pod uwagę, że przeciwdziałanie rozbieżnościom w orzecznictwie ma szczególne znaczenie właśnie w sferze prawa publicznego, odwołanie się przez Sąd do rozstrzygnięcia NSA, jakie zapadnie w analogicznym stanie faktycznym i prawnym nie będzie stanowić uchybienia.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że istotą problemu jest ustalenie, czy wprowadzona z dniem 1 września 2010r. w oparciu o art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty możliwość ustalania przez radcę gminy opłat za świadczenia przedszkoli publicznych może dotyczyć tylko nauczania i wychowania przedszkolnego przekraczającego realizowaną w czasie minimum 5 godzin dziennie podstawę programową i tym samym, czy rada gminy ustalając opłatę zobligowana jest precyzyjnie określić w uchwale, jakich konkretnie świadczeń dotyczy ta opłata.
W orzecznictwie sądów administracyjnych powstały rozbieżności dotyczące przedstawionego powyżej zagadnienia prawnego.
Zgodnie z pierwotnym podglądem prezentowanym zarówno przez wojewódzkie sądy administracyjne, jaki i Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty w brzmieniu obwiązującym od dnia 1 września 2010r. rada gminy została upoważniona tylko do ustalenia wysokości opłaty za konkretne świadczenia udzielone przez przedszkole publiczne ponad bezpłatny 5- godzinny czas przeznaczony na realizację podstawy programowej. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 lipca 2012r., sygn. akt I OSK 997/12 wskazał, że opłata, podobnie jak podatek jest świadczeniem pieniężnym, ogólnym, bezzwrotnym, przymusowym; cechą charakterystyczną odróżniającą opłatę od podatku jest jednak jej odpłatność (podatek jest świadczeniem nieodpłatnym), tzn. że w zamian za opłatę podmiot ją uiszczający ma prawo żądać usługi, towaru lub działania za strony organu publicznego. Opłaty publiczne pobierane są zawsze w związku z określonym, konkretnym działaniem organów państwa (samorządu terytorialnego).
Stanowią swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego. W klasycznej postaci opłaty odznaczają się pełną ekwiwalentnością. Również w wyroku z dnia 26 lipca 2012r. w sprawie I OSK 679/12 Naczelny Sąd Administracyjny opowiedział się za takim charakterem opłaty ustalanej na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, co prowadzi do wniosku, że organ prowadzący przy ustalaniu opłaty za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 nie ma pełnej swobody w kształtowaniu jej wysokości.
W związku z powyższym istnieje bezwzględna konieczność konkretyzowania w uchwałach świadczeń, za które przedszkola publiczne miały prawo pobierać opłaty. Świadczenia powinny być skonkretyzowane, a wysokość opłat powinna odnosić się do konkretnych świadczeń.
Ustawodawca nie zakłada istnienia jednej sumarycznej i niepodzielnej opłaty za wszelkie świadczenia posługując się w art. 14 ust. 5 liczbą mnogą w sformułowaniu "ustala wysokość opłat za świadczenia". Uchwała powinna wskazywać co składa się na każde z tych świadczeń i w konsekwencji opłat. Przedmiotem opłat mają być bowiem konkretnie realizowane świadczenia, a nie sama gotowość ich spełnienia (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 6 grudnia 2012r. w sprawie III SA/Łd 883/12).
Z kolei w jednym z ostatnich wyroków z dnia 24 stycznia 2013r., sygn. akt I OSK 2158/12 Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że w aktualnym stanie prawnym przy ustalaniu opłat w trybie w art. 14 ust. 5 ustawy nie ma już znaczenia jakie świadczenie, czy to związane z realizacją podstawy programowej, czy też z nią nie związane będą realizowane w czasie nieobjętym bezpłatnym pobytem w przedszkolu. NSA stwierdził, że zakres świadczeń przedszkola publicznego jest określony ustawowo i dotyczy wychowania i opieki nad dziećmi. Natomiast szczegółowy zakres pracy wychowawczo-dydaktycznej i opiekuńczej danego przedszkola określa jego statut (art. 60 ust. 1 ustawy). Statut przedszkola stanowi podstawę do opracowania programu wychowawczego, a także ramowego rozkładu dnia, który obliguje nauczyciela danego oddziału do ustalenia szczegółowego rozkładu dnia, z uwzględnieniem potrzeb i zainteresowań dzieci oraz oczekiwań rodziców (załącznik Nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624 z późn. zm.).
W związku z tym zbędne jest zdaniem NSA powtarzanie w przedmiotowej uchwale szczegółowych świadczeń za które opłaty są określone, skoro nie ma wątpliwości, że przedszkole musi realizować program wychowawczo-dydaktyczny i sprawować opiekę nad dziećmi, a realizacja tych zadań podlega kontroli zarówno nadzoru pedagogicznego, administracyjnego, jak i społecznego poprzez radę przedszkola oraz radę rodziców. Opłata za pobyt dziecka w przedszkolu nie ma charakteru opłaty stałej, naliczana jest za każdą rozpoczętą godzinę pobytu dziecka w przedszkolu. Uzależniona jest więc od czasu przez jaki udzielane są świadczenia w zakresie wychowania i opieki nad dzieckiem.
Nietrafny jest również, zdaniem NSA pogląd dotyczący konieczności przeprowadzenia stosownej kalkulacji ekonomicznej i ustalania rzeczywistych kosztów oferowanych świadczeń. Fakt, że zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli, stosownie do art. 5 ust. 5 ustawy, należy do zadań własnych gmin nie oznacza, że koszty te zobligowana jest w całości ponosić gmina. Gmina może podjąć taką uchwałę i zapewnić bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę przez cały czas funkcjonowania przedszkola, ale może też ustalić opłaty stosownie do art. 14 ust. 5 ustawy. Podobne stanowisko zostało również zaprezentowane w wyroku NSA z dnia 24 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1468/12.
Wobec powyższego, zdaniem Sądu, z uwagi na zaistniałe rozbieżności w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i prejudycjalny charakter sprawy o sygn. akt III SA/Łd 883/12, względem przedmiotowego postępowania celowym jest zawieszenie postępowania. Wzgląd bowiem na jednolitość orzecznictwa sądowego oraz ekonomię procesową przemawia za tym, by do czasu rozstrzygnięcia skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny, postępowanie w niniejszej sprawie zostało zawieszone.
Z tych względów, Sąd na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w postanowieniu.