Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodziz 16 marca 2021 r., sygn. akt III SA/Łd 171/21

Uzasadnienie

Uchwałą nr 38/21 z 19 stycznia 2021 r., wydaną na podstawie art. 41 ust. 1 i 2 pkt 4 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2020 r., poz. 1668), art. 57 i art. 58 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020 (Dz. U z 2020 r. poz. 818) Zarząd Województwa Łódzkiego nie uwzględnił protestu złożonego przez Gminę Przedbórz od negatywnej oceny formalnej projektu pn. "Słoneczna energia dla gmin obszaru funkcjonalnego doliny rzeki Pilicy - Przedborza, Wielgomłyn, Żytna" o nr WND-RPLD.04.01.02-10-0064/18, złożonego w ramach Konkursu Zamkniętego dla naboru nr RPLD.04.01.02-IZ.00-10-001/17 wniosków o dofinansowanie projektów w ramach Osi Priorytetowej IV Gospodarka niskoemisyjne Działania IV.1 Odnawialne źródła energii Poddziałania IV.1.2 Odnawialne źródła energii Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego na lata 2014 - 2020.

W uzasadnieniu wskazano następujące ustalenia faktyczne:

Uchwałą Zarządu Województwa Łódzkiego nr 1146/17 z dnia 30 sierpnia 2017 r. przyjęty został Regulamin Konkursu dla naboru nr RPLD.04.01.02-IZ.00-10-001/17, zmieniony następnie uchwałą: nr 1571/17 z 7 listopada 2017 r., nr 562/18 z 17 kwietnia 2018 r. oraz nr 43/19 z 15 stycznia 2019 r.

W dniu 31 sierpnia 2017 r. ogłoszony został przez Instytucję Zarządzają Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Łódzkiego na lata 2014 - 2020 (Zarząd Województwa Łódzkiego) Konkurs Zamknięty dla naboru nr RPLD.04.01.C IZ.00-10-001/17 wniosków o dofinansowanie projektów w ramach Osi Priorytetowej IV Gospodarka niskoemisyjna Działania IV. 1 Odnawialne źródła energii Poddziałania IV.1.2 Odnawialne źródła energii Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego na lata 2014 - 2020. Nabór wniosków o dofinansowanie projektów trwał od dnia 29 grudnia 2017 roku do dnia 19 stycznia 2018 roku.

W ramach przedmiotowego konkursu Gmina Przedbórz złożyła w dniu 19 stycznia 2018 r. wniosek o dofinansowanie projektu o nr WND-RPLD.04.01.02-10-0064/18 pod nazwą "Słoneczna energia dla gmin obszaru funkcjonalnego doliny rzeki Pilicy - Przedborza, Wielgomłyn, Żytna".

W wyniku weryfikacji ww. wniosku, pismem z 8 stycznia 2019 r., wezwano wnioskodawcę do skorygowania wniosku o dofinansowanie oraz złożenia uzupełnionej /skorygowanej dokumentacji aplikacyjnej w zakresie stwierdzonych błędów formalnych.

Wnioskodawca przedłożył skorygowaną dokumentację w dniu 23 stycznia 2019 r.

Pismem z 27 marca 2019 r. wnioskodawca został poinformowany o negatywnej ocenie formalnej złożonego wniosku o dofinansowanie z uwagi na niespełnienie kryteriów formalnych: Formularz wniosku o dofinansowanie i załączniki zostały przygotowane zgodnie z obowiązującymi dla nich wzorami, instrukcjami i wytycznymi, Zachowana jest spójność informacji między poszczególnymi elementami wniosku o dofinansowanie, oraz został pouczony o możliwości wniesienia pisemnego protestu od decyzji Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Łódzkiego na lata 2014 - 2020.

W dniu 8 kwietnia 2019 roku do Instytucji Zarządzającej RPO WŁ na lata 2014 - 2020 złożony został przez Gminę Przedbórz pisemny protest w związku z negatywną oceną formalną projektu nr WND-RPLD.04.01.02-10-0064/18 pn. "Słoneczna energia dla gmin obszaru funkcjonalnego doliny rzeki Pilicy – Przedborza, Wielgomłyn, Żytna". Protest podpisany został przez Burmistrza Przedborza, p. M. N., którego mandat - zgodnie z zapisami Obwieszczenia Komisarza Wyborczego w Piotrkowie Trybunalskim z 8 kwietnia 2019 r. - wygasł w dniu 3 kwietnia 2019 r. Z uwagi na powyższe, Instytucja Zarządzająca stwierdziła, że protest złożony przez Gminę Przedbórz został podpisany przez osobę nieupoważnioną do jego podpisania i zgodnie z art. 54 ust. 3 oraz ust. 4 ustawy wdrożeniowej, wezwała wnioskodawcę do uzupełnienia protestu poprzez podpisanie go przez osobę/osoby do tego upoważnione.

W dniu 25 kwietnia 2019 r. do IZ RPO WŁ wpłynął uzupełniony protest Gminy Przedbórz, podpisany przez p. W. J. - Sekretarza Miasta Przedbórz.

Po zweryfikowaniu wszystkich dokumentów przedłożonych w ramach protestu, jak i jego uzupełnienia, IZ RPO WŁ stwierdziła, że protest został uzupełniony niezgodnie z wezwaniem z 12 kwietnia 2019 r. i w związku z tym podjęła decyzję o pozostawieniu bez rozpatrzenia protestu wniesionego przez Gminę Przedbórz od negatywnej oceny formalnej projektu nr WND-RPLD.04.D1.02-10-0064/18 pn. "Słoneczna energia dla gmin obszaru funkcjonalnego doliny rzeki Pilicy - Przedborza, Wielgomłyn, Żytna".

Gmina Przedbórz odwołała się od ww. decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi WSA, który wyrokiem z 23 czerwca 2020 r. o sygn. akt III SA/Łd 410/20 stwierdził, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa Łódzkiego. Zgodnie z uzasadnieniem wyroku, pozostawienie protestu złożonego przez Gminę Przedbórz było nieuzasadnione, gdyż Gmina Przedbórz zastosowała się do wezwania IZ RPO WŁ i poprawnie uzupełniła protest.

Ww. stanowisko zostało podtrzymane wyrokiem z 9 października 2020 r. o sygn. I GSK 1163/20, którym NSA oddalił skargę kasacyjną IZ RPO WŁ.

Zarząd Województwa Łódzkiego w wyniku ponownego rozpatrzenia protestu złożonego przez Gminę Przedbórz wskazał, że pismem sygn. RPIX.432.56.86.2017 z dnia 8 stycznia 2019 r. Komisja Oceny Projektów (KOP) wezwała wnioskodawcę m.in. do przedłożenia umowy użyczenia dla działki nr 129, której właścicielami (według zapisów Załącznika nr 2 do oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z 19.01.2018 r.) są p. R. i E. C. W wyniku weryfikacji skorygowanego wniosku KOP stwierdziła, iż wnioskodawca nie przedłożył umowy użyczenia dla ww. działki, wskazanej jako miejsce realizacji projektu. Wobec powyższego pismem z 27 marca 2019 r. wnioskodawca został poinformowany iż projekt nie spełnia kryterium formalnego: Formularz wniosku o dofinansowanie i załącznik zostały przygotowane zgodnie z obowiązującymi dla nich wzorami, instrukcjami i wytycznymi.

W złożonym proteście wnioskodawca odnosząc się do powyższego zarzutu stwierdził, iż wedle swojej najlepszej wiedzy i kopii dokumentacji pozostawionej a/a jest przekonany, że umowa została przekazana i wniósł o ponowną weryfikację i sprawdzenie powyższego faktu. Jednocześnie do protestu dołączył kopię ww. umowy.

Po analizie dokumentacji aplikacyjnej, pisma z negatywną oceną wniosku oraz argumentów przedstawionych w proteście, IZ RPO WŁ podtrzymała stanowisko KOP z dnia 27 marca 2019 r., stwierdzając, że zgodnie z Instrukcją wypełnienia wniosku o dofinansowanie projektu, stanowiącą załącznik nr II do Regulaminu Konkursu dla naboru nr RPLD.04.01.02-IZ.00-10-001/17, wnioskodawca w sposób jasny i niebudzący wątpliwości został zobligowany do przedłożenia w ramach załącznika nr 10, stosownego oświadczenia potwierdzającego prawo wnioskodawcy do dysponowania nieruchomością. Zgodnie z zapisami przedmiotowej Instrukcji "w sytuacji, w której wnioskodawca posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z tytułu innego niż własność, należy przedłożyć kopię dokumentu potwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W sytuacji, w której prawo do dysponowania nieruchomością wynika z umowy czasowej (np. umowa dzierżawy) zapisy tej umowy muszą umożliwiać zachowanie trwałości projektu wnioskodawca może więc przedłożyć np. umowę najmu, której unormowanie pozwala na realizację projektu oraz zachowanie jego trwałości.

W przypadku robót budowlanych wymagających jedynie czasowego zajęcia terenu niebędącego własnością wnioskodawcy np. ułożenie podziemnych rurociągów, itp., należy dołączyć dokumenty potwierdzając uzyskanie zgody właścicieli gruntów na czasowe zajęcie terenu". W związku z powyższym IZ RPO WŁ wskazała, że na wnioskodawcy ciążył obowiązek załączenia do dokumentacji aplikacyjnej umów użyczenia potwierdzających prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla wszystkich działek będących przedmiotem realizowanej w ramach projektu inwestycji.

IZ RPO WŁ stwierdziła, że zarówno w ramach złożonej, jak i skorygowanej dokumentacji aplikacyjnej wnioskodawca - pomimo zapewnień przedstawionych w proteście - nie przedłożył umowy użyczenia dla działki nr 129, stanowiącej potwierdzenie jego praw do dysponowania ww. nieruchomością. Kserokopia ww. umowy została przedłożona dopiero jako załącznik do wniesionego protestu od negatywnej oceny formalnej z dnia 3 kwietnia 2019 roku. Organ podkreślił, iż argumentacja podniesiona w proteście powinna wykazywać, że to w momencie przeprowadzania oceny przez właściwą instytucję, projekt spełniał wskazane w proteście kryterium wyboru projektu. Protest nie służy natomiast uzupełnianiu dokumentów, które nie zostały wcześniej złożone w odpowiedzi na wezwanie. Tym samym, IZ RPO WŁ nie uwzględniła podniesionego w tym zakresie zarzutu.

Mając na uwadze powyższe, organ nie uwzględnił protestu wniesionego przez Gminę Przedbórz od negatywnej oceny formalnej projektu nr WND-RPLD.04.01.02-10-0064/18 pn. "Słoneczna energia dla gmin obszaru funkcjonalnego doliny rzeki Pilicy -Przedborza, Wielgomłyn, Żytna" odnośnie kryterium formalnego: Formularz wnioski o dofinansowanie i załączniki zostały przygotowane zgodnie z obowiązującymi dla nich wzorami, instrukcjami i wytycznymi w zakresie potwierdzenia posiadania prawa do dysponowania nieruchomością przez wnioskodawcę.

Organ wskazał również, że przedmiotowym pismem z 8 stycznia 2019 r. wnioskodawca został wezwany ponadto do:

1. - skorygowania Załącznika nr 2 poprzez uspójnienie nazw miejscowości wskazanych na mapach lokalizacyjnych z nazwami miejscowości wskazanymi w pkt 6 formularza wniosku o dofinansowanie (miejsce realizacji projektu);
2. - skorygowania niespójności dotyczących właścicieli działek pomiędzy zapisami zawartymi w umowie użyczenia nr 58/JF/2016 dla działki nr 137/1 (gdzie jako właściciela działki wskazano p. J. M.), a zapisami Załącznika nr 2 do oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z dnia 19.01.2018 r. (gdzie jako właścicieli wskazano pp. J. i A. M.);
3. - przedłożenia Załącznika nr 15 dla każdej formy wsparcia, gdyż w przypadku, w którym wnioskodawca/partner ubiega się o dofinansowanie w formie pomocy de minimis oraz o dofinansowanie, które nie stanowi pomocy państwa należy przedłożyć osobno Załącznik nr 15 dla każdego z ww. przypadków.

Po analizie dokumentacji aplikacyjnej, pisma z negatywną oceną wniosku oraz argumentów przedstawionych w proteście, IZ RPO WŁ przyjęła wyjaśnienia Gminy Przedbórz w zakresie opisanych wyżej braków, stwierdzając, że odnośnie omawianych zarzutów uwzględnia protest Gminy Przedbórz.

W skardze do Sądu Gmina Przedbórz zaskarżyła powyższą uchwałę w całości, zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne uznanie, iż strona skarżąca nie przedłożyła umowy użyczenia dla działki nr 129, stanowiącej potwierdzenie prawa strony skarżącej do dysponowania ww. nieruchomością oraz poprzez błędne przyjęcie, iż kserokopia przedmiotowej umowy, która została przedłożona jako załącznik do wniesionego protestu, stanowiła uzupełnienie wniosku o dofinasowanie, co skutkowało błędnym przyjęciem, iż Gmina Przedbórz nie spełniła wymogów formalnych projektu pn.: "Słoneczna energia dla gmin obszaru funkcjonalnego doliny rzeki Pilicy Przedborza, Wielgomłyn, Żytna" o nr WNDRPŁD.04.01.02-10-0064/18 złożonego w ramach konkursu zamkniętego dla naboru nr RPLD.04.01.02-IZ.00-10-001/17 wniosków o dofinansowanie projektów - w ramach Osi Priorytetowej IV Gospodarka niskoemisyjna i Działania IV. 1 Odnawialne źródła energii Poddziałania IV. 1.2 Odnawialne źródła energii RPO WŁ na lata 2014 - 2020.

Strona w skardze wniosła o stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało wpływ na wynik oceny oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Instytucji Zarządzającej oraz zasądzenie od Zarządu Województwa Łódzkiego na rzecz Gminy Przedbórz zwrotu kosztów postępowania, jak również o przeprowadzenie dowodu z dokumentów stanowiących załączniki do skargi na okoliczności w nich wskazane.

W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że ze znajdującego się w Gminie Przedbórz odpisu uzupełnienia jednoznacznie wynika, iż umowa użyczenia dla działki nr 129 została przekazana Instytucji Zarządzającej. Ponadto w treści pisma z dnia 22 stycznia 2019 roku na stronie 7 Gmina Przedbórz wskazała, iż przedkłada brakujące umowy użyczenia wg. uwagi zawartej w wezwaniu. Twierdzenie przez Instytucję Zarządzającą, iż umowa dla działki 129 nie została przekazana sugeruje, iż uzupełnienie zostało przygotowane nierzetelnie, a złożone we wskazanym wyżej zakresie oświadczenie było nieprawdziwe, co jest zarzutem krzywdzącym i całkowicie bezpodstawnym. Strona wskazała, że stanowisko Instytucji Zarządzającej w zakresie nieprzekazania kompletu wymaganych umów, opiera się na bezkrytycznym przyjęciu, iż zagubienie przedmiotowego dokumentu nie mogło mieć miejsca już w czasie gdy dokumenty, które zostały przekazane przez Gminę Przedbórz znajdowały się u Instytucji Zarządzającej.

Gmina Przedbórz będąc przekonaną o słuszność swojego stanowiska w skierowanym proteście wskazała wprost, iż wnosi o ponowną weryfikację i sprawdzenie dokumentacji przekazanej Instytucji Zarządzającej. O prawdziwości twierdzeń Gminy Przedbórz w zakresie uzupełnienia wszystkich umów użyczenia zgodnie z wezwaniem przesądza również fakt, iż umowa, której rzekomo nie można odnaleźć u Instytucji Zarządzającej została sporządzona w dniu 14 listopada 2017 roku, tym samym nie budzi wątpliwości fakt, iż była w posiadaniu Gminy Przedbórz i wraz z innymi umowami została przekazana Instytucji Zarządzającej w ramach uzupełnienia wniosku.

W ocenie skarżącej, całkowicie bezzasadne są twierdzenia Instytucji Zarządzającej, iż kserokopia ww. umowy została przedłożona dopiero jako załącznik do wniesionego protestu od negatywnej oceny formalnej z dnia 3 kwietnia 2019 roku. W proteście Gmina Przedbórz wskazała, iż nie ma żadnych wątpliwości, co do przekazania wszystkich wymaganych umów użyczenia Instytucji Zarządzającej, co potwierdza kopia dokumentów znajdująca się w aktach tutejszego Urzędu. Przekazanie wraz z protestem kserokopii umowy użyczenia dla działki nr 129 miało na celu wyłącznie ułatwienie Instytucji Zarządzającej jej odnalezienia w zbiorach dokumentów znajdujących się w organie, a nie uzupełnienie dokumentacji. Potwierdza to fakt, iż wraz z protestem przekazano wyłącznie kserokopię umowy użyczenia, nie zaś kopię umowy potwierdzoną za zgodność z oryginałem. Gdyby zamiarem Gminy Przedbórz było uzupełnienie wniosku na etapie wnoszenia protestu, do protestu załączona zostałaby kopia umowy użyczenia potwierdzona za zgodność z oryginałem (jak wymagają tego postanowienia § 5 ust. 9 Regulaminu Konkursu Zamkniętego dla naboru nr RPLD.04.01.02-IZ.00-10-001/17).

Powyższe potwierdza stanowisko Gminy Przedbórz, iż umowa użyczenia dla działki nr 129 w kopii potwierdzonej za zgodność z oryginałem została przekazana Instytucji Zarządzającej wraz z pismem z 22 stycznia 2019 r.

Przedstawiona powyżej argumentacja potwierdza w ocenie skarżącej, iż nieuwzględnienie protestu Gminy Przedbórz przez Instytucję Zarządzającą było nieuzasadnione.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa Łódzkiego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentacje wyrażoną w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Organ zaznaczył, iż dowodem strony skarżącej na złożenie umowy użyczenia dla działki nr 129 nie może być "odwzorowanie" pisma z wyjaśnienia do uwag formalnych z dnia 22 stycznia 2019 roku czy też treść zawarta na stronie 7 przedmiotowego pisma. Na podstawie "odwzorowania" posiadanego przez Gminę Przedbórz nie sposób stwierdzić, jakie załączniki zostały przekazane do IZ RPO WŁ i czy była wśród nich umowa dla działki 129. Gmina Przedbórz ograniczyła się bowiem do zawarcia w piśmie z dnia 22 stycznia 2019 r. lakonicznego stwierdzenia "Przedłożono brakujące umowy użyczenia wg. uwagi" (strona 7 pisma), nie wymieniając, jakie konkretnie umowy użyczenia składa. Dokumentów stanowiących załączniki do pisma z dnia 22 stycznia 2019 r. nie wymieniono także na końcu pisma.

Powyższy sposób sformułowania uwagi nie pozwalał także na zweryfikowanie w momencie otrzymania dokumentu, czy zostały do niego dołączone wszystkie niezbędne dokumenty, ponieważ ustalenie tej kwestii wymagałoby merytorycznej analizy pisma z uwagami IZ RPO WŁ z dnia 8 stycznia 2019 r. i de facto dokonania ponownej oceny, co nastąpiło przy ponownej ocenie formalnej wniosku, skutkującej pismem z informacją o negatywnej ocenie formalnej z dnia 27 marca 2019 r. Zdaniem organu, niestaranność sformułowania pisma z dnia 22 stycznia 2019 r. przez stronę skarżącą nie może obciążać obecnie IZ RPO WŁ, która w swoim piśmie wymieniła szczegółowo brakujące umowy użyczenia ze wskazaniem numerów działek których dotyczą i z jakimi podmiotami zostały zawarte.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Podstawę do rozpoznania niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym stanowił art. 15 zzs⁴ ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, dalej "ustawa COVID-19" (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Niniejsza sprawia została przekazana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału III z dnia 17 lutego 2021 r. w związku z intensyfikacją rozwoju epidemii COVID-19 i wprowadzeniem dodatkowych ograniczeń, nakazów i zakazów związanych z objęciem całego kraju strefą czerwoną, jak również w oparciu o zarządzenie nr 29/2020 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 19 października 2020 r.

Informacja o rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym została doręczona stronom zawiadomieniami z 18 lutego 2021 r.

Stosownie do treści art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Akty poddane kontroli sądów administracyjnych zostały wymienione w art. 3 § 2 p.p.s.a. W myśli przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Stosownie do art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.

Do takich ustaw szczególnych zalicza się ustawę z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 818 ze zm., dalej: "ustawa wdrożeniowa" lub "u.z.r.p."), która określa m.in. sposób wyboru projektów do dofinansowania oraz procedurę odwoławczą w sprawach dotyczących oceny projektów finansowanych ze środków regionalnego programu operacyjnego.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że ustawa wdrożeniowa reguluje postępowanie sądowoadministracyjne pod wieloma względami odmiennie od trybu określonego w p.p.s.a. Ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi znajduje bowiem odpowiednie zastosowanie jedynie w zakresie nieuregulowanym przez ustawę wdrożeniową, z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, art. 150 i art. 152 tej ustawy (art. 64 u.z.r.p.). Ustawa wdrożeniowa wprowadza także pewne modyfikacje w stosunku do rozwiązań przewidzianych w p.p.s.a.

Z przepisu art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej wynika, że wnioskodawca może wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a., w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia w następstwie rozpoznania protestu w trybie:

1. - ogólnym (art. 58 ust. 1 pkt 2 u.z.r.p.);
2. - negatywnej ponownej oceny projektu (art. 58 ust. 4 pkt 2 u.z.r.p.);
3. - pozostawienia protestu bez rozpatrzenia na skutek nieuzupełnienia wymogów formalnych określonych w art. 54 ust. 2 pkt 1, 2, 3 lub 6 u.z.r.p.;
4. - pozostawienia protestu bez rozpatrzenia z przyczyn wskazanych w art. 59 ust. 1 pkt 1, 2 lub 3 u.z.r.p.;
5. - pozostawienia protestu bez rozpatrzenia z przyczyn wskazanych w art. 66 ust. 2 pkt 1 u.z.r.p.

Wniesienie skargi, o której mowa w ust. 1, warunkowane jest otrzymaniem przez wnioskodawcę informacji o nieuwzględnieniu protestu (art. 58 ust. 1 pkt 2 u.z.r.p.), ponownej negatywnej ocenie (art. 58 ust. 4 pkt 2 u.z.r.p.) albo pozostawieniu protestu bez rozpatrzenia (art. 54 ust. 3 i 4, art. 59 ust. 1, art. 66 ust. 2 pkt 1 u.z.r.p.), co oznacza, że wnioskodawcą legitymowanym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w tym przedmiocie jest podmiot, który złożył wniosek o dofinansowanie projektu.

Skarga jest wnoszona przez wnioskodawcę w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji wraz z kompletną dokumentacją w sprawie bezpośrednio do wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 61 ust. 2 u.z.r.p.).

W wyniku rozpoznania skargi sąd może:

1. 1) uwzględnić skargę, stwierdzając, że:
2. a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1,
3. b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 55 albo art. 39 ust. 1;
4. 2) oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia;
5. 3) umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Zarządu Województwa Łódzkiego z 19 stycznia 2021 r. nr 38/21 o nieuwzględnieniu protestu złożonego przez Gminę Przedbórz od negatywnej oceny formalnej projektu pn. "Słoneczna energia dla gmin obszaru funkcjonalnego doliny rzeki Pilicy - Przedborza, Wielgomłyn, Żytna" o nr WND-RPLD.04.01.02-10-0064/18, złożonego w ramach Konkursu Zamkniętego dla naboru nr RPLD.04.01.02-IZ.00-10-001/17 wniosków o dofinansowanie projektów w ramach Osi Priorytetowej IV Gospodarka niskoemisyjne Działania IV.1 Odnawialne źródła energii Poddziałania IV.1.2 Odnawialne źródła energii Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego na lata 2014 - 2020.

Spór w niniejszej sprawie dotyczy oceny kryterium formalnego: "Formularz wniosku o dofinansowanie i załączniki zostały przygotowane zgodnie z obowiązującymi dla nich wzorami, instrukcjami i wytycznymi" w zakresie potwierdzenia przez skarżącą posiadania prawa do dysponowania nieruchomością (brak umowy użyczenia dla działki nr 129).

Strona skarżąca stoi na stanowisku, że nieuwzględnienie protestu przez organ było całkowicie bezzasadne, ponieważ nastąpiło na skutek błędnego uznania, iż Gmina Przedbórz w ramach korekty dokumentacji aplikacyjnej w dniu 23 stycznia 2019 r. (pismo z datą 22 stycznia 2019 r.) nie przedłożyła umowy użyczenia dla działki nr 129, stanowiącej potwierdzenie prawa strony do dysponowania ww. nieruchomością. Gmina uważa, iż będące w jej posiadaniu "odwzorowanie" pisma z 22 stycznia 2019 r. zawierającego wyjaśnienia do uwag formalnych stanowi poświadczenie, że przedłożonym do IZ RPO WŁ załącznikiem do przedmiotowego pisma była umowa użyczenia dla działki nr 129. Skarżąca stwierdziła również, że przedmiotowa umowa użyczenia zastała zawarta w dniu 14 listopada 2017 roku, zatem w chwili składania uzupełnień do wniosku o dofinansowanie (22 stycznia 2019 roku) była w posiadaniu Gminy Przedbórz, co oznacza, że z pewnością została przedłożona do IZ RPO WŁ. Dodatkowym dowodem przemawiającym za racją strony skarżącej ma być stwierdzenie wnioskodawcy zawarte na str. 7 pisma z 22 stycznia 2019 r., iż "przedłożono brakujące umowy użyczenia wg. uwagi".

W ocenie Sądu, powyższe zarzuty i zawarta do nich argumentacja nie dają podstaw do uznania wadliwości stanowiska IZ RPO WŁ w zakresie negatywnej oceny kryterium "Formularz wniosku o dofinansowanie i załączniki zostały przygotowane zgodnie z obowiązującymi dla nich wzorami, instrukcjami i wytycznymi" ze względu na brak formalny w przedłożonej dokumentacji - brak umowy użyczenia dla działki nr 129 oraz do stwierdzenia, że ocena formalna projektu o nr WND-RPLD.04.01.02-10-0064/18 została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny.

Podkreślić należy, iż zgodnie z Instrukcją wypełnienia wniosku o dofinansowanie projektu stanowiącą załącznik nr II do Regulaminu Konkursu dla naboru nr RPLD.04.01.D2-IZ.00-10-001/17 wnioskodawca w sposób jasny i niebudzący wątpliwości został zobligowany do przedłożenia w ramach załącznika nr 10 stosownego oświadczenia, potwierdzającego prawo wnioskodawcy do dysponowania nieruchomością. Zgodnie z zapisami przedmiotowej Instrukcji w sytuacji, w której Wnioskodawca posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z tytułu innego niż własność, należy przedłożyć kopię dokumentu potwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W sytuacji, w której prawo do dysponowania nieruchomością wynika z umowy czasowej (np. umowa dzierżawy) zapisy tej umowy muszą umożliwiać zachowanie trwałości projektu. Wnioskodawca może więc przedłożyć np. umowę najmu, której unormowanie pozwala na realizację projektu oraz zachowanie jego trwałości.

W przypadku robót budowlanych wymagających jedynie czasowego zajęcia terenu niebędącego własnością Wnioskodawcy, np. ułożenie podziemnych rurociągów, itp., należy dołączyć dokumenty potwierdzające uzyskanie zgody właścicieli gruntów na czasowe zajęcie terenu. W związku z powyższym należy stwierdzić, że na wnioskodawcy ciążył obowiązek załączenia do dokumentacji aplikacyjnej umów użyczenia potwierdzających prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla wszystkich działek będących przedmiotem realizowanej w ramach projektu inwestycji.

Tymczasem w aktach sprawy, brak jest dowodów przemawiających za stanowiskiem strony, iż w ramach złożonej jak i skorygowanej dokumentacji aplikacyjnej wnioskodawca przedłożył umowę użyczenia dla działki nr 129, stanowiącej potwierdzenie prawa Gminy Przedbórz do dysponowania ww. nieruchomością. Potwierdzeniem braku przedmiotowego dokumentu w ramach załączników do wniosku złożonego w dniu 19 stycznia 2018 r. jest fakt, iż pismem z dnia 8 stycznia 2019 r. Komisja Oceny Projektów, przesłała stronie informację w zakresie stwierdzonych błędów formalnych tego wniosku polegających m. in. na braku przedłożenia - wskazanych w załączniku nr 2 do oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - 11 umów użyczenia dla działek o nr: 129, 230/7, 2317/2, 179, 318, 249/1, 155, 226, 56, 81/14 oraz 1235. Gmina Przedbórz w toku postępowania nie kwestionowała powyżej stwierdzonych przez KOP braków i przy piśmie z dnia 22 stycznia 2019 r., stanowiącym odpowiedź na informację z dnia 8 stycznia 2019 r., przekazała do Urzędu Marszałkowskiego skorygowany wniosek wraz z załącznikami oraz adnotacją zawartą na str. 7 odpowiedzi, iż "przekazano brakujące umowy użyczenia wg. uwagi".

W kartach oceny formalnej z dnia 25 stycznia 2019 r. i 29 stycznia 2019 r. członkowie KOP dokonujący ponownej oceny wniosku nr WND-RPLD.04.01.02-10-0064/18, potwierdzili jednak niespełnienie kryterium formalnego "Formularz wniosku o dofinansowanie i załączniki zostały przygotowane zgodnie z obowiązującymi dla nich wzorami, instrukcjami i wytycznymi", a IZ RPO WŁ stwierdziła, iż kserokopia umowy użyczenia działki nr 129 została przedłożona do organu dopiero jako załącznik do wniesionego protestu od negatywnej oceny formalnej z dnia 3 kwietnia 2019 roku.

Brak jest przy tym podstaw do twierdzenia, aby dokumentacja przedłożona w sprawie przez wnioskodawcę była nierzetelnie zweryfikowana przez IZ RPO WŁ. Kompletne akta, jakie zostały przesłane do Sądu przez Zarząd Województwa Łódzkiego - 1 teczka i 4 segregatory, potwierdzają, iż w ramach skorygowanego wniosku Gmina Przedbórz nie przedłożyła umowy użyczenia działki nr 129. Załącznik nr 2 do oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane z dnia 19.01.2018 r. pod Lp. 5 wskazuje, iż w złożonych dokumentach powinna znajdować się umowa użyczenia z 14.11.2017 r. nr 5/IF/2017 dla działki nr 129, będącej własnością E. C. i R. C., jednak wśród załączonych umów użyczenia brak jest umowy 5/IF/2017. Zaznaczyć przy tym należy, iż wymienione w załączniku nr 2 do oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane umowy użyczenia (lp. od 1 do 73) nie zostały przedłożone i załączone do wniosku w kolejności wynikającej z przypisanych im liczb porządkowych, a poszczególne karty umów użyczenia nie zostały ponumerowane. Taki sposób składania dokumentów - bez przypisanej im chronologii i bez nadanych numerów kart powoduje, iż nie sposób stwierdzić jakie dokumenty i w jakiej ilości zostały do wniosku załączone.

Nie można zatem zarzucać organowi braku sumienności czy staranności w weryfikacji dokumentów, skoro sama skarżąca składając wniosek w konkursie o dofinansowanie składa ten wniosek niekompletny, czego dowodem jest informacja KOP o zidentyfikowanych błędach formalnych z 08.01.2019 r., a następnie w odpowiedzi na informację o błędach formalnych przesyła skorygowany wniosek w formie, która w zasadzie uniemożliwia stwierdzenie jego kompletności. Dowodem strony skarżącej na okoliczność załączenia do skorygowanego wniosku umowy użyczenia nr 129 nie może być przy tym "odwzorowanie" pisma z wyjaśnienia do uwag formalnych z dnia 22 stycznia 2019 roku czy też treść zawarta na stronie 7 przedmiotowego pisma. Na podstawie "odwzorowania" przesłanego do Sądu przez Gminę Przedbórz również nie sposób stwierdzić, jakie załączniki zostały przekazane do IZ RPO WŁ i czy była wśród nich umowa dla działki 129, natomiast w treści pisma z dnia 22 stycznia 2019 r. Gmina Przedbórz ograniczyła się do zawarcia lakonicznego stwierdzenia "Przedłożono brakujące umowy użyczenia wg. uwagi" (strona 7 pisma), nie wymieniając jakie konkretnie umowy użyczenia składa.

Dokumentów stanowiących załączniki do pisma z dnia 22 stycznia 2019 r. nie wymieniono także na końcu tego pisma. Powyższy sposób sformułowania uwagi nie pozwalał także organowi na zweryfikowanie w momencie otrzymania dokumentu, czy zostały do niego dołączone wszystkie niezbędne dokumenty, ponieważ ustalenie tej kwestii wymagałoby merytorycznej analizy pisma z uwagami IZ RPO WŁ z dnia 8 stycznia 2019 r. i de facto dokonania ponownej oceny, co nastąpiło przy ponownej ocenie formalnej wniosku, skutkującej pismem z informacją o negatywnej ocenie formalnej z dnia 27 marca 2019 r.

Zgodzić się należy zatem z Zarządem Województwa Łódzkiego, iż niestaranność sformułowania pisma z dnia 22 stycznia 2019 r. przez stronę skarżącą nie może obciążać obecnie IZ RPO WŁ, która w swoim piśmie z dnia 8 stycznia 2019 r. wymieniła szczegółowo brakujące umowy użyczenia z podaniem numerów działek i podmiotów z którymi zostały zawarte. Aby powoływać się na skutki w postaci faktycznego złożenia wszystkich wymaganych dokumentów, skarżąca winna przy najmniej wymienić jakie dokumenty składa wraz z pismem z dnia 22 stycznia 2019 r., umożliwiając jednocześnie IZ RPO WŁ weryfikację tej kwestii od razu po otrzymaniu pisma zawierającego uzupełnienie wniosku o dofinansowanie.

Podobnie data zawarcia umowy użyczenia nr 129 (14 listopada 2017 r.) nie może stanowić dowodu, że umowa ta została faktycznie przekazana do IZ RPO WŁ. Skoro bowiem miałaby być to okoliczność potwierdzająca załączenie tej umowy do skorygowanej dokumentacji w dniu 22 stycznia 2019 r., to niezrozumiałe jest dlaczego skarżąca nie załączyła przedmiotowej umowy do wniosku złożonego 19 stycznia 2018 r. Nawet jeśli umowa została zawarta we wskazanym w niej terminie, to nie ma w aktach sprawy dowodów potwierdzających, że umowa ta (lub jej kserokopia) została dostarczona do IZ RPO WŁ na etapie oceny wniosku o dofinansowanie.

Z uwagi na powyższe, w przekonaniu Sądu, ocena wniosku skarżącej o dofinansowanie nr WND-RPLD.04.01.02-10-0064/18 została przeprowadzone w sposób przejrzysty, rzetelny, bezstronny i zgodnie z zapisami Regulaminu konkursu dla naboru nr RPLD.04.01.02-IZ.00-10-001/17. Brak jest podstaw do twierdzenia, aby działania podejmowane przez pracowników organu były wykonywane w sposób dający możliwość do podejrzeń o zagubienie fragmentu dokumentacji, co zdaje sie sugerować strona skarżąca.

Zdaniem Sądu, w okolicznościach przedmiotowej sprawy organy nie naruszyły Regulaminu przedmiotowego konkursu ani przepisów ustawy wdrożeniowej. Zgodnie z § 6 ust. 7 lit b Regulaminu strona została wezwana do uzupełnienia/skorygowania wniosku o dofinansowanie projektu na etapie oceny formalnej. Wskazany błąd - wbrew twierdzeniom strony skarżącej - nie został poprawiony. Stwierdzony przez KOP błąd istotnie rzutował na ocenę przedmiotowego projektu i uniemożliwiał potwierdzenie spójności informacji w ramach wniosku o dofinansowanie projektu i tym samym niespełnione zostało kryterium "Formularz wniosku o dofinansowanie i załączniki zostały przygotowane zgodnie z obowiązującymi dla nich wzorami, instrukcjami i wytycznymi".

Zdaniem Sądu, ocena zasadności stanowiska strony skarżącej - w tym również wiążących się z tym stanowiskiem oczekiwań odnośnie do pożądanego dla niej sposobu podejścia do omawianej kwestii spornej - nie może pomijać konsekwencji wynikających art. 50 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 – 2020. Zgodnie z tym przepisem, do postępowania w zakresie ubiegania się o dofinansowanie oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu i sposobu obliczania terminów. Ma to tę konsekwencję, że nie pozostaje bez wpływu na zakres postępowania ("wyjaśniającego") prowadzonego w sprawie oceny wniosku. Ogranicza się on bowiem do oceny projektu pod względem spełniania kryteriów wyboru projektów, co wynika z art. 37 ust. 2 w związku z art. 44 ust. 1 przywołanej ustawy, a także w art. 53 ust. 1 i art. 57 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r.

Wobec tego, że z przywołanej regulacji wprost i jednoznacznie wynika, że przedmiotem postępowania regulowanego ustawą wdrożeniową jest ocena projektu, to za uzasadnione uznać należy twierdzenie, że właściwa instytucja jest związana konkretnym wnioskiem o dofinansowanie konkretnego projektu, co oznacza związanie treścią wniosku o dofinansowanie oraz załączoną do niego przez wnioskodawcę i wymaganą w danym postępowaniu konkursowym dokumentacją. Poza zakres zawartych w nich oświadczeń woli i wiedzy wnioskodawcy kształtujących - w kontekście wymogów określonych regulaminem konkursu - przedmiotowo istotne elementy projektu instytucja ta nie może więc wykraczać.

W konsekwencji nie jest również zobowiązana do dokonywania ustaleń, czy też poszukiwania albo domniemywania istnienia innych jeszcze, niż wskazane przez wnioskodawcę danych i dokumentów, z punktu widzenia których projekt mógłby być oceniony jako spełniający kryteria wyboru do dofinansowania. Byłoby to nie do pogodzenia z istotą oraz logiką omawianego postępowania, które - co istotne - jest postępowaniem konkursowym. Wiodące znaczenie mają w nim zasady szybkości i efektywności instrumentów dystrybucji środków pomocowych adresowanych do podmiotów ubiegających się o dofinansowanie projektowanych przedsięwzięć. Skoro więc warunkiem koniecznym przyznania dofinansowania jest spełnianie przez projekt określonych regulaminem konkursu i wynikających z przepisów prawa kryteriów wyboru projektów, to w świetle przedstawionych argumentów za uzasadnione uznać należy twierdzenie, że to podmiot wnioskujący o przyznanie wsparcia – a nie instytucja odpowiedzialna za zarządzanie i realizację programu wsparcia – jest zobowiązany wykazać, że zgłaszany przezeń projekt kryteria te spełnia.

Zadaniem wymienionej instytucji jest bowiem ocena spełniania przez projekt tych kryteriów w oparciu o dane przedstawione przez samego wnioskodawcę (por. np. wyroki NSA z dnia: 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1549/17; 14 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 5172/16).

W sytuacji więc, gdy – jak wynika z powyższego – instytucja właściwa do przeprowadzenia wyboru projektów do dofinansowania zobowiązana jest dokonać oceny spełniania kryteriów wyboru projektów w oparciu o dane przedstawione przez samego wnioskodawcę – wynikające z treści wniosku o dofinansowanie i dołączonej do niego dokumentacji, czy też informacji uzupełniających przedstawianych w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia braków, rozbieżności lub wątpliwości – to nie sposób zasadnie przyjąć, aby operując w tak wyznaczony granicach instytucja ta zobowiązana była równocześnie do weryfikowania deklarowanych danych poprzez podejmowanie zabiegów ukierunkowanych na wykazywanie braku wpływu zawartych w nich błędów, omyłek czy też nieścisłości lub niezgodności na ostateczną ocenę spełniania danego kryterium wyboru, czy też podejmowania motywowanych przywołanym celem innych jeszcze zabiegów. Nie byłoby to bowiem do pogodzenia z zasadami przejrzystości, rzetelności oraz bezstronności, o których mowa w art. 37 ust. 1 przywołanej ustawy.

Udział w konkursie nie jest obowiązkowy, a błędów w dokumentacji nie można usprawiedliwiać przerzucając odpowiedzialność za nie na organy, które w ocenie strony mylnie sformułowały wezwanie do uzupełnienia/skorygowania wniosku. Gdyby strona dołożyła należytej staranności sporną umowę użyczenia załączyłaby do wniosku z 19 stycznia 2018 r., a najpóźniej do wniosku skorygowanego na wezwanie KOP.

Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020 skargę oddalił.

R.T.