Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodziz 5 marca 2021 r., sygn. akt III SA/Łd 173/20

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...], nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w [...], na podstawie m. in. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 29 ustawy z 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 1505), art. 28, art. 28a ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1936), § 2 ust. 1 pkt 3, pkt 4, § 4 ust. 1 pkt 7, ust. 2 pkt 1, § 38 ust. 8, § 39a ust. 1, § 45 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361 ze zm.), § 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 7 czerwca 2018 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na Iata 2007-2013 (Dz. U. z 2018 r., poz. 1261), art. 68 § 1 w zw. z art. 21 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (tekst jedn.

Dz. U. z 2017 r., poz. 201), obwieszczenia Ministra Finansów z 4 stycznia 2016 r. w sprawie stawki odsetek za zwłokę od zaległości podatkowych oraz obniżonej stawki odsetek za zwłokę od zaległości podatkowych oraz podwyższonej stawki odsetek za zwłokę od zaległości podatkowych (M.P. z 2016 r., poz. 20), utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z [...], nr [...] w przedmiocie ustalenia P. G. kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego.

W sprawie ustalono następujące okoliczności faktyczne i prawne.

W dniu 14 maja 2013 r. S. G. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w [...] wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2013 r., w którym zadeklarował przystąpienie do 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego w zakresie pakietu 7. "Zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych zwierząt w rolnictwie", wariant 7.3.8 - owce żelaźnieńskie z liczbą owiec 19 sztuk. Decyzją z [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał stronie płatność rolnośrodowiskową za rok 2013 w wysokości 6 080 zł. Decyzja została doręczona stronie w dniu 9 grudnia 2013 r., a płatności zostały przekazane na rachunek bankowy wskazany przez producenta rolnego w dniu 8 stycznia 2014 r.

W dniu 13 maja 2014 r. S. G. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w [...] wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej 2014 r., w którym zadeklarował realizację pakietu 7 "Zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych zwierząt w rolnictwie", wariant 7.3.8 - owce żelaźnieńskie z liczbą owiec 19 sztuk.

W dniu 5 września 2014 r. P. G. złożył do Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] wniosek o wstąpienie do toczącego się postępowania w sprawie przyznania kolejnej płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014 wraz z oświadczeniem o kontynuowaniu realizacji zobowiązania oraz aktem notarialnym potwierdzającym przekazanie gospodarstwa. Zobowiązał się do kontynuacji zobowiązania rolnośrodowiskowego podjętego przez S. G. oraz zapłaty na rzecz ARiMR równowartości kwoty płatności rolnośrodowiskowej, jaką rolnik ten byłby zobowiązany zapłacić w razie wystąpienia okoliczności do zwrotu w ramach PROW 2007-2013.

Na podstawie decyzji z dnia [...] P. G. przejął zobowiązanie rolnośrodowiskowe S. G. Decyzją z dnia [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał P. G. płatność rolnośrodowiskową za rok 2014 w wysokości 6 080 zł. w tym z tytułu: - pakietu 7 "Zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych zwierząt w rolnictwie", wariant 7.3.8 - owce żelaźnieńskie z liczbą owiec 19 sztuk. Decyzja została doręczona stronie w dniu 21 stycznia 2015 r., a środki finansowe zostały przekazane w dniu 23 lutego 2015 r.

W dniu 10 czerwca 2015 r. P. G. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w [...] wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2015 r., w którym zadeklarował realizację pakietu "Zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych zwierząt w rolnictwie", wariant 7.3.8 - owce żelaźnieńskie z liczbą owiec 30 sztuk. Decyzją z [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] przyznał stronie płatność rolnośrodowiskową za rok 2015 w wysokości 9 600,00 zł, w tym z tytułu: pakietu 7 "Zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych zwierząt w rolnictwie", wariant - owce żelaźnieńskie z liczbą owiec 30 sztuk. Środki finansowe zostały przekazane na rachunek bankowy strony 25.05.2016 r.

W dniu 13 czerwca 2016 r. P. G. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w [...] wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2016 r., w którym zadeklarował realizację pakietu 7 "Zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych zwierząt w rolnictwie", wariant 7.3.8 - owce żelaźnieńskie z liczbą owiec 37 sztuk. Decyzją z dnia [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] przyznał stronie płatność rolnośrodowiskową za rok 2016 w wysokości 11 840,00 zł, w tym z tytułu pakietu 7 "Zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych zwierząt w rolnictwie", wariant 7.3.8 - owce żelaźnieńskie z liczbą owiec 37 sztuk. Powyższa decyzja jest ostateczna, a środki finansowe zostały przekazane 12.05.2017 r.

W dniu 11 maja 2017 r. P. G. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w [...] wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2017, w którym zadeklarował realizację pakietu 7 - "Zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych zwierząt w rolnictwie", wariant 7.3.8 - Owce żelaźnieńskie z liczbą owiec 40 sztuk.

W dniu 29 lipca 2017 r. w gospodarstwie P. G. przeprowadzono kontrolę na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni, w wyniku której zmniejszono powierzchnię trwałych użytków zielonych (TUZ) o 0,48 ha. Kontrola została udokumentowana w protokole kontroli z dnia 25 stycznia 2018 r. Pierwotna płatność (40 szt. x 320 zł = 12 800,00 zł) została pomniejszona o kwotę sankcji ustalonej w oparciu o § 38 ust. 8 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program Rolnośrodowiskowy" objęty Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361, ze zm.), czyli 2 560,00 zł /20 % z 12 800,00 zł.

Decyzją z dnia [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] przyznał stronie płatność rolnośrodowiskową za rok 2017 w wysokości 10 240,00 zł z tytułu pakietu 7. "Zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych zwierząt w rolnictwie", wariant 7.18 - owce żelaźnieńskie z liczbą owiec 40 sztuk, pomniejszoną o kwotę sankcji w wysokości 2 560 zł.

W związku ze stwierdzonym w toku kontroli na miejscu zmniejszeniem powierzchni trwałych użytków zielonych, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] zawiadomieniem z dnia 14 stycznia 2019 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych przyznanych za lata 2014-2016. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało doręczone stronie w dniu 17 stycznia 2019 r.

W dniu 24 stycznia 2019 r. do Biura Powiatowego ARiMR w [...] wpłynęło pismo P. G. zawierające prośbę o "zaniechanie zwrotu należności". Strona podała, że zrobiła rekultywację po to, aby owce miały co jeść, gdyż nie była świadoma o zakazie przeorania pastwiska.

W dniu 3 kwietnia 2019 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych przyznanych na rok 2013. Zawiadomienie zostało doręczone stronie w dniu 4 kwietnia 2019 r.

Postanowieniem z dnia [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] połączył do wspólnego rozpoznania postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności za rok 2013 oraz za lata 2014-2016.

Decyzją z dnia [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] ustalił P. G. kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego wysokości 6 720 zł.

Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie, w którym wskazał, że użytek trwały - pastwisko, nr działki 595 o pow. 2,21 ha w części 0,45 ha zostało przeorane i zasiana została trawa z owsem. W toku kontroli stwierdzono, że zasiano mieszankę zbożową, co jest niezgodne z prawdą. Nadmienił, ze owies posiany powschodził dość szybko po zasianiu, a trawa po około 20-30 dniach, w zależności od wilgoci ziemi. W tym czasie nastąpiła susza i trawa wygniła i nie powschodziła, a owies się utrzymał. Skarżący podkreślił, że zrobił rekultywację po to aby owce miały co jeść i nie był świadomy o zakazie przeorania pastwiska. Wniósł o zaniechanie żądania zwrotu należności za lata wsteczne i obecne dopłaty rolnośrodowiskowe.

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 1 i ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 EFROW 2007-2013, pomoc i pomoc techniczna, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, chyba że przepisy, o których mowa w art. 1 pkt 1, lub przepisy ustawy stanowią inaczej. Właściwość i tryb ustalania kwot pomocy i pomocy technicznej, pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości, są określone w przepisach o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, chyba że przepisy wydane na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 lub pkt 3 stanowią inaczej.

Organ podniósł, iż zgodnie z art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o ARiMR, ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych: 1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej, 2) krajowych, przeznaczonych na: a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej - następuje w drodze decyzji administracyjnej. Właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych w decyzji, o której mowa w ust. 1, jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1.

W 2013 r. S. G. podjął się realizacji 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego w ramach PROW 2007-2013. Jak wynika z treści § 2 ust. 1 pkt 3 i 4 rozporządzenia z 2013 r., płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi, jeżeli realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, z późn. zm.), obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej oraz jeśli spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu.

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wskazał, iż zobowiązanie zostało podjęte na okres 5 lat, co oznacza, że w tym czasie S. G. miał obowiązek przestrzegać warunków i wymogów przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu z 2013 r. W 2014 r. zobowiązanie przejął P. G. We wniosku z dnia 5 września 2014 r. o wstąpienie do toczącego się postępowania w sprawie przyznania kolejnej płatności rolnośrodowiskowej (PROW 2007-2013) P. G. złożył oświadczenie obejmujące zobowiązanie do kontynuowania realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego do końca okresu objętego zobowiązaniem i zapłaty na rzecz Agencji równowartości kwoty płatności rolnośrodowiskowej uzyskanej przez rolnika, któremu została przyznana ta płatność, jaką rolnik ten zobowiązany byłby zwrócić gdyby w trakcie realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego przez tego rolnika wystąpiły okoliczności zobowiązujące do zwrotu płatności rolnośrodowiskowej w ramach PROW na lata 2007-2013.

Jednym z wymogów przyznania płatności rolnośrodowiskowej jest zachowanie występujących w gospodarstwie trwałych użytków zielonych, o czym stanowi o tym § 4 ust. 1 pkt 7, ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z 2013 r. Zgodnie z tym przepisem, zobowiązanie rolnośrodowiskowe jest realizowane w ramach co najmniej jednego z następujących pakietów (...) 7) Pakiet 7. Zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych zwierząt w rolnictwie;(...). Rolnik realizujący zobowiązanie rolnośrodowiskowe: 1) zachowuje występujące w gospodarstwie rolnym i określone w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałe użytki zielone (...)".

Zgodnie z art. 4 ust. 1 lit. h rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 "trwale użytki zielone i pastwiska trwale" (...) oznaczają grunty wykorzystywane do uprawy traw lub innych zielnych roślin pastewnych rozsiewających się naturalnie (samosiewnych) lub uprawianych (wysiewanych), które nie były objęte płodozmianem danego gospodarstwa rolnego przez okres co najmniej pięciu lat, a także - w przypadku gdy państwa członkowskie tak zadecydują - które nie były zaorane przez okres co najmniej pięciu lat; mogą one obejmować inne gatunki, takie jak krzewy lub drzewa, które mogą nadawać się do wypasu, a także - w przypadku gdy państwa członkowskie tak zadecydują - inne gatunki, takie jak krzewy lub drzewa, które służą do wytwarzania paszy dla zwierząt, pod warunkiem że zachowano przewagę traw i innych zielnych roślin pastewnych. Państwa członkowskie mogą również zadecydować o uznaniu za trwałe użytki zielone.

Mając na uwadze powyższe regulacje organ odwoławczy wyjaśnił, że we wniosku na 2017 r. P. G. zadeklarował działkę rolną AA 1 grupa upraw TUZ o powierzchni 2,10 ha, położoną na działce ewidencyjnej o nr 595. W dniu 29 lipca 2017 r. w gospodarstwie rolnym P. G. przeprowadzono kontrolę na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni raportu kontroli na miejscu z dnia 25 stycznia 2018 r. wynika, że powierzchnia TUZ wynosi 1,62 ha, co oznacza, że rolnik zmniejszył powierzchnię TUZ o 0,48 ha i nie poinformował organu o dokonanej zmianie. Okoliczność ta stała się podstawą do pomniejszenia płatności za rok 2017 oraz do dochodzenia zwrotu nienależnie pobranych płatności za lata 2013-2016. Przez kwoty nienależnie pobranych środków (należności nienależne), należy rozumieć należności, które powstały z przyczyn leżących po stronie rolnika.

Organ podkreślił, że na mocy § 39a ust. 1 rozporządzenia z 2013 r., dodanego przez § 1 pkt 5 rozporządzenia z dnia 7 czerwca 2018 r. (Dz. U. z 2018 r., poz. 1261) zmieniającego niniejsze rozporządzenie z dniem 29 czerwca 2018 r., w przypadku stwierdzenia uchybienia w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach zobowiązania rolnośrodowiskowego, w celu zastosowania art. 35 ust. 4 rozporządzenia nr 640/2014, płatność rolnośrodowiskową podlega zwrotowi, a do ustalenia wysokości tego zwrotu § 38 ust. 1, 2, 4-10 oraz 13 stosuje się odpowiednio(...). Z treści § 3 rozporządzenia z dnia 7 czerwca 2018 r. wynika, że do spraw wszczętych po dniu 14 marca 2018 r. do przyznania i zwrotu pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" stosuje się przepisy rozporządzenia w brzmieniu nadanym rozporządzeniem zmieniającym. Wszczęcie postępowania w niniejszej sprawie nastąpiło w dniu 4 kwietnia 2019 r., wobec powyższego w sprawie znajduje zastosowanie cyt. powyżej § 39a ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

Zgodnie z § 38 ust. 8 rozporządzenia z 2013 r., jeżeli rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1, płatność rolnośrodowiskową przysługuje temu rolnikowi w wysokości zmniejszonej o 20% w roku, w którym zostało stwierdzone takie uchybienie. Zlikwidowanie TUZ stanowi naruszenie wymogu, o którym mowa w § 4 ust. 2 rozporządzenia z 2013 r. i skutkuje dochodzeniem zwrotu nienależnie pobranych płatności za lata 2013-2016.

Z brzemienia cyt. powyżej § 39a ust. 1 i § 38 ust. 8 rozporządzenia z 2013 r. wynika, że rolnik, który zlikwidował TUZ otrzymuje płatność w wysokości pomniejszonej o 20% w roku, w którym zostało stwierdzone takie uchybienie (tj. w 2017 r.). Ponadto rolnik zwraca dotychczas pobrane płatności rolnośrodowiskowe za lata 2013-2016 w wysokości 20% płatności przyznanych i wypłaconych na mocy decyzji: z dnia 4 grudnia 2013 r. za 2013 r., w wysokości 1.216,00 zł (20% x 6 080,00 zł= 1 216,00 zł), z dnia 20 stycznia 2015 r. za 2014 r., w wysokości 1 216,00 zł (20 % x 6 080,00 zł = 1 216,00 zł), z dnia 13 maja 2016 r. za 2015 r., w wysokości 1 920,00 zł (9 600,00 zł x 20% = 1 920,00 zł), z dnia 27 kwietnia 2017 r. za 2016 r., w wysokości 2 368,00 zł (11 840,00 x 20% = 2 368 zł).

Łączna kwota nienależnie pobranych płatności wynosi w przypadku P. G. 6 720,00 zł.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r., pomoc i pomoc techniczna, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, chyba że przepisy, o których mowa w art. 1 pkt 1, lub przepisy ustawy stanowią inaczej. Zgodnie z art. 29 ust. 7 ustawy o ARiMR, do należności, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa z wyjątkiem przepisów dotyczących umarzania należności, odraczania płatności, rozkładania płatności na raty oraz zaokrąglania należności, z tym że termin, o którym mowa w art. 47 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, wynosi 60 dni.

W związku z powyższym termin płatności kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności wynosi 60 dni od daty doręczenia decyzji ustalającej wysokość tej kwoty.

Organ podkreślił również, że w rozpatrywanej sprawie nie będzie miało miejsca ograniczenie odpowiedzialności beneficjenta na podstawie (dla kampanii 2013 i 2014 r.) art. 5 ust. 3 rozporządzenia (UE) Nr 65/2011 oraz (dla kampanii 2015 i 2016 r.) art. 7 ust. 3 rozporządzenie (UE) Nr 809/2014. skutkujące brakiem obowiązku zwrotu przez skarżącą nienależnie pobranych płatności. Zgodnie z powołanymi przepisami, obowiązek zwrotu, o którym mowa w ust. 1, nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach. Jednak w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem przedmiotowej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli decyzja o odzyskaniu nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od dokonania płatności.

Na podstawie wskazanych przepisów obowiązek zwrotu nienależnej płatności nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwej władzy lub innej władzy oraz jeśli błąd nie mógł w zwykłych okolicznościach zostać wykryty przez rolnika. W niniejszym przypadku, nie doszło do pomyłki ARiMR, bowiem w dniu wydawania decyzji o przyznaniu płatności organy nie posiadały informacji, z których wynikałoby, że strona nie spełni warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2017. Informacje te organ uzyskał najwcześniej po przeprowadzeniu kontroli na miejscu, czyli w dniu 29 lipca 2017 r.

Kolejną możliwość odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu pomocy przewiduje art. 28a ustawy z 7 marca 2007 r., w przypadku określonym w art. 33 ust. 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 z dnia 21 czerwca 2005 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej (Dz. Urz. UE L 209 z U. 08.2005, str. 1, ze zm.) organ, o którym mowa w art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634, ze zm.), odstępuje od ustalenia kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności z tytułu pomocy, o którym mowa w art. 29 ust. 1 ustawy z 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, jeżeli kwota, o której mowa w art. 5a rozporządzenia Komisji Europejskiej (WE) nr 885/2006 z 21 czerwca 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 w zakresie akredytacji agencji płatniczych i innych jednostek, jak również rozliczenia rachunków EFRG i EFRROW (Dz. Urz.

UEL 171 z 23.06.2006, str. 90, z późn. zm.), nie jest wyższa od kwoty stanowiącej równowartość 100 euro przeliczonej na złote według kursu euro ustalonego zgodnie z art. 7 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 883/2006 z 21 czerwca 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 w odniesieniu do prowadzenia kont przez agencje płatnicze, deklaracji wydatków i dochodów oraz warunków zwrotu wydatków w ramach EFRG i EFRROW (Dz. Urz. UE L 171 z 23.06.2006, str. 1, z późn. zm.). Na mocy tego przepisu organ odstępuje od ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności z tytułu pomocy jeżeli kwota ta, nie jest wyższa od kwoty stanowiącej równowartość 100 euro. W przypadku płatności rolnośrodowiskowych P. G. za lata 2013-2016 kwota nienależnie pobranych płatności przekracza kwotę stanowiącą równowartość 100 euro i tym samym brak jest podstaw do odstąpienia od ich dochodzenia.

Zgodnie z art. 47 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006, państwa członkowskie mogą uznać w szczególności następujące kategorie siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności, w których nie będą wymagać częściowego lub pełnego zwrotu pomocy otrzymanej przez beneficjenta:

1. a) śmierć beneficjenta;
2. b) długotrwała niezdolność beneficjenta do wykonywania zawodu:
3. c) wywłaszczenie dużej części gospodarstwa, jeśli takiego wywłaszczenia nie można było przewidzieć w dniu podjęcia zobowiązania;
4. d) katastrofa naturalna poważnie dotykająca grunty gospodarstwa;
5. e) wypadek powodujący zniszczenie budynków dla zwierząt gospodarskich;
6. f) choroba epizootyczna dotykająca część lub całość należącego do rolnika żywego inwentarza.

Przypadki siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności są zgłaszane przez beneficjenta lub przez upoważnioną przez niego osobę na piśmie właściwemu organowi, wraz z odpowiednimi dowodami wystarczającymi dla właściwych organów, w ciągu 10 dni roboczych od dnia, w którym beneficjent lub upoważniona przez niego osoba są w stanie dokonać tej czynności.

Odnosząc się do argumentacji przedstawionej w odwołaniu organ wskazał, iż likwidacja TUZ nie nastąpiła na skutek suszy, czy innego zdarzenia zaliczanego do kategorii siły wyższej, czy też nadzwyczajnych okoliczności określonych w cyt. przepisach. Susza wystąpiła dopiero po dokonaniu wysiewu trawy i owsa. Strona nie zgłaszała Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR zdarzeń o charakterze siły wyższej, czy nadzwyczajnych okoliczności. Tymczasem zgłoszenia tego rodzaju zdarzeń wraz z odpowiednimi dowodami strona powinna dokonać na piśmie w terminie 10 dni roboczych od dnia, w którym była w stanie dokonać tej czynności.

W ocenie organu odwoławczego, w sprawie nie można mówić o niezawinionym zachowaniu strony. Strona jako osoba, która podjęła się zobowiązania wieloletniego w zakresie prowadzenia działalności rolnośrodowiskowej zobowiązana była do spełnienia wymogu utrzymywania trwałych użytków zielonych, co wynika wprost z treści § 2 rozporządzenia z 2013 r.

Zdaniem organu odwoławczego w niniejszej sprawie nie wystąpiły zatem żadne zdarzenia zaliczane do kategorii siły wyższej, czy nadzwyczajnych okoliczności, o których mowa w art. 47 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 i § 45 rozporządzenia z 2013 r.

Organ zaznaczył ponadto, iż instytucja przedawnienia uregulowana została w art. 3 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE. EURATOM) Nr 2988/95. Zgodnie z art. 3 ust. 1, okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust.

1. W analizowanym przypadku mamy do czynienia z nieprawidłowością w rozumieniu cyt. art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95. Nieprawidłowość polegała na tym, że strona zlikwidowała TUZ wbrew treści § 4 ust. 1 pkt 7, ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z 2013 r. Spowodowało to wypłatę nienależnych płatności, a co za tym idzie szkodę w budżecie UE. Zlikwidowanie TUZ stwierdzono w toku kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniu 29 lipca 2017 r. i od tej daty należy liczyć 4-letni termin przedawnienia. Bieg terminu przedawnienia ulega przerwaniu przez każdą czynność właściwego organu władzy, o której zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do postępowania w sprawie nieprawidłowości. Przerwanie biegu terminu przedawnienia nastąpiło w dniu 16 kwietnia 2019 r., w dniu tj. w dniu doręczenia decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...]. Po przerwaniu biegu, 4-letni termin przedawnienia biegnie na nowo. Upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary. W ten sposób wyliczony termin przedawnienia upłynie najwcześniej w dniu 15 kwietnia 2023 r.

Podsumowując Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR podzielił ustalenia organu I instancji wskazując, że postępowanie w sprawie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. W świetle obowiązujących przepisów istotne jest, że TUZ został zlikwidowany w okresie realizacji 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego, co stanowi naruszenie wymogu określonego w § 4 ust. 2 pkt 1 w zw. z § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z 2013 r. i stanowi podstawę do dochodzenia zwrotu kwoty nienależnie pobranych płatności za lata 2013-2016, stosownie do brzmienia § 39a ust. 1 w zw. z § 38 ust 8 rozporządzenia z 2013 r.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi pełnomocnik skarżącego zarzucił naruszenie

1. - rozporządzenia z 2013 r. w zw. z art. 4 ust. 1 lit. h Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) NR 1307/2013 poprzez wadliwą wykładnię i przyjęcie, że zaoranie działki rolnej - łąki, w celu rekultywacji łąki i ponowny wysiew nasion trawy wraz z owsem, stanowi naruszenie trwałości użytków zielonych podczas, gdy zaoranie działki łąki i ponowny wysiew nasion trawy wraz z owsem, nie prowadzi co zmiany przeznaczenia gruntu rolnego i nie narusza trwałości użytków zielonych;
2. - § 38 ust. 8 w zw. z art. 39a ust. 1 rozporządzenia z 2013 r. poprzez zastosowań e tego przepisu oraz sankcji w sytuacji, gdy nie naruszono trwałości użytków zielonych i nie zmniejszono kwalifikowanej powierzchni trwałych użytków zielonych okresie uczestnictwa skarżącego w programie płatności rolno środowiskowych;
3. - art. 54 ust.1 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) NR 1306/201 poprzez jego niezastosowanie i wszczęcie w dniu 3 kwietnia 2019 r. z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych na mocy decyzji nr [...] o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013, w sytuacji gdy organ I instancji przeprowadził kontrolę, w wyniku której ustalił rzekome nieprawidłowości z utrzymaniu powierzchni trwałych użytków zielonych w dniu 29 lipca 2017 r., czyli ponad 18 miesięcy przed wszczęciem postępowania w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych,
4. - art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. poprzez prowadzenie postępowania i wydanie zaskarżonej decyzji bez rozpoznania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, zgodnie ze stanem faktycznym,
5. - art. 8 k.p.a. (i wyrażonej w tym przepisie zasady pogłębiania zaufania obywateli do prawa oraz do organów administracji publicznej) poprzez brak wyjaśnienia, dlaczego zaoranie działki rolnej (łąki) i ponowny wysiew nasion trawy wraz z owsem prowadzi do naruszenia trwałości użytków zielonych;
6. - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie ustosunkowanie się przez organ II instancji (oraz organ I instancji) w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do stanowiska skarżącego w przedmiocie rekultywacji łąki poprzez jej zaoranie i ponowny wysiew nasion trawy wraz z owsem jako formy zachowania trwałego użytku zielonego,
7. - art. 80 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie przez organ przeprowadzenia prawidłowej oceny całokształtu materiału dowodowego, w szczególności brak jakiejkolwiek oceny twierdzeń skarżącego co do rekultywacji trwałego użytku zielonego i jednostronne uznanie, że skarżący zlikwidował trwały użytek zielony

W oparciu o postawione zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji w całości, wstrzymanie jej wykonania i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego podkreślił, że nie jest prawdą, że w 2017 r. skarżący zmniejszył deklarowaną powierzchnię użytków zielonych o 0,48 ha, albowiem jedynie dokonał renowacji trwałego użytku zielonego poprzez jego zaoranie i obsianie na nowo mieszanką traw oraz rośliny osłonowej w postaci owsa. Zaoranie łąki i jej ponowne obsianie trawą jest powszechnie przyjętą w rolnictwie metodą renowacji trwałych użytków zielonych w celu poprawy plonów uzyskiwanych z tych użytków. Jest to metoda tzw. pełnej uprawy. Ponadto w ramach programu płatności rolnośrodowiskowych skarżący zwiększał co roku obsadę hodowanych owiec, a więc trwałe użytki zielone były niezbędne aby pozyskać pastwisko i paszę dla owiec. Co prawda obecnie zalecanym jest wysiewanie trawy wraz z rośliną ochronną w postaci życicy wielokwiatowej lub westerwoldzkiej ale jest to roślina ochronna bardziej kosztowna, niż owies i wymagająca specjalistycznego siewnika rzutowego, którego skarżący nie miał. Z tych przyczyn skarżący zastosował owies jako roślinę ochronną.

Prawdopodobnie, jak podkreślił pełnomocnik skarżącego, przyczyną błędnych ustaleń pracowników Agencji w dniu kontroli na przedmiotowej działce był fakt, że na tej działce rolnej owies powschodził znacznie szybciej niż trawa. Metoda wysiewu trawy wraz z owsem ma na celu ochronę trawy przed niekorzystnymi warunkami atmosferycznymi (nadmiernym słońcem i wysuszeniem ca przymrozkami - w przypadku siewu wiosennego). Owies jest rośliną, która wschodzi szybciej niż trawa i taki jest cel stosowania owsa przy wysiewie trawy - tj. ma zadanie wzejść szybciej i chronić trawę, a po skoszeniu całej uprawy pozostaje tylko dobrze ukorzeniona trawa jako roślina wieloletnia, owies po skoszeniu, jako roślina jednoroczna, już nie odrasta). Niestety, pomimo zastosowania owsa, jako rośliny osłonowej trawa wschodziła słabo z uwagi na suszę w lipcu 2017 r. i w dniu kontroli nie była dostatecznie widoczna na przedmiotowej działce rolnej wśród owsa.

Kontrolujący błędnie uznali zatem, że skarżący zlikwidował trwały użytek zielony o powierzchni 0,48 ha. Trawa ostatecznie wzeszła na ww. działce i trwały użytek zielony znajduje się na tej działce do dnia dzisiejszego. Kontrolerzy Agencji nie przyjęli wyjaśnień skarżącego i autorytarnie bez wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego uznali, że skarżący zaorał TUZ i posiał na niej mieszankę zbożową, czyli zmniejszył powierzchnię kwalifikowaną TUZ.

Pełnomocnik strony odwołał się do wyroku TSUE z dnia 2 października 2014 r., C-47/13, (opubl: www.eur-lex.europa.eu, LEX nr 1508947) w którym zajął stanowisko, że definicję trwałych użytków zielonych zawartą w art. 2 lit. c rozporządzenia nr 1120/2009 ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania systemu płatności jednolitej przewidzianego w tytule III rozporządzenia nr 73/2009 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników należy interpretować w ten sposób, że obejmuje ona grunty rolne, które są aktualnie i od najmniej pięciu lat wykorzystywane pod uprawę trawy lub innych pastewnych roślin zielnych, również wtedy, gdy grunty te były w tym okresie orane i obsiewane odmianą pastewnej rosimy zielnej inną niż uprawiana na nich poprzednio.

Zdaniem pełnomocnika w treści cyt. powyżej definicji nie ma żadnej wzmianki o tym, by fakt orania gruntu i obsiania go odmianą pastewnej rośliny zielnej, inną niż uprawiana na nim poprzednio, sam w sobie wykluczał klasyfikację jako trwałe użytki zielone. Definicja ta nie wprowadza również żadnego rozróżnienia między trawą, a określonymi pastewnymi roślinami zielnymi, wobec powyższego wszystkie trawy i wszystkie inne pastewne rośliny zielne należą do jednej i tej samej kategorii, która z kolei nie dzieli się na podkategorie. Wszystkie zatem odmiany pastewnych roślin zielnych są uważane za równoważne w świetle cyt. przepisu, a wybór konkretnej odmiany pastewnej rośliny zielnej uprawianej na danych gruntach, jako taki nie ma wpływu na klasyfikację gruntów jako trwałych użytków zielonych.

Ponadto, cel utrzymania trwałych użytków zielonych wskazany w motywie 7 rozporządzenia nr 73/2009 również wskazuje na to, że fakt przejścia na tym samym gruncie z określonego rodzaju użytków zielonych na inny nie może być uznany za płodozmian w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia nr 1120/2009, wykluczający klasyfikację jako trwałe użytki zielone zgodnie z tym przepisem.

W ocenie pełnomocnika cyt. orzeczenie, jak i definicja trwałych użytków zielonych zawarta w art. 2 lit. c rozporządzenia nr 1120/2009 ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania systemu płatności jednolitej przewidzianego w tytule III rozporządzenia nr 73/2009 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników podobna do definicji trwałych użytków zielonych zawartej w aktualnym art. 4 ust. 1 lit. h rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 powoduje, że pogląd wyrażony przez TSUE w cyt. wyroku zachowuje swoją aktualność.

Pełnomocnik skarżącego podkreślił, że nie ma prawie w unijnym, ani też polskim prawodawstwie przepisu, który by zakazywał zaorania trwałego użytku rolnego w celu jego renowacji. Skarżący na przedmiotowej działce rolnej nie dokonywał również płodozmianu. Działka ta przez cały okres pobierania przez skarżącego płatności środowiskowych, jak również obecnie, jest trwałym użytkiem zielonym. Nie zmienia tego faktu renowacja trwałego użytku zielonego dokonana przez skarżącego w 2017 r.

Pełnomocnik strony nadmienił również, że owies, który został dodany do nasion trawy podczas wysiewu w 2017 r. jest także rośliną zielną, pastewną w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. h rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013. Zielone, młode, łodygi owsa, jeszcze bez kłosów, są wypasane przez zwierzęta gospodarskie (owce, krowy, kozy, itp.). Nieco dojrzalsze łodygi owsa waz z już ukształtowanymi, ale jeszcze zielonymi kłosami są koszone celem sporządzenia kiszonki, jako paszy dla zwierząt gospodarskich, a dojrzałe ziarno owsa stanowi doskonałą paszę dla zwierząt gospodarskich (np. koni).

Odnosząc się natomiast do kwestii dopuszczalności renowacji trwałego użytku zielonego poprzez jego zaoranie i ponowne obsianie trawą, pełnomocnik odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego podkreślił, że organ powinien wnikliwie ocenić charakter działań skarżącego na przedmiotowej działce i ich rezultat odnośnie stałej ciągłej uprawy trawy, tj. czy zabiegi rekultywacyjne lub agrotechniczne działki spowodowały likwidację trwałego użytku zielonego.

Podsumowując pełnomocnik skarżącego podkreślił, że dokonując przeorania trwałego użytku zielonego o powierzchni 0,48 ha i obsiewając go ponownie mieszanką traw w połączeniu z owsem jako rośliną ochronną skarżący nie miał zamiaru zlikwidować trwałego użytku zielonego i nie zlikwidował go, przeprowadził jedynie jego renowację. Nie miał również zamiaru i nie przeprowadził na tej działce rolnej płodozmianu. Nie zmniejszył zatem powierzchni kwalifikowanej TUZ w swoim gospodarstwie i brak jest podstaw do wydania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

Podnosząc natomiast zarzut naruszenia art. 54 ust. 1 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) NR 1306/2013 pełnomocnik podkreślił, że organ nie ma prawa wystąpić do beneficjenta o zwrot nienależnie pobranych kwot po upływie 18 miesięcy od otrzymania sprawozdania z kontroli podczas której ujawniono nieprawidłowości stanowiące podstawę żądanie zwrotu płatności. Tymczasem w niniejszej sprawie kontrola w gospodarstwie miała miejsce w dniu 29 lipca 2017 r., organ w dniu [...], a zatem po upływie 18 miesięcy, wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych na mocy decyzji o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 co oznacza, ż£ w tym zakresie zaskarżona decyzja również jest wadliwa.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Postanowieniem z 11 marca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga nie jest zasadna.

Na wstępie wyjaśnić należy, iż sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Niniejsza sprawia została przekazana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału III z 28 stycznia 2021 r. w związku z intensyfikacją rozwoju epidemii COVID-19 i wprowadzeniem dodatkowych ograniczeń, nakazów i zakazów związanych z objęciem całego kraju strefą czerwoną, jak również w oparciu o zarządzenie nr 29/2020 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 19 października 2020 r.

Informacja o przekazaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym została podana do wiadomości stron zawiadomieniami z 29 stycznia 2021 r.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) - dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej.

Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania. Ocena ta jest dokonywana zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Wskazać należy, że zaskarżona decyzja nie narusza ani prawa materialnego, ani przepisów postępowania w stopniu, który stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uzasadniałby jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Brak także podstaw do stwierdzenia jej nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia z [...], utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie ustalenia P. G. kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego przyznanych za lata 2014-2016, a więc płatności przyznawanych w ramach realizacji programu wieloletniego.

Na podstawie art. 28 ust. 1 i ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Z 2018 r., poz. 1936) – dalej zwana ustawą EFROW, pomoc i pomoc techniczna, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, chyba że przepisy, o których mowa w art. 1 pkt 1, lub przepisy ustawy stanowią inaczej. Właściwość i tryb ustalania kwot pomocy i pomocy technicznej, pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości, są określone w przepisach o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, chyba że przepisy wydane na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 lub pkt 3 stanowią inaczej.

Materialnoprawną podstawą decyzji ustalającej kwotę nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej lub środków krajowych przeznaczonych m.in. na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, jest art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o ARiMR, zgodnie z którym ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych: 1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej, 2) krajowych, przeznaczonych na: a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej - następuje w drodze decyzji administracyjnej. Właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych w decyzji, o której mowa w ust. 1, jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1, czyli kierownik Biura powiatowego ARiMR.

Powyższe uregulowania wskazują, że wydanie decyzji ustalającej kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych wymaga jednoznacznego ustalenia przez organy Agencji, że wypłacone beneficjentowi środki pieniężne rzeczywiście były środkami nienależnymi lub nadmiernie pobranymi.

Jak wynika z treści § 2 ust. 1 pkt 3 i 4 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r., w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Z 2013 r., poz. 361 ze zm.) - dalej zwane Rozporządzeniem z 2013 r., płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi, jeżeli realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, z późn. zm.), obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej oraz jeśli spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu.

W niniejszej sprawie okolicznością bezsporną jest, iż w 2013 r. S. G. podjął się realizacji 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego w ramach PROW 2007-2013. Zobowiązanie zostało podjęte na okres 5 lat, co oznacza, że w tym czasie S. G. miał obowiązek przestrzegać warunków i wymogów przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu z 2013 r. W 2014 r. zobowiązanie przejął P. G. We wniosku z 5 września 2014 r. o wstąpienie do toczącego się postępowania w sprawie przyznania kolejnej płatności rolnośrodowiskowej (PROW 2007-2013) P. G. złożył oświadczenie obejmujące zobowiązanie do kontynuowania realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego do końca okresu objętego zobowiązaniem i zapłaty na rzecz Agencji równowartości kwoty płatności rolnośrodowiskowej uzyskanej przez rolnika, któremu została przyznana ta płatność, jaką rolnik ten zobowiązany byłby zwrócić gdyby w trakcie realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego przez tego rolnika wystąpiły okoliczności zobowiązujące do zwrotu płatności rolnośrodowiskowej w ramach PROW na lata 2007-2013.

Okolicznością bezsporną jest również, że we wniosku na 2017 r. P. G. zadeklarował działkę rolną AA1 grupa upraw TUZ o powierzchni 2,10 ha, położoną na działce ewidencyjnej o nr 595.

Z akt sprawy wynika także, że w dniu 29 lipca 2017 r. w gospodarstwie rolnym P. G. przeprowadzono kontrolę na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni. W raporcie kontroli z 25 stycznia 2018 r. stwierdzono, że powierzchnia TUZ wynosi 1,62 ha, co oznacza, że rolnik zmniejszył powierzchnię TUZ o 0,48 ha. Z ustaleń organu wynika także, że rolnik nie poinformował organu o dokonanej zmianie. Okoliczność ta stała się podstawą do pomniejszenia skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej za rok 2017 o kwotę sankcji w wysokości 2.560 zł, ustalonej w oparciu o § 38 ust. 8 Rozporządzenia z 2013 r. (decyzja kierownika BP ARiMR w [...] nr [...] z dnia [...]) oraz do dochodzenia zwrotu nienależnie pobranych płatności za lata 2013 - 2016.

Spór w niniejszej sprawie dotyczy zasadności ustalenia skarżącemu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego za lata 2013 - 2016.

Strona skarżąca kwestionując powyższe rozstrzygnięcie argumentowała, że wbrew stanowisku organów dochowała zobowiązania utrzymania trwałych użytków zielonych podjętego w ramach Programu Rolnośrodowiskowego, podnosząc, że pastwisko - nr działki 595 o pow. 2,21 w części 0,45 ha przeorała i zasiała trawą z owsem, nie zgadzając się z wynikami kontroli, w której stwierdzono, że na przedmiotowej działce zasiano mieszankę zbożową. Strona wskazywała, że owies powschodził szybko po zasianiu, zaś trawa wschodziła po ok. 20-30 dniach, w zależności od wilgoci ziemi. W tym czasie nastąpiła susza i trawa wyginęła - nie powschodziła, zaś owies się utrzymał. Strona podnosiła także, że rekultywację zrobiła po to, aby owce miały co jeść, a skarżący nie był świadomy o zakazie przeorania pastwiska.

Ponadto zdaniem strony skarżącej organ błędnie przyjął, że zaoranie działki rolnej – łąki w celu jej rekultywacji i ponowny wysiew nasion trawy wraz z owsem stanowi naruszenie trwałych użytków zielonych, podczas gdy w ocenie strony zaoranie działki łąki i ponowny wysiew nasion trawy wraz z owsem nie prowadzi do zmiany przeznaczenia gruntu rolnego i nie narusza trwałości użytków zielonych.

Z powyższym stanowiskiem strony skarżącej nie można się zgodzić. Stanowi ono jedynie polemikę z prawidłowym rozstrzygnięciem organów.

Przede wszystkim wskazać należy, że jednym z wymogów przyznania płatności rolnośrodowiskowej jest zachowanie występujących w gospodarstwie trwałych użytków zielonych.

Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 7, ust. 2 pkt 1 Rozporządzenia z 2013 r. zobowiązanie rolnośrodowiskowe jest realizowane w ramach co najmniej jednego z następujących pakietów: (...) 7) Pakiet 7. Zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych zwierząt w rolnictwie;(...).

2. Rolnik realizujący zobowiązanie rolnośrodowiskowe: 1) zachowuje występujące w gospodarstwie rolnym i określone w planie działalności rolnośrodowiskowej trwale użytki zielone w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. h rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009, zwane dalej "trwałymi użytkami zielonymi", oraz elementy krajobrazu rolniczego nieużytkowane rolniczo, tworzące ostoje dzikiej przyrody.

Definicja trwałego użytku zielonego została określona w art. 4 ust. 1 lit. h rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009. Zgodnie z tym przepisem "trwale użytki zielone i pastwiska trwałe" (...) oznaczają grunty wykorzystywane do uprawy traw lub innych zielnych roślin pastewnych rozsiewających się naturalnie (samosiewnych) lub uprawianych (wysiewanych), które nie były objęte płodozmianem danego gospodarstwa rolnego przez okres co najmniej pięciu lat, a także - w przypadku gdy państwa członkowskie tak zadecydują - które nie były zaorane przez okres co najmniej pięciu lat; mogą one obejmować inne gatunki, takie jak krzewy lub drzewa, które mogą nadawać się do wypasu, a także - w przypadku gdy państwa członkowskie tak zadecydują - inne gatunki, takie jak krzewy lub drzewa, które służą do wytwarzania paszy dla zwierząt, pod warunkiem że zachowano przewagę traw i innych zielnych roślin pastewnych".

Zgodnie z art. 4 ust. 2 lit. i Rozporządzenia nr 1307/2013, "trawy lub inne zielne rośliny pastewne" oznaczają wszystkie rośliny zielne, rosnące tradycyjnie na naturalnych pastwiskach lub zazwyczaj zawarte w mieszankach nasion przeznaczonych do zasiewania pastwisk lub łąk w państwie członkowskim, niezależnie od tego czy są wykorzystywane do wypasania zwierząt.

Wskazać zatem należy, że w świetle powołanej wyżej definicji, owies nie jest trawą ani inną zieloną rośliną pastewną. Zaznaczyć trzeba, że dla potrzeb płatności rolnośrodowiskowej, nie każdy grunt zajęty pod uprawy zielone stanowi trwały użytek zielony, lecz jedynie taki, który spełnia wszystkie warunki określone w przytoczonej wyżej definicji tj. oprócz tego, że jest zajęty pod uprawę traw lub innych upraw zielonych naturalnych dodatkowo przez okres pięciu lat lub dłużej, nie był włączony do płodozmianu w gospodarstwie, a więc grunty te służyły do upraw traw lub innych upraw zielonych naturalnych, co najmniej przez pięć kolejnych lat, po ich przekształceniu (por. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2013 r. sygn. akt II GSK 113/12).

Na podstawie art. 2 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 1120/2009 z dnia 29 października 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania systemu płatności jednolitej przewidzianego w tytule III rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 (...): "trwałe użytki zielone" oznaczają grunty zajęte pod uprawę traw lub innych pasz z roślin zielonych naturalnych (samosiewnych) lub powstałych w wyniku działalności rolniczej (wysiewanych), niepodlegające płodozmianowi w gospodarstwie przez okres pięciu lat lub dłużej, z wyłączeniem obszarów odłogowanych zgodnie z rozporządzeniem Rady (EWG) nr 2078/92, obszarów odłogowanych zgodnie z art. 22, 23 i 24 rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 oraz obszarów odłogowanych zgodnie z art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005; a w tym celu "trawy lub inne pasze z roślin zielonych" oznaczają wszelkie rośliny zielne, rosnące tradycyjnie na naturalnych użytkach zielonych lub zazwyczaj zawarte w mieszankach nasion przeznaczonych do zasiewania użytków zielonych lub łąk w państwie członkowskim (wykorzystywanych bądź nie do wypasania zwierząt).

Państwa członkowskie mogą uwzględnić rośliny uprawne wyszczególnione w załączniku I. Jedną z roślin uprawnych wskazanych w Załączniku nr I do Rozporządzenia 1120/2009 jest owies. Państwo polskie nie uwzględniło jednak roślin uprawnych wyszczególnionych w Załączniku nr I do Rozporządzenia 1120/2009, w tym zwłaszcza owsa, jako rośliny niepodlegającej płodozmianowi w gospodarstwie przez okres pięciu lat lub dłużej, i stanowiące rośliny, które mogą zostać uznane za rośliny na trwałych użytkach zielonych. Wręcz przeciwnie, w załączniku do Rozporządzenia z 2013 r. wyraźnie wskazano, że owies oraz mieszanki zbóż, a także mieszanki zbóż, w tym owsa z innymi roślinami to rośliny jednoroczne, a wobec tego nie mogą stanowić trwałych użytków zielonych.

Zwrócić należy uwagę, biorąc pod uwagę powyższe rozstrzygnięcie organów obu instancji, iż dokonana wykładnia jest również zgodna z wykładnią pojęcia trwałych użytków zielonych dokonaną przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyroku z dnia 2 października 2014 r. w sprawie C-47/13. Co prawda dotyczy ona definicji zawartej w art. 2 lit. c) rozporządzenia Komisji (WE) nr 1120/2009 z dnia 29 października 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania systemu płatności jednolitej przewidzianego w tytule III rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników jednakże z uwagi na zbliżoną treść przepisów, uwagi tam poczynione są aktualne także do art. 4 ust. 1 lit. h Rozporządzenia nr 1307/2013.

Trybunał stwierdził bowiem, że definicję "trwałych użytków zielonych" należy interpretować w ten sposób, że obejmuje ona grunty rolne, które są aktualnie i od co najmniej pięciu lat wykorzystywane pod uprawę trawy lub innych pastewnych roślin zielnych, również wtedy, gdy grunty te były w tym okresie orane i obsiewane odmianą pastewnej rośliny zielnej inną niż uprawiana na nich poprzednio. Wbrew zatem sugestii strony skarżącej, wykładnia ta nie dotyczy okoliczności, które wystąpiły w niniejszej sprawie, albowiem owies nie jest rośliną zielną tzn. rośliną rosnącą tradycyjnie na naturalnych pastwiskach lub zazwyczaj zawarte w mieszankach nasion przeznaczonych do zasiewania pastwisk lub łąk w Polsce, a stanowi roślinę zaliczaną do roślin uprawnych jednorocznych.

Wobec powyższego, mając na uwadze bezsporny fakt zaorania przez skarżącego pastwiska oraz obsiania go owsem (czy też nawet mieszanką owsa i traw, czego jednak skarżący nie wykazał) spowodowało to naruszenie trwałości trwałego użytku zielonego (takie stanowisko zajął m.in. również WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z 30.10.2019 r. I SA/Go 574/19, WSA w Olsztynie w wyroku z 26.09.2019 r., I SA/Ol 466/19 i WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 28.11.2019r. I SA/Sz 487/19). Znamienny przy tym jest fakt, iż skarżący składając odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, nie miał wątpliwości co do okoliczności świadczących o odmowie płatności, wskazując, że zrobił rekultywację po to aby owce miały co jeść i nie był świadomy o zakazie przeorania pastwiska, wnosząc o zaniechanie żądania zwrotu należności za lata wsteczne i obecne dopłaty rolnośrodowiskowe.

Należy wobec tego uznać za nieuzasadnione zarzuty naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego wskazane w pkt 2.1. i 2.3. skargi oraz zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego wskazane w pkt 2.4., 2.5., 2.6 i 2.7 skargi. Mając przy tym na uwadze powyższe okoliczności stwierdzić trzeba, że organ dokonał prawidłowej wykładni mających zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów prawa w tym art. 4 ust. 1 lit. h rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 i zasadnie stwierdził, że zaoranie przez skarżącego pastwiska oraz obsianie go owsem, czy też nawet mieszanką owsa i traw, co – jak słusznie uznał organ II instancji w niniejszej sprawie nie zostało przez skarżącego udowodnione, spowodowało naruszenie trwałości trwałego użytku zielonego, co skutkowało dochodzeniem zwrotu nienależnie pobranych płatności za lata 2013-2016.

Wskazać ponadto należy, że w niniejszej sprawie kwestia nieprawidłowości stwierdzonych w realizacji przez skarżącego zobowiązania rolnośrodowiskowego w 2017 roku była przedmiotem decyzji Kierownika BP ARiMR w [...] nr [...] z dnia [...], przyznającej beneficjentowi płatność rolnośrodowiskową na 2017 r. w łącznej wysokości 10 240,00 zł z tytułu pakietu 7. "Zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych zwierząt w rolnictwie", wariant 7.3.8 - Owce żelaźnieńskie z liczbą owiec 40 sztuk, pomniejszoną o kwotę sankcji w wysokości 2 560 zł. Środki finansowe w pomniejszonej wysokości zostały przekazane na konto strony w dniu 30 czerwca 2018 r. Ponieważ skarżący nie zakwestionował tego rozstrzygnięcia decyzja Kierownika BP ARiMR z [...] stała się ostateczna i prawomocna, zaś ustalenia będące podstawą faktyczną tej decyzji stały się wiążące w sprawie i na ich podstawie organ stwierdził okoliczności, uzasadniające obowiązek zwrotu płatności, które - wobec stwierdzonych w 2017 r. nieprawidłowości - okazały się nienależne.

Z powyższych względów, zarzuty skargi dotyczące dokonania niewłaściwych ustaleń, na podstawie których przyznano skarżącemu płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości, nie mogą być skutecznie podnoszone w postępowaniu dotyczącym zwrotu nienależnie pobranych płatności. Postępowanie to ma charakter odrębny i jego przedmiotem nie może być ocena zasadności dokonanych pomniejszeń płatności. Z tego powodu, podnoszone przez skarżącego okoliczności dotyczące przyczyn stwierdzonych podczas kontroli w 2017 r. nieprawidłowości oraz braku jego winy w ich powstaniu, w przedmiotowym postępowaniu nie mogą być już przez Sąd badane (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 19 grudnia 2019 roku, I SA/Rz 662/19, dostępne na CBOiS).

Sąd podzielił również argumentację organu w zakresie, w jakim uznał, iż w niniejszej sprawie nie wystąpiła okoliczność ograniczenia odpowiedzialności beneficjenta (dla kampanii 2013 r. i 2014 r.) na podstawie art. 5 ust. 3 rozporządzenia (UE) Nr 65/2011 oraz (dla kampanii 2015 r. i 2016 r.) art. 7 ust. 3 rozporządzenie (UE) Nr 809/2014, skutkujące brakiem obowiązku zwrotu przez skarżącą nienależnie pobranych płatności.

Ponadto organ II instancji słusznie uznał, że w niniejszym stanie faktycznym nie wystąpiły żadne okoliczności, mogące zostać uznane za "siłę wyższą", czy też "nadzwyczajne okoliczności", wyłączające konieczność zwrotu nienależnie pobranych płatności. Sąd przyjął za zasadne stanowisko organu II instancji, że w aktach sprawy nie znajdują się dokumenty potwierdzające wystąpienie w gospodarstwie któregokolwiek z przypadków siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych wymienionych w § 45 Rozporządzenia z 2013 roku. Z materiału dowodowego sprawy wynika, że likwidacja TUZ nie nastąpiła na skutek suszy, czy innego zdarzenia zaliczanego do kategorii siły wyższej, czy nadzwyczajnych okoliczności określonych we wskazanym przepisie. Organ prawidłowo ustalił, że susza wystąpiła dopiero po wysiewie trawy i owsa. Strona skarżąca w piśmie z 23 stycznia 2019 roku nie kwestionowała faktu likwidacji TUZ lecz wskazała, że dokonała rekultywacji pastwiska, tj. zaorano je i posiano dla owiec owies i trawę.

W tym czasie wystąpiła susza i trawa wyginęła – nie powschodziła, a owies się nie utrzymał. Strona podniosła również, iż nie miała świadomości zakazu takiego działania, wnosząc o zaniechanie dochodzenia zwrotu należności. Organ słusznie zważył przy tym, że zgłoszenia tego rodzaju zdarzeń wraz z odpowiednimi dowodami strona powinna dokonać na piśmie w terminie 10 dni roboczych od dnia, w którym była w stanie dokonać tej czynności. Tymczasem tego typu okoliczności nie zostały zgłoszone przez stronę we wskazanym terminie.

Podkreślić również należy, że postępowanie w sprawach dotyczących płatności jest sformalizowane, a oświadczenia woli wnioskodawcy składane są na formularzu. Organ jest związany danymi wskazanymi we wniosku i nie ma obowiązku, ani też uprawnienia do zastępowania skarżącego. Beneficjent pomocy ma obowiązek informowania organów o każdym fakcie mogącym mieć wpływ na nienależne, bądź nadmierne przyznanie płatności, jak również o każdej zmianie, w szczególności, gdy dotyczy wykorzystania gruntów rolnych czy wielkości upraw (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 2103/17, wyrok NSA z dnia 10 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 3697/15 - publ.: CBOSA). W tych okolicznościach Sąd stwierdził, że organy nie naruszyły przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011.

Brak było również w niniejszej sprawie możliwości odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu pomocy, jeżeli kwota ta, nie jest wyższa od kwoty stanowiącej równowartość 100 euro. Organ prawidłowo stwierdził, czego strona nie kwestionowała w skardze, że kwoty nienależnie pobranych płatności za rok: 2013, 2014, 2015, 2016 przekraczają kwotę stanowiącą równowartość 100 euro. Tym samym brak jest podstaw do odstąpienia od dochodzenia ich zwrotu zgodnie z art. 7 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 883/2006 oraz art. 11 ust. 2 Rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 907/2014.

Brak było również podstaw do uwzględnienia wniosku strony o zaniechanie żądania zwrotu należności za lata wsteczne w stosunku do ustaleń dokonanych w toku kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie skarżącego w dniu 29 lipca 2017 r. oraz stwierdzonych w raporcie z kontroli z 25 stycznia 2018 r.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że płatność rolnośrodowiskowa jest zobowiązaniem wieloletnim polegającym m.in. na tym, iż w ciągu całego okresu jego trwania mają zostać zachowane jego wymogi. Beneficjent programu rolnośrodowiskowego zobowiązany jest do jego realizacji w każdym kolejnym roku na uzgodnionych warunkach. Wywiązywanie się strony z obowiązków przyjętych w ramach programu rolnośrodowiskowego musi być oceniane w okresie całego pięcioletniego okresu zobowiązania. Wymogi nałożone na stronę w programie rolnośrodowiskowym wiążą stronę przez cały okres trwania zobowiązania. Stwierdzenie nieprawidłowości w realizacji warunków zgłoszonego do płatności projektu rolnośrodowiskowego w danym roku powoduje nie tylko nieprzyznanie lub pomniejszenie płatności na ten rok lecz skutkuje także obowiązkiem zwrotu płatności wcześniej przyznanych obejmujących okres zobowiązania wieloletniego.

Obowiązek zwrotu ma charakter wsteczny. W przepisie § 39 ust.1 Rozporządzenia z 13 marca 2013 r. użyto sformułowania "płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi" i brak jest w nim zastrzeżenia, że dotyczy on tylko roku, w którym stwierdzono uchybienie. W przypadku stwierdzenia uchybienia w realizacji zobowiązania w określonym roku to do wypłaty za ten rok albo w ogóle nie dochodzi albo płatność jest zmniejszona. Zatem obowiązek zwrotu może dotyczyć tylko płatności wypłaconych w poprzednich latach. W orzecznictwie podkreśla się, że skoro realizacja obowiązku rozciąga się na okres pięciu lat to również obowiązek zwrotu powinien dotyczyć wszelkich płatności pobranych w ramach realizacji tego zobowiązania w okresie pięciu lat (zob. wyroki NSA z dnia 5 maja 2016 r., sygn. akt II GSK 2710/14 i z dnia 21 października 2016 r., sygn. akt II GSK 2115/16; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 4 stycznia 2017 r., sygn. akt I SA/Gd 673/16; wyrok WSA z dnia 8 listopada 2016 r., sygn. akt I SA/Rz 686/16; wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 stycznia 2017 r., sygn. akt I SA/Kr 1403/16 – publ.: CBOSA).

Wskazać także należy, że żądanie zwrotu nienależnie pobranej pomocy nie jest uzależnione od wyeliminowania z obrotu decyzji przyznającej płatności. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że przed wydaniem decyzji ustalającej kwoty nienależnie, czy nadmiernie pobranych środków nie jest konieczne uprzednie wzruszenie ostatecznych decyzji przyznających płatności (por. wyroki NSA: z 11.04.2013 r., sygn. akt II GSK 96/12 oraz z 15.11.2012 r., sygn. akt II GSK 1518/11, dostępne na stronie internetowej - http://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA).

Nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia art. 54 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) NR 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.U.UE.L.2013.347.549 z dnia 2013.12.20) poprzez jego niezastosowanie.

Podniesiony przez pełnomocnika strony skarżącej zarzut został oparty na twierdzeniu, że organ nie ma prawa wystąpić do beneficjenta o zwrot nienależnie pobranych kwot po upływie 18 miesięcy od otrzymania sprawozdania z kontroli, podczas której ujawniono nieprawidłowości stanowiące podstawę żądanie zwrotu płatności. Pełnomocnik strony podniósł przy tym, że kontrola w gospodarstwie miała miejsce w dniu 29 lipca 2017 r., a organ w dniu 3 kwietnia 2019 r., a zatem po upływie 18 miesięcy, wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych na mocy decyzji o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013, co oznacza, że w tym zakresie zaskarżona decyzja również jest wadliwa.

Jak wynika z treści wskazanego przepisu art. 54 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) NR 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w przypadku jakichkolwiek nienależnych płatności wynikających z nieprawidłowości łub zaniedbań państwa członkowskie występują do beneficjenta o zwrot odnośnej kwoty w ciągu 18 miesięcy po zatwierdzeniu, a w stosownych przypadkach po otrzymaniu przez agencję płatniczą lub podmiot odpowiedzialny za odzyskiwanie takich płatności sprawozdania z kontroli lub podobnego dokumentu stwierdzającego, że miała miejsce nieprawidłowość. Odpowiednie kwoty zapisuje się w księdze dłużników agencji płatniczej w momencie wystąpienia o ich zwrot.

Z akt niniejszej sprawy wynika bezspornie, iż protokół z kontroli na miejscu odbytej w gospodarstwie skarżącego w dniu 29 lipca 2017 r. został sporządzony w dniu 25 stycznia 2018 r., natomiast decyzja o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności została wydana w dniu 15 kwietnia 2019 r., czyli w terminie 14 miesięcy i 21 dni od sporządzenia tego protokołu.

Ponadto, art. 54 ust. 2 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) NR 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 stanowi, że jeżeli odzyskanie nie nastąpi w ciągu czterech lat od daty wystąpienia o zwrot należności lub w ciągu ośmiu lat, w przypadku gdy odzyskanie jest przedmiotem postępowania przed sądami krajowymi, konsekwencje finansowe wynikające z nieodzyskania kwot ponosi w 50% dane państwo członkowskie, a w 50% budżet Unii, bez uszczerbku dla wymogu, zgodnie z którym dane państwo członkowskie musi kontynuować procedury odzyskiwania należności zgodnie z art. 58.

W przypadku gdy w procedurze odzyskiwania należności instrumentem administracyjnym lub prawnym charakterze ostatecznym stwierdzony zostanie brak jakiejkolwiek nieprawidłowości, obciążenia finansowe poniesione przez dane państwo członkowskie zgodnie z akapitem pierwszym deklarowane są wobec funduszy jako wydatki.

Jednakże w przypadku gdy z przyczyn niezależnych od danego państwa członkowskiego odzyskanie nie jest możliwe w terminie określonym w akapicie pierwszym, a kwota, która ma zostać odzyskana, przekracza 1 milion EUR, Komisja może, na wniosek państwa członkowskiego, przedłużyć ten termin o okres nie dłuższy niż połowa pierwotnego okresu.

Zgodnie z art. 58 ust. 1-3:

"1. Państwa członkowskie przyjmują, w ramach WPR, wszystkie przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne, a także podejmują wszelkie inne środki niezbędne do zapewnienia skutecznej ochrony interesów finansowych Unii, w szczególności w celu: [pkt e] odzyskiwania nienależnych płatności wraz z odsetkami oraz, w razie konieczności, wszczynania w tym celu postępowań sądowych.

1. 2. Państwa członkowskie ustanawiają skuteczne systemy zarządzania i kontroli w celu zapewnienia zgodności z prawodawstwem regulującym unijne systemy wsparcia, zmierzające do zminimalizowania ryzyka strat finansowych dla Unii.
2. 3. Państwa członkowskie informują Komisję o przyjętych przepisach i środkach podjętych na podstawie ust. 1 i 2.

Wszelkie warunki ustanowione przez państwa członkowskie w celu uzupełnienia warunków określonych w przepisach unijnych dotyczących otrzymywania wsparcia finansowanego przez EFRG lub EFRROW, muszą być możliwe do zweryfikowania.".

Ponadto, zgodnie z ust. 4 i 5 art. 54:

"4. Państwa członkowskie ujmują w rocznych sprawozdaniach finansowych przekazywanych Komisji na podstawie art. 102 ust. 1 lit. c) ppkt (iv) kwoty obciążające je w wyniku zastosowania ust. 2 niniejszego artykułu. Komisja sprawdza, czy zostało to zrobione, i dokonuje wszelkich niezbędnych zmian w akcie wykonawczym, o którym mowa w art. 51 ust. 1.

1. 5. Pod warunkiem zastosowania procedury określonej w art. 52 ust. 3 Komisja może przyjmować akty wykonawcze wykluczające z finansowania unijnego kwot pokrywanych z budżetu Unii w następujących przypadkach:
2. a) jeżeli państwo członkowskie nie przestrzegało terminów, o których mowa w ust. 1;
3. b) jeżeli Komisja stwierdza, że decyzja państwa członkowskiego o zaprzestaniu odzyskiwania, podjęta na podstawie ust. 3, jest nieuzasadniona;
4. c) jeżeli Komisja stwierdza, że nieprawidłowości w odzyskiwaniu lub jego brak wynikają z nieprawidłowości lub zaniedbań, które można przypisać organom administracyjnym lub innym organom urzędowym państwa członkowskiego.

Te akty wykonawcze przyjmuje się zgodnie z procedurą doradczą, o której mowa w art. 116 ust. 2."

W ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą skargę, brzmienie przytoczonych wyżej przepisów potwierdza przyjęte przez organ stanowisko, że odnoszą się one (w tym art. 54 ust.

1) do państwa członkowskiego, a nie do beneficjenta. Podobny pogląd wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z 12 marca 2020 roku (sygn. akt I SA/Sz 995/19 - dostępny na CBOiS), który Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę w pełni podziela i traktuje jako własny wraz całą przytoczoną w uzasadnieniu wyroku argumentacją, w szczególności, iż przepisu ust. 1 i 2 nie regulują kwestii przedawnienia możliwości dochodzenia od beneficjenta zwrotu nienależnych płatności – co uregulowano w art. 3 rozporządzenia 2988/95, a w ust. 1 nie ustanowiono dodatkowego, bardzo krótkiego (18-miesięcznego) terminu wygaśnięcia prawa państwa członkowskiego do odzyskiwania nienależnych płatności. Przepis ten nie ustanawia zatem dla beneficjenta normy gwarancyjnej, że po upływie tego terminu zostaje zwolniony od obowiązku zwrotu nienależnych płatności, tym bardziej, że wskazane w przepisie zdarzenia w zasadzie nie odnoszą się do zachowania beneficjenta (naruszenia zasad przyznawania płatności) – na co wskazuje przepis dotyczący przedawnienia, tj. art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/1995.

Powyższe przepisy rozporządzenia 1306/2013 odnoszą się więc do państw członkowskich, mając na celu ich zdyscyplinowanie w szybkim (co zwiększa też jego skuteczność) odzyskiwaniu nienależnych płatności, z zagrożeniem zastosowania wobec państwa wskazanych konsekwencji finansowych. W przepisach tych nie ma zatem mowy o zwolnieniu rolnika z obowiązku zwrotu kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności.

W ocenie Sądu organy administracji prawidłowo uznały także, że kwestię przedawnienia obowiązku zwrotu należności w niniejszej sprawie regulują przepisy rozporządzenia Rady nr 2988/95. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że przepisy rozporządzeń unijnych są przepisami szczególnymi w stosunku do przepisów krajowych. Podnosi się, że nie jest słuszne stanowisko, iż do płatności z tytułu przedsięwzięć rolnośrodowiskowych, których warunki przyznania i zwrotu (w tym okresu przez jaki ten zwrot może być dochodzony) zostały uregulowane w przepisach unijnych, należy jeszcze stosować odmienne regulacje prawa krajowego dotyczące m.in. terminu przedawnienia zobowiązań podatkowych, którego przekroczenie powoduje wygaśnięcie takiego zobowiązania lub terminów przedawnienia do wydania decyzji ustalających wysokość zobowiązań podatkowych, po którego upływie nie może już powstać zobowiązanie podatkowe (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 582/16 oraz z dnia 5 stycznia 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 10/16; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt III SA/Gd 172/18 – publ.: CBOSA). Sąd w obecnym składzie podzielił pogląd wyrażony w wymienionych orzeczeniach.

W niniejszej sprawie przepisy rozporządzenia Rady nr 2988/95 są przepisami szczególnymi w stosunku do przepisów krajowych (Ordynacji podatkowej) i mają zastosowanie w zakresie terminu przedawnienia do wydania decyzji o zwrocie nienależnie pobranych płatności. Termin ten wynosi cztery lata od dopuszczenia się nieprawidłowości, przez którą należy rozumieć jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniedbania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie Wspólnot lub w budżetach, które są zarządzane przez Wspólnoty, albo poprzez zmniejszenie lub utratę przychodów, które pochodzą ze środków własnych pobieranych bezpośrednio w imieniu Wspólnot, albo też w związku z nieuzasadnionym wydatkiem (art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady nr 2988/95).

W rozpoznawanej sprawie za datę dopuszczenia się nieprawidłowości przez skarżącego należy uznać dzień przeprowadzenia w dniu 29 lipca 2017 roku kontroli na miejscu, w trakcie której stwierdzono nieprawidłowość polegającą na zlikwidowaniu TUZ. Od tej daty należy zatem liczyć 4 - letni okres przedawnienia, który został następnie przerwany 16 kwietnia 2019 roku, tj. w dniu doręczenia decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z [...]. Jak słusznie wskazał organ II instancji po przerwaniu biegu, 4 letni termin przedawnienia biegnie od nowa. Tym samym w niniejszej sprawie organ II instancji prawidłowo przyjął, iż w niniejszej sprawie – stosownie do regulacji prawnej wynikającej z art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady nr 2988/95 - nie nastąpiło przedawnienie terminu do ustalenia nienależnie pobranych przez skarżącego płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych, który upłynie najwcześniej w dniu 15 kwietnia 2023 r.

W ocenie Sądu, niezasadny jest też zarzut skargi dotyczący naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 21 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich oraz art. 80 k.p.a. oraz 8 k.p.a., przez brak wszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz zaniechaniu dążenia do ustalenia zgodnego z prawdą stanu faktycznego sprawy. Stwierdzić bowiem należy, że organ przeprowadził postępowanie zgodnie z przepisami, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do jej rozstrzygnięcia i został on prawidłowo oceniony przez organ. Zaznaczyć ponownie trzeba, że ustalenia zawarte w protokole kontroli z 25 stycznia 2018 r., które stały się podstawą do wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie, skarżący winien był kwestionować w odwołaniu od decyzji kierownika BP ARiMR w [...] nr [...] z dnia [...], wydanej w przedmiocie przyznania skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej na rok 2017 w wysokości pomniejszonej o sankcję ustaloną w oparciu o § 38 ust. 8 Rozporządzenia z 2013 r. Ze względu na fakt, iż rok 2017 był dla skarżącego ostatnim rokiem realizacji 5 - letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego, to stwierdzenie uchybień w realizacji tego programu w roku 2017 oznacza niedotrzymanie całego zobowiązania i powoduje obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za cały okres ich pobierania.

Wszystkie okoliczności niniejszej sprawy istotne w świetle powołanych przepisów prawa materialnego, w tym również okoliczności podnoszone przez skarżącego, zostały wzięte pod uwagę w zaskarżonej decyzji, przy czym - jak wykazano w powyższej części rozważań, nie mogły one prowadzić do odstąpienia od ustalenia skarżącemu przypadającej do zwrotu kwoty nienależnie pobranego świadczenia.

Kontrolowane decyzje organów administracji spełniają także wymogi określone w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., co w szczególności należy odnieść do ich uzasadnień, które w jednoznaczny sposób wskazują okoliczności, które legły u podstaw podjętego rozstrzygnięcia.

W związku z powyższym, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i dlatego na mocy art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.

R.T.