Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodziz 12 maja 2015 r., sygn. akt III SA/Łd 177/15

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Zarządu Województwa [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji nr [...] Zarządu Województwa [...] z dnia [...] w sprawie lokalizacji zjazdu o parametrach zjazdu publicznego oraz pasa wyłączenia z ruchu i pasa włączenia do ruchu, z drogi wojewódzkiej Nr 713 Ł. — J., na działkach o nr ewidencyjnych 267/4 i 32/4 położonych w miejscowości K. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne.

Decyzją z dnia [...], nr [...] Zarząd Województwa [...], po rozpatrzeniu wniosku K. D. i M. D., zezwolił na lokalizację zjazdu o parametrach zjazdu publicznego z drogi wojewódzkiej Nr 713 Ł.-J. oraz pasa wyłączenia z ruchu i pasa włączenia do ruchu na działki o nr ewidencyjnych 267/4 i 32/4 położone w miejscowości K. Decyzja powyższa jest ostateczna.

W dniu 30 lipca 2014r. K. D. i M. D. złożyli wniosek o zmianę ww. decyzji o wyrażeniu zgody na usytuowanie zjazdu publicznego z drogi wojewódzkiej nr 713 Ł. – J. na działki nr 267/4 i 32/4 w miejscowości K. gm. A. poprzez eliminację z zezwolenia lokalizacji pasów do włączania i wyłączania z ruchu. W uzasadnieniu powołali się na natężenie ruchu drogowego w tym miejscu, które nie przekracza 400 pojazdów na godzinę oraz na wysokie koszty realizacji inwestycji. Wskazując więc na interes strony polegający na możliwości zagospodarowania działek przy ograniczonych możliwościach poniesienia nakładów z jednej strony i interes społeczny polegający na zapewnieniu bezpieczeństwa na drodze publicznej, wnieśli o zmianę decyzji ostatecznej.

Decyzją z dnia [...], nr [...] Zarząd Województwa [...] działając na podstawie art. 155 i art. 104 K.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2013r., poz. 260 ze zm.) nie zmienił zapisów w treści decyzji z dnia [...] w przedmiocie lokalizacji zjazdu o parametrach zjazdu publicznego z drogi wojewódzkiej Nr 713 Ł.-J. oraz pasa wyłączenia z ruchu i pasa włączenia do ruchu na działki o nr ewidencyjnych 267/4 i 32/4 położone w miejscowości K. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z generalnym pomiarem natężenia ruchu z 2010 roku, wykonanym dla potrzeby posiadania aktualnych danych o natężeniu ruchu drogowego, wynikającym z art. 20 pkt 15 ustawy o drogach publicznych, na odcinku drogi wojewódzkiej Nr 713 przylegającym do terenu przedmiotowych działek występuje natężenie wynoszące 5632 pojazdów na dobę, a oczywistym jest, że takie natężenie ruchu na drodze, powoduje ograniczenie płynności ruchu i prawdopodobieństwo wystąpienia wypadku lub kolizji spowodowanych wjazdem lub wyjazdem z działki i włączeniem się do ruchu na drodze.

Organ podkreślił, że z analizy pomiaru średniego dobowego natężenia ruchu wynika, że od godziny 8 do godziny 16, godzinowe natężenie ruchu wynosi średnio od 322 do 469 pojazdów. Ze względu na wymogi wynikające z rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 roku, w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 1999 r. Nr 43 poz. 430 ze zm.), zarządca drogi może wymagać wyposażenia zjazdu publicznego w pas włączenia do ruchu i pas wyłączenia z ruchu. Bezspornym jest, fakt braku pasa włączenia do ruchu i pasa wyłączenia z ruchu przy innych zjazdach publicznych zlokalizowanych przy w/w drodze wojewódzkiej. Jednak podczas opracowywania dokumentacji projektowej przebudowy drogi wojewódzkiej opierano się na badaniach natężenia ruchu wykonanych przed rokiem 2010. Wiadomym jednak jest, że natężenie ruchu na drodze wojewódzkiej Nr 713 ciągle wzrasta, co z całą pewnością zostanie zauważone przy wykonaniu następnego badania natężenia ruchu przypadającego w roku 2015.

Od powyższej decyzji K. D. i M. D. wnieśli odwołanie, w którym wnieśli o zmianę decyzji poprzez eliminację z zezwolenia wynikającego z decyzji z nr [...] z dnia [...] lokalizacji pasów do włączenia i wyłączenia się z ruchu, bądź też uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Skarżący podnieśli, że realizacja inwestycji z zakreślonym warunkiem lokalizacji pasów wyłączenia i włączenia się z ruchu czyni inwestycję nieopłacalną i niemożliwą do wykonania wobec ograniczonych środków, jakimi dysponują, a ponadto budowa pasów skutkować musiałaby przebudową 4 sąsiednich zjazdów, co nie tylko wymagałoby uzyskania kolejnej zgody organu I instancji, ale naruszałoby własność i interesy osób trzecich, a także na skutek faktycznego przesunięcia zjazdu w kierunku działek nr 32/4 i 267/4 znacznie ograniczyłoby możliwość użytkowania owych działek.

Skarżący podali, że wzdłuż całej drogi wojewódzkiej nr 713 żaden zjazd publiczny nie jest wyposażony w pas włączenia i wyłączenia z ruchu, również dokonane pomiary ruchu nie wskazują na konieczność zastosowania takich pasów, co w ocenie skarżących przemawia za wyeliminowaniem z zezwolenia tego "warunku".

Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Ł. utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy wskazało, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, zmierzającym jedynie do ustalenia, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany decyzji ze względu na interes społeczny i słuszny interes strony, i czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. Decyzje podejmowane w trybie powołanego przepisu mają charakter decyzji uznaniowych, istotą postępowania w trybie art. 155 K.p.a., jest ustalenie, czy w stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej.

Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust.

1. 2. Stosownie do treści art. 29 ust. 3 ustawy, zezwolenie na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust. 1, wydaje się na czas nieokreślony, z zastrzeżeniem ust.
2. 5. W zezwoleniu na lokalizację zjazdu określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne, a w zezwoleniu na przebudowę zjazdu -jego parametry techniczne, a także zamieszcza się, w przypadku obu zezwoleń, pouczenie o obowiązku:
3. 1) uzyskania przed rozpoczęciem prac budowlanych pozwolenia na budowę, a w przypadku przebudowy zjazdu dokonania zgłoszenia budowy albo wykonania robót budowlanych oraz uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na prowadzenie robót w pasie drogowym;
4. 2) uzgodnienia z zarządcą drogi, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, projektu budowlanego zjazdu.

Decyzja o lokalizacji zjazdu publicznego wydana jest w części w oparciu o uznanie administracyjne, co pozwala na zastosowanie trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji ostatecznej określonego art. 155 K.p.a. Przepis art. 155 k.p.a. może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych, w których organ ma możliwość swobody decyzyjnej w orzekaniu, w ramach której może uwzględnić interes społeczny lub słuszny interes strony. Przepisu tego nie można stosować dla uchylenia lub zmiany decyzji, przy wydaniu której organ nie posiadał żadnego luzu decyzyjnego, gdyż bezwzględnie obowiązujący przepis prawa materialnego zobowiązywał go, przy ustaleniu istnienia określonych w nim przesłanek, do wydania takiej decyzji.

W przedmiotowej sprawie zarządca drogi ocenił, że istnieje możliwość lokalizacji zjazdu publicznego z drogi wojewódzkiej nr 713 Ł. – J. na działki o nr ewidencyjnych 267/4 i 32/4 w miejscowości K. w przypadku lokalizacji pasa włączenia z ruchu i pasa wyłączenia z ruchu, co zapewnić ma odpowiednią płynność ruchu i bezpieczeństwo wszystkich uczestników ruchu, czemu dał wyraz w decyzji z dnia [...]. Zmiana o jaką wnoszą skarżący jest w istocie zmianą prowadzącą do obejścia prawa i norm, które stanowiły podstawę do wydania decyzji ostatecznej. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie przemawia za zmianą decyzji ostatecznej szeroko rozumiany interes społeczny, tj. bezpieczeństwo w ruchu drogowym. Zapewnienie bezpieczeństwa w ruchu drogowym (w tym ruchu pieszych) przez organy Państwa, czego wyrazem jest m.in. prawna regulacja lokalizacji zjazdów z dróg, stanowi wyraz konstytucyjnej zasady ochrony życia, wyrażonej w art. 38 Konstytucji, jak również nakazu zapewniania bezpieczeństwa obywateli, zagwarantowanego w art. 5 Konstytucji.

Odnosząc się do pojęcia słusznego interesu strony organ odwoławczy zaakcentował, że nie chodzi tu o każdy interes strony (a więc chęć uzyskania rozstrzygnięcia organu administracji publicznej o treści zgodnej z wolą strony), ale wyłącznie o interes zgodny przede wszystkim z prawem i zasadami współżycia społecznego. Modyfikacja ukształtowanego ostateczną decyzją stosunku administracyjnoprawnego (poprzez jego zmianę bądź zniesienie) musi więc być społecznie akceptowalna i godna wsparcia ze strony Państwa, ze względu na cel jaki ma zostać przez tę modyfikację osiągnięty. Interes ten ma być bowiem obiektywnie słuszny, a nie jedynie zgodny z oczekiwaniem strony. Możliwość zastosowania art. 155 K.p.a. w konkretnej sprawie należy rozważać w świetle przepisów prawa materialnego w tym znaczeniu, że zmiana lub uchylenie decyzji musi pozostawać w zgodności z tymi przepisami.

W przedmiotowej sprawie, zdaniem organu odwoławczego nie można przedłożyć prymatu słusznego interesu indywidualnego jednostki (podnoszonych względów ekonomicznych) nad prymatem interesu społecznego, tj. zapewnienia bezpieczeństwa wszystkim uczestnikom ruchu drogowego. W warunkach technicznych, w oparciu o które postanowiono nakazać obowiązek wykonania w/w pasa włączenia i wyłączenia, minimalizuje się niebezpieczeństwo dla użytkowników dróg z których uzgodniono wykonanie zjazdów, jeśli natężenie ruchu przekracza określone normy, co jednak nie jest obligatoryjne, lecz fakultatywne. Mając jednak na uwadze zobrazowane w materiale dowodowym miarodajne natężenie ruchu na danym odcinku drogi wojewódzkiej, jej geometrię, ukształtowanie terenu oraz liczbę wypadków, które miały miejsce w latach 2006-2013, postanowiono skorzystać z takiej możliwości, aby zminimalizować niebezpieczeństwo w ruchu drogowym, jakie powoduje niewątpliwie każdy nowy dodatkowy zjazd z drogi, zwłaszcza drogi wojewódzkiej, która jest jedną z najbardziej obciążonych ruchem dróg wojewódzkich w województwie [...].

Jak wskazał zarządca drogi, a czemu nie można odmówić logiki - manewr skrętu powoduje konieczność zredukowania prędkości pojazdu skręcającego oraz konieczność zmniejszenia prędkości wszystkich pojazdów jadących za tym pojazdem, co w sposób oczywisty powoduje spowolnienie wszystkich pojazdów poruszających się tym pasem ruchu, a przez to utratę płynności ruchu. Redukowanie prędkości przy wykonywaniu manewru skrętu na wydzielonym pasie ruchu znacznie ogranicza utratę płynności ruchu. Podobna sytuacja występuje na pasie włączenia do ruchu. Wyjazd z posesji pojazdem o dużych gabarytach, powoduje zajęcie przeciwległego pasa ruchu, co również powoduje pogorszenie warunków ruchu na drodze. Pas włączenia do ruchu umożliwia stopniowe i bezpieczne włączenie się każdego pojazdu nawet posiadającego duże gabaryty.

W niniejszej sprawie zarządca drogi uzgadniający lokalizację zjazdu publicznego w ostatecznym rozstrzygnięciu nie dokonał ograniczenia uprawnienia posiadania obsługi komunikacyjnej dla nieruchomości skarżących z drogi wojewódzkiej Nr 713. Uwzględnił okoliczność, że mimo, że nieruchomość położona w miejscowości K., oznaczona w ewidencji gruntów jako działki nr ewidencyjnych 267/4 i 32/4 posiada obsługę komunikacyjną z drogi innej kategorii, lecz droga ta nie posiada parametrów technicznych, aby zapewnić skomunikowanie nieruchomości przewidzianej dla zjazdu publicznego, wydał decyzję zezwalającą na lokalizację zjazdu publicznego. Będąc jednak zobowiązanym do przestrzegania przepisów wykonawczych do ustawy o drogach publicznych, obostrzył to uprawnienie w postaci konieczności wykonania dodatkowego pasa włączenia i wyłączenia, gdyż przepisy szczególne umożliwiają nałożenie takiego obowiązku po wypełnieniu ich dyspozycji.

Zgodnie z wynikami pomiarów natężenia ruchu drogowego na odcinku drogi wojewódzkiej Nr 713 Ł. –K., wykonanym w roku 2000 natężenie to wynosiło 5270 poj/dobę, w roku 2005 - 5572 poj/dobę a w roku 2010 - 5632 poj/dobę. Na wskazanym odcinku drogi utrzymuje się więc tendencja wzrostowa, zaś działalność gospodarcza na przedmiotowych działkach prowadzona będzie w godzinach obejmujących maksymalne natężenie ruchu.

W ocenie Kolegium zarządca drogi dokonał w niniejszej sprawie, indywidualnej oceny złożonego przez skarżących wniosku i stwierdził, że usytuowanie zjazdu z działek 267/4 i 32/4 na drogę wojewódzką nr 713 bez pasów włączenia i wyłączenia z ruchu wpłynęłoby na pogorszenie poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego i znacznie ograniczyłoby jego płynność. Powyższe okoliczności stanowiły podstawę do odmowy zmiany decyzji ostatecznej z dnia [...] w zakresie żądanym przez skarżących.

Natężenie ruchu na wskazanym odcinku drogi wojewódzkiej Nr 713 wynoszące 5632 pojazdów na dobę - zgodnie z Generalnym Pomiarem Ruchu przeprowadzonym w 2010r. powoduje, że każdy nowy zjazd nie tyle jest potencjalnym, co realnym źródłem kolizji i powoduje zakłócenia płynności ruchu, co bezpośrednio wpływa na obniżenie jego bezpieczeństwa. Obsługa planowanej inwestycji za pośrednictwem zjazdu publicznego z drogi wojewódzkiej Nr 713 wymaga wyposażenia w dodatkowe pasy ruchu (pas wyłączenia i pas włączenia) o normatywnych długościach. Zdaniem organu wyliczenie natężenia ruchu dokonane przez skarżących odbiega od powszechnie stosowanej teorii przeliczenia średniego ruchu dobowego SDR na ilość pojazdów na godzinę i nie odzwierciedla akceptowalnych praw arytmetyki i nie może zostać uwzględnione.

Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego Kolegium wskazało, że zadaniem organu jest ocena, czy zjazd z drogi może być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności, czy będzie dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na konkretnym odcinku drogi, do wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony oraz do wymagań ruchu pieszych, czy zagrożenia bezpieczeństwa są na tyle istotne, że w sposób niebudzący wątpliwości należy przedłożyć je nad interesem strony, a w konsekwencji nad chronionym konstytucyjnie prawem własności. W rozpatrywanym przypadku, prawidłowe wyliczenie natężenia ruchu na przedmiotowym odcinku drogi wojewódzkiej Ni; 713 oraz dane będące w posiadaniu zarządcy drogi, a także znajomość specyfiki i geometrii danego odcinka drogi są niepodważalnymi przesłankami za nałożeniem obowiązku wykonania w/w pasów podczas budowy zjazdu publicznego.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, że na danym odcinku drogi wojewódzkiej, inne zjazdy nie posiadają pasów włączenia i wyłączenia organ odwoławczy wskazał, że jest to stan zastany, a istniejące dotychczas zjazdy zostały przebudowane podczas przebudowy przedmiotowej drogi (obowiązek przebudowy istniejących zjazdów podczas prowadzonej rozbudowy, przebudowy, czy remontu, wynika z przepisów ustawy o drogach publicznych), a w tamtym czasie natężenie ruchu nie argumentowało takiej konieczności. Każdy obecnie zjazd publiczny, będzie wymagał wybudowania takich pasów, bowiem w stopniu zasadniczym zmieniło się natężenie ruchu, co zostało już wcześniej liczbowo wskazane.

Za niezasadny uznano zarzut dotyczący ograniczenia możliwości, czy też niemożność korzystania z nieruchomości, bowiem zostało wydane zezwolenie na lokalizację zjazdu publicznego. Ustawodawca formułując przepisy dotyczące lokalizacji zjazdów, jak i warunków technicznych, jakim powinny one odpowiadać, nie uzależnia wymaganych rozwiązań projektowych od wielkości nakładów niezbędnych na ich realizację. Realizując pasy włączenia i wyłączenia, nie zachodzi konieczność zmian w sposobie zagospodarowania działek sąsiadujących z działkami objętymi wnioskiem. W wyniku przeprowadzonej przebudowy drogi wojewódzkiej Nr 713, poszerzono teren pasa drogowego, w związku z powyższym możliwe jest wykonanie pasów włączenia i wyłączenia w granicach działki pasa drogowego. Zarządca drogi w takim przypadku udziela prawa dysponowaniem pasa drogowego dla wykonania niezbędnych robót.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 10 § 1 i art. 11 K.p.a., oraz art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych i § 78 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że argumentacja organów administracji orzekających w niniejszej sprawie nie znajduje odzwierciedlenia w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy i jest nielogiczna. Zdaniem skarżących z doświadczenia życiowego wynika, że większa ilość zjazdów nie ma wpływu na ograniczenie płynności ruchu, gdyż ta sama ilość pojazdów korzystając z większej ilości zjazdów nie powoduje powstawania zatorów zwłaszcza, że dopuszczalna prędkość na drodze nr 713 jest w wielu miejscach ograniczona odpowiednimi znakami.

Skarżący podkreślili, że nie zostali zawiadomieni o zgromadzeniu materiału dowodowego zarówno w postępowaniu przed organem I, jak i II instancji, pomimo, że materiał dowodowy został uzupełniony w postępowaniu międzyinstancyjnym o wyniki badań natężenia ruchu drogowego, nie zostali zawiadomieni również o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym i wypowiedzenia w tym zakresie. Ustalenia dotyczące większego zagrożenia w ruchu drogowym w przypadku braku dodatkowych pasów oparto, zdaniem skarżących jedynie na przypuszczeniach, bez przeprowadzenia w tym zakresie jakiegokolwiek dowodu, chociażby w postaci dowodu z opinii biegłego. Twierdzenie organu o możliwości wykonania pasów włączania i wyłączania z ruchu wobec poszerzeni pasa drogowego drogi wojewódzki nr 713 nie tylko nie znajduje potwierdzenia w materiale zgromadzonym w aktach sprawy ale oznaczałoby całkowite zajęcie pasa drogowego i w konsekwencji jego likwidację, co jest niedopuszczalne.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Kolegium zaakcentowało, że materiał dowodowy uzyskany w toku postępowania międzyinstancyjnego w postaci danych dotyczących natężenia ruchu drogowego z lat 2000, 2005 i 2010 są ogólnodostępne na stronach internetowych Zarządu Dróg Wojewódzkich w Ł. (www.zdw.lodz.pl). Wszystkie dane związane z zarządzanymi drogami jak i okoliczności mogące mieć wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego w tym mogące pomóc zdiagnozować choćby hipotetyczne zagrożenie w ruchu drogowym są gromadzone i systematycznie monitorowane przez ten organ, a problematyka bezpieczeństwa w ruchu drogowym stale analizowana przez biegłych. Dlatego nie m potrzeby w jednostkowych sprawach dotyczących lokalizacji zjazdu zlecać sporządzenia indywidualnej opinii biegłego. Kolegium przyznało, że przed wydaniem rozstrzygnięć nie wezwano strony skarżącej do zapoznania się z materiałem dowodowym i złożenia dodatkowych wyjaśnień, co stanowi o naruszeniu art. 10 § 1 Kpa, jednakże zarzut ten może odnieść skutek tylko wtedy, jeżeli strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, a taka sytuacja nie ma miejsca w przedmiotowej sprawie.

Podnoszony zaś zarzut konieczności zajęcia pasa drogowego zdaniem Kolegium wykracza poza zakres prowadzonego postępowania i wydanego rozstrzygnięcia z uwagi na fakt, że decyzja o lokalizacji zjazdu nie przesądza o jego realizacji, bowiem to wymaga uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego jak i uzyskania pozwolenia na budowę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.

Jednocześnie też, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.z 2012r. poz. 270 ze zm.) – zwanej P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W zakresie oceny legalności nie może zatem wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Na zasadzie natomiast art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przeprowadzona w niniejszej sprawie przez Sąd, według powyższych kryteriów kontrola legalności wykazała, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa.

Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie była decyzja wydana w trybie art. 155 K.p.a., w myśl którego decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przy czym w takim przypadku organ wydaje decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji dotychczasowej.

Stosownie do powołanej regulacji dostrzec trzeba, iż postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, stanowiącym jeden z nadzwyczajnych trybów wzruszenia decyzji administracyjnej. Uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej w tym trybie może jednak nastąpić tylko wówczas, gdy brak jest podstaw prawnych do jej uchylenia lub zmiany w trybie wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności. Wszelkie wady kwalifikowane decyzji, stanowiące podstawę zastosowania art. 145 § 1 lub 156 K.p.a., mogą bowiem zostać usunięte tylko w tych trybach i nie podlegają ocenie organu w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 155 K.p.a. Wzruszenie decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 K.p.a. dopuszczalne jest natomiast tylko wtedy, gdy za uchyleniem lub zmianą decyzji, na które strona wyraziła zgodę, przemawia słuszny interes strony lub interes społeczny i nie sprzeciwiają się temu przepisy szczególne.

Badanie interesu społecznego i słusznego interesu strony nie może jednak polegać na ocenie prawidłowości zastosowania przepisów prawa przy wydaniu decyzji podlegającej weryfikacji. Powołany przepis nie stanowi również podstawy do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, lecz daje możliwość weryfikacji decyzji pod kątem wskazanych w nim przesłanek. Jego stosowanie związane jest wyłącznie z ustaleniem przez organ, czy istnieją uzasadnione względy społeczne lub indywidualne, dla których winno dojść do zmiany lub uchylenia decyzji.

Podkreślić przy tym trzeba, iż decyzje podejmowane w trybie art. 155 K.p.a. mają charakter uznaniowy. Oznacza to, że organowi administracji pozostawiono pewien zakres swobody przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, pozwalającej na wybór spośród kilku prawnie dopuszczalnych wariantów rozstrzygnięcia, które organ uzna za najbardziej właściwe. O treści wydanej decyzji w takim przypadku decyduje zatem ocena i wyobrażenie organu o celowości wydania decyzji konkretnej treści. Posiadając prawo wyboru rozstrzygnięcia, organ może tym samym w przypadku stwierdzenia zaistnienia przesłanki określonej w art.155 uwzględnić wniosek lub odmówić jego uwzględnienia.

Mając na uwadze powyższe zaznaczyć zatem trzeba, że przedmiotem rozważań Sądu w niniejszym postępowaniu nie mogły być kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem w przedmiocie orzeczenia zezwalającego na lokalizację zjazdu o parametrach zjazdu publicznego z drogi wojewódzkiej Nr 713 oraz pasa wyłączenia z ruchu i pasa włączenia do ruchu co było przedmiotem ostatecznej decyzji Nr 5 Zarządu Województwa [...] z dnia [...], lecz jedynie zagadnienia dotyczące legalności wydania decyzji w trybie art.155 K.p.a. Sąd administracyjny, badając zgodność z prawem decyzji uznaniowych wydanych na podstawie art. 155 K.p.a., nie wnika bowiem w celowość wydania decyzji. Nie bada również merytorycznej zawartości i celowości podjętego rozstrzygnięcia. Kontrola Sądu w takim przypadku obejmuje wyłącznie prawidłowość przeprowadzonego postępowania oraz badanie formalnej prawidłowości decyzji, w szczególności zaś polega na sprawdzeniu, czy decyzja odpowiada wymogom określonym w art. 107 K.p.a. Podejmując decyzję uznaniową niezgodną ze stanowiskiem strony organ ma bowiem - wynikający z art. 7 K.p.a. - szczególny obowiązek wykazania w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia, dlaczego nie załatwiono sprawy w sposób zgodny ze słusznym interesem strony.

W świetle przedstawionych rozważań w zakresie dokonanej oceny legalności decyzji zaskarżonej w niniejszej sprawie, w ocenie Sądu uznać należało, że nie narusza ona przepisów prawa.

Wskazać przede wszystkim trzeba, iż stosownie do art. 155 K.p.a., postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie dotyczyło ostatecznej decyzji na mocy której strona nabyła prawo do lokalizacji zjazdu o parametrach zjazdu publicznego z drogi wojewódzkiej Nr 713 oraz pasa wyłączenia z ruchu i pasa włączenia do ruchu. Jednocześnie też wniosek strony o wszczęcie postępowania w tym trybie, uznać należało za zgodę na dokonanie weryfikacji decyzji na podstawie art. 155 K.p.a. Wbrew stanowisku strony skarżącej nie można zarzucić organom podejmującym rozstrzygnięcie w przedmiocie zmiany decyzji, przekroczenia granic uznania administracyjnego. Jak wynika bowiem z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, podejmując rozstrzygnięcie organ rozważył zarówno interes społeczny jak i słuszny interes strony. Wskazał, przesłanki uznania, że interes społeczny przemawia za odmową uchylenia decyzji. W zaskarżonej decyzji wyraźnie i szczegółowo przedstawiono ocenę interesu społecznego i interesu strony w odniesieniu do okoliczności faktycznych sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu stanu prawnego.

Organ w sposób spójny i logiczny uzasadnił - powołując się na argumentację, która przedstawiała skutki uwzględnienia wniosku o zmianę decyzji, w postaci stworzenia stanu zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego - prymat interesu społecznego. W rozpoznawanej sprawie trafnie i bez naruszenia prawa uznano, że interes społeczny nie może zostać pominięty w sytuacji, gdy skutki zmiany decyzji spowodują powstanie zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Organ wyjaśnił, że w warunkach technicznych, w oparciu o które postanowiono nakazać obowiązek wykonania pasa włączenia i wyłączenia, minimalizuje się niebezpieczeństwo dla użytkowników dróg z których uzgodniono wykonanie zjazdów, jeśli natężenie ruchu przekracza określone normy, co jednak nie jest obligatoryjne, lecz fakultatywne.

Mając na uwadze zobrazowane w materiale dowodowym miarodajne natężenie ruchu na danym odcinku drogi wojewódzkiej, jej geometrię, ukształtowanie terenu oraz liczbę wypadków, które miały miejsce w latach 2006-2013, postanowiono skorzystać z takiej możliwości, aby zminimalizować niebezpieczeństwo w ruchu drogowym, jakie powoduje niewątpliwie każdy nowy dodatkowy zjazd z drogi, zwłaszcza drogi wojewódzkiej, która jest jedną z najbardziej obciążonych ruchem dróg wojewódzkich w województwie [...]. Jak wskazał zarządca drogi manewr skrętu powoduje konieczność zredukowania prędkości pojazdu skręcającego oraz konieczność zmniejszenia prędkości wszystkich pojazdów jadących za tym pojazdem, co w sposób oczywisty powoduje spowolnienie wszystkich pojazdów poruszających się tym pasem ruchu, a przez to utratę płynności ruchu. Redukowanie prędkości przy wykonywaniu manewru skrętu na wydzielonym pasie ruchu znacznie ogranicza utratę płynności ruchu.

Podobna sytuacja występuje na pasie włączenia do ruchu. Wyjazd z posesji pojazdem o dużych gabarytach, powoduje zajęcie przeciwległego pasa ruchu, co również powoduje pogorszenie warunków ruchu na drodze. Pas włączenia do ruchu umożliwia stopniowe i bezpieczne włączenie się każdego pojazdu nawet posiadającego duże gabaryty. Godzi się w tym miejscu podkreślić, że zezwolenie dotyczyło zjazdu o parametrach zjazdu publicznego. Strona wystąpiła z wnioskiem o uzyskanie takiego zezwolenia w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą obsługiwaną przez pojazdy o dużych gabarytach. Zasadnie zdaniem Sądu organy uwzględniły więc natężenie ruchu występujące w godzinach prowadzonej przez skarżących działalności gospodarczej, które wyliczono na poziomie średnio od 322 do 469 pojazdów na godzinę.

Uwzględniając zatem, argumentację stanowiącą podstawę wydania zaskarżonej decyzji o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej nie można tym samym stwierdzić, że podejmując rozstrzygnięcie w granicach uznania organy naruszyły prawo na skutek nieuwzględnienia wskazanego przez stronę, a uznanego przez organy za sprzeczny z wykazanym interesem społecznym, jej interesu ekonomicznego. O ile bowiem w ocenie strony jej interes jako słuszny zasługiwał na uwzględnienie organ, rozpoznając sprawę w trybie art. 155 K.p.a. uprawniony był do dokonania własnej oceny, czy w danej sprawie ze względu na okoliczności faktyczne występuje słuszny interes strony i czy w świetle interesu społecznego przemawia on za zmianą ostatecznej decyzji.

Zauważyć przy tym trzeba, iż nie można w świetle art. 155 K.p.a. uznać interesu strony za słuszny, jeśli zmiana decyzji w wyniku jego uwzględnienia prowadzić miałaby do naruszeniem przez zmienioną decyzję przepisów prawa, bądź jeżeli godzi on w interes społeczny.

Biorąc pod uwagę argumentację skargi należy stwierdzić, że taka argumentacja mogła zostać przedstawiona w odwołaniu od decyzji Nr [...] Zarządu Województwa [...] z dnia [...]. Tymczasem w sprawie bezsporne jest, że strona nie wnosiła odwołania od powyższej decyzji, a wniosek o zmianę decyzji w trybie art. 155 K.p.a. został złożony w następnie zorientowania się przez stronę w kosztach inwestycji na którą strona otrzymała zezwolenie. Jak jednak uzasadniono w zaskarżonej decyzji wyważenie nawet słusznego ekonomicznie interesu strony nie mogło spowodować uwzględnienia wniosku, z uwagi na interes społeczny za którym przemawia bezpieczeństwo ruchu drogowego. Zapewnienie bezpieczeństwa w ruchu drogowym (w tym ruchu pieszych) przez organy, czego wyrazem jest m.in. prawna regulacja lokalizacji zjazdów z dróg, stanowi, jak słusznie podniosło Kolegium, wyraz konstytucyjnej zasady ochrony życia, wyrażonej w art. 38 Konstytucji RP, jak również nakazu zapewniania bezpieczeństwa obywateli, zagwarantowanego w art. 5 Konstytucji RP.

Prawidłowe jest również stanowisko organu odnoszące się do słusznego interesu strony, że nie chodzi tu o każdy interes strony (a więc chęć uzyskania rozstrzygnięcia organu administracji publicznej o treści zgodnej z wolą strony), ale wyłącznie o interes zgodny przede wszystkim z prawem i niekolidujący z interesem społecznym. Modyfikacja ukształtowanego ostateczną decyzją stosunku administracyjnoprawnego (poprzez jego zmianę bądź zniesienie) musi więc być społecznie akceptowalna i godna wsparcia ze strony Państwa, ze względu na cel jaki ma zostać przez tę modyfikację osiągnięty. Interes ten ma być bowiem obiektywnie słuszny, a nie jedynie zgodny z oczekiwaniem strony.

Wobec dokonania w niniejszej sprawie oceny w odniesieniu do przesłanek uchylenia decyzji, określonych w art. 155 K.p.a. stwierdzić zatem w niniejszej sprawie należało, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisu art. 11 K.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Nie można również uznać za zasadne, podniesionych w skardze zarzutów wskazujących na naruszenie innych przepisów postępowania przy wydaniu zaskarżonej decyzji. Wbrew stanowisku strony skarżącej w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 155 K.p.a. organy nie były bowiem uprawnione, czy też zobowiązane, do dokonywania ustaleń w zakresie okoliczności istotnych dla merytorycznego rozpatrzenia sprawy załatwionej decyzją ostateczną. Skoro zaś, podejmując rozstrzygnięcie dokonały oceny w zakresie zaistnienia przesłanek uchylenia decyzji ostatecznej, co znalazło wyraz w decyzji odmawiającej zmiany nie można przyjąć, że przy wydaniu decyzji doszło do naruszenia przepisów art. 7 K.p.a. Powołanie się na konieczność zachowania bezpieczeństwa w ruchu drogowym i na konsekwencje zmiany decyzji, stanowiło uzasadnienie i ilustrację skutków ewentualnej zmiany decyzji, opartą na wiedzy (w zakresie natężenia ruchu, wypadków, geometrii drogi) i doświadczeniu specjalistycznego organu.

Organ ten bez potrzeby wykonywania specjalistycznych badań (powoływania biegłego w tej indywidulanej sprawie, co sugerował skarżący) mógł stwierdzić, że uwzględnienie wniosku może spowodować zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, a zatem pozostaje w kolizji z interesem społecznym.

Skarżący podniósł także zarzut pozbawienia prawa czynnego udziału w postępowaniu uzasadniając go niepowiadomieniem strony o zgromadzeniu materiału dowodowego i niewezwaniem do zapoznania się z materiałem dowodowy i wypowiedzenia się w tym zakresie. W tym miejscu należy podkreślić, że jak wynika z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a., zgodnie z którym organ prowadzący postępowanie zobowiązany jest pouczyć strony o prawie zapoznania się z aktami sprawy i złożenia końcowego oświadczenia w sprawie jest zasadny jedynie wówczas, gdy strona wykaże, że uniemożliwiło to jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, przekazanie niezbędnych dla wyjaśnienia sprawy informacji czy zawnioskowania istotnych dowodów. W uzasadnieniu skargi skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, nie wskazał żadnych konkretnych argumentów, które mogłyby uzasadniać konieczność przeprowadzenia określonych czynności i to czynności wymagających jego osobistego udziału.

Dodatkowo materiał dowodowy, który został zgromadzony na etapie postępowania odwoławczego jest powszechnie dostępny na stronach internetowych, o czym pełnomocnik strony została poinformowana w piśmie Zarządu Dróg Wojewódzkich z dnia 29 września 2014r. Brak również przesłanek do przyjęcia, iż jakiekolwiek uchybienia procesowe organu mogły mieć wpływ na rozstrzygnięcie organu, a jedynie takie mogłyby stanowić podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a.

Oceniając podniesiony zarzut naruszenia art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych i § 78 pkt 2 pp.3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie należy zauważyć, iż organ przepisów tych nie stosował, a więc z przyczyn oczywistych nie mógł ich naruszyć, bowiem rozstrzygnięcie organu odwoławczego miało charakter formalny a badanie sprawy zamknęło się w analizie i rozważaniach dotyczących możliwości działania organu w ramach trybu przewidzianego art. 155 kpa. Jak już wcześniej wspomniano art. 155 K.p.a. nie stanowi podstawy do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy załatwionej decyzją ostateczną, lecz wyłącznie służy do weryfikacji tej decyzji na podstawie przesłanek wskazanych w powołanym przepisie.

Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

kk