Uzasadnienie
Postanowieniem z 28 grudnia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi odmówiło R.P. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oraz stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydent Miasta Łodzi z 23 października 2020 r. zezwalającej na zajęcie pasa drogowego.
W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny.
15 października 2020 r. R.P. wystąpił z wnioskiem o zajęcie pasa drogowego dla umieszczenia obiektu handlowo-usługowego (kiosku) w pasie drogi powiatowej w dzielnicy Łódź-Śródmieście ul. [...] (dz. nr [...] obr. [...]) na wysokości posesji nr [...].
Prezydent Miasta Łodzi decyzją z 23 października 2020 r. zezwolił R.P. na wnioskowane zajęcie pasa drogowego na warunkach i w okresie wskazanym w tej decyzji. Decyzja była zgodna z wnioskiem strony z 15 października 2020 r. i została jej doręczona 17 listopada 2020 r. 2 grudnia 2021 r. R.P. wniósł odwołanie od powyższej decyzji wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania podnosząc, iż z powodu choroby oraz bezradności i niezdolności do brania udziału w postępowaniu, nie był w stanie wcześniej wnieść odwołania od decyzji organu I instancji.
Przywołanym na wstępie postanowieniem z 28 grudnia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi odmówiło R.P. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oraz stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania.
Kolegium podniosło, iż decyzja organu I instancji została doręczona stronie 17 listopada 2020 r. Strona została skutecznie zawiadomiona o możliwości i trybie wniesienia od niej odwołania. Termin do wniesienia odwołania biegł od 18 listopada 2020 r. i upłynął 1 grudnia 2020 r. Tymczasem strona wniosła odwołanie 2 grudnia 2021 r. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu o wniesienia odwołania.
Organ II instancji dostrzegł, iż strona nie wykazała, że wniosek o przywrócenie terminu złożyła w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienie terminu. Co ważniejsze wnioskodawca nie dochował należytej staranności co do uprawdopodobnienia przyczyn uchybienia terminowi do złożenia odwołania. Zawarty we wniosku o przywrócenie terminu argument, że R.P. jest osobą chorą, nie został w żaden sposób uprawdopodobniony - nie wiadomo na jaką chorobę (choroby) choruje strona, czy to choroba(y) przewlekła(e) i w jaki sposób uniemożliwiła(y) ona(e) wniesienie stronie odwołania w terminie, zaś umożliwiły wystosowanie pisma z 30 listopada 2021 r., tj. rok po upływie terminu do wniesienia odwołania. O braku winy można mówić wyłącznie wtedy, gdy dopełnienie obowiązku stało się niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia. Trudno w tym przypadku wywodzić, iż miała miejsce przeszkoda nie do przezwyciężenia.
W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi analiza stanu faktycznego przedmiotowej sprawy pozwala na stwierdzenie, iż złożony przez stronę wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania nie zasługuje na uwzględnienie. Uchybienie terminu ustawowego powoduje bezskuteczność czynności procesowej, jaką jest w tym przypadku wniesienie odwołania. Wraz z upływem terminu do złożenia odwołania decyzja staje się bowiem ostateczna.
Z powyższych względów Kolegium uznało, że wniesienie odwołania miało miejsce po upływie ustawowego terminu, a tym samym należało stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia odwołania, co w konsekwencji powoduje, iż odwołanie jest niedopuszczalne.
Na ostateczne postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi skargę do sądu administracyjnego złożył R.P. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Podniósł, iż z powodu choroby psychicznej nie był należycie reprezentowany, a nadto nie jest właścicielem kiosku i dlatego nie mógł zająć pasa drogowego, a stroną ewentualnego postępowania powinien być rzeczywisty właściciel kiosku.
Organ administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Pismem z 19 maja 2022 r. pełnomocnik z urzędu skarżącego – adw. P.F. poparła w całości wywiedzioną skargę i wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przyznanie kosztów udzielonej R.P. pomocy prawnej z urzędu według norm przepisanych.
Pełnomocnik wskazał, iż wniosek o przywrócenie terminu powinien zawierać uzasadnienie uprawdopodobniające okoliczności wskazujące na brak winy w uchybieniu terminu, które to okoliczności stanowią zasadniczą przesłankę przywrócenia terminu. Uprawdopodobnienie istnienia tej przesłanki (braku winy) jest środkiem zastępczym dowodu w ścisłym tego słowa znaczeniu i nie daje pewności, lecz tylko wiarygodność (prawdopodobieństwo) twierdzenia o jakimś fakcie. Uprawdopodobnienie nie oznacza więc udowodnienia braku winy. Istota uprawdopodobnienia sprowadza się do przekonania organu o przynajmniej prawdopodobieństwie zaistnienia okoliczności mających wpływ na brak winy w uchybieniu terminu (wyrok WSA w Warszawie z 28 lutego 2022 r., sygn. akt I SA/Gd 569/21). Zły stan zdrowia psychicznego może wystarczyć do uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminu (wyrok WSA w Gdańsku z 1 kwietnia 2022 r., sygn. akt III SA/Gd 569/21).
Mając powyższe na względzie, w ocenie pełnomocnika, uznać należy, iż skarżący w sposób prawidłowy uprawdopodobnił brak winy w uchybieniu termin do złożenia odwołania. Przedstawił realne okoliczności, które wpłynęły na złożenie przez niego odwołania z uchybieniem ustawowego terminu.
Co znamienne, żaden z przepisów nie obliguje strony do przedłożenia dowodów na potwierdzenie swoich twierdzeń. Na gruncie art. 58 k.p.a. i nast. istnieje jedynie obowiązek uprawdopodobnienia braku winy, a nie jego udowodnienia.
W ocenie pełnomocnika jeśli organ powziął jakiekolwiek wątpliwości, co do prawdziwości twierdzeń skarżącego, winien wezwać stronę do przedłożenia stosownych dowodów, celem weryfikacji stanowiska strony. Skoro organ nie dysponował wystarczającymi informacjami niezbędnymi do weryfikacji wniosku skarżącego o przywrócenie mu terminu do złożenia odwołania, winien wezwać stronę do przedłożenia stosownych dokumentów, czego nie uczynił.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył co następuje
Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu.
Na wstępie zaznaczenia wymaga, że niniejsza sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, zwana dalej "p.p.s.a.").
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W przeciwnym wypadku sąd skargę oddala art. 151 p.p.s.a.
Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi odmawiające R.P. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oraz stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydent Miasta Łodzi z 23 października 2020 r. zezwalającej na zajęcia pasa drogowego.
Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji, zaś art. 129 § 2 k.p.a. stanowi, że odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie.
W rozpoznawanej sprawie uchybienie przez skarżącego terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji nie było sporne. Jak wynika z akt sprawy, decyzja ta została doręczona skarżącemu 17 listopada 2020 r., wobec czego termin na wniesienie odwołania upływał w dniu 1 grudnia 2020 r. Skarżący wniósł odwołanie w dniu 2 grudnia 2021 r., niewątpliwie uchybiając określonemu w treści art. 129 § 2 k.p.a. terminowi do złożenia odwołania.
Istotne jest natomiast to, że skarżący wraz z odwołaniem złożył wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania wskazując, że z powodu choroby psychicznej oraz bezradności i niezdolności do brania udziału w postępowania, nie był w stanie wcześniej wnieść odwołania od decyzji organu I instancji.
Zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a. w razie uchybienia terminowi należy przywrócić go na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni on, że uchybienie nastąpiło bez jego winny. Tak więc warunkiem przywrócenia terminu jest uprawdopodobnienie braku winy w niedochowaniu terminu. Brak winy w uchybieniu terminu zachodzi wtedy, gdy dokonanie czynności było niemożliwe z uwagi na przeszkodę, której strona nie mogła usunąć nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Jako kryterium przy ocenie winy w uchybieniu terminu należy przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej w danych okolicznościach można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy (por. A. Golęba (w:) Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019, s. 427; B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2019, s. 397-399).
W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że przesłanka braku winy w uchybieniu terminu, o której mowa w art. 58 § 1 k.p.a. powinna być oceniana na tle wszystkich okoliczności danej sprawy, z uwzględnieniem obiektywnego miernika staranności, jakiej można wymagać od strony należycie dbającej o swoje interesy i przy rozważeniu uchybień spowodowanych nawet lekkim niedbalstwem (zob. postanowienie NSA z 24 marca 2004 r., sygn. akt FZ 13/04, niepublikowane). Przywrócenie terminu ma bowiem charakter wyjątkowy i może mieć miejsce tylko wtedy, gdy uchybienie terminu nastąpiło wskutek przeszkody, której strona nie mogła przewidzieć i usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Dopiero nagłe, nie dające się wcześniej przewidzieć zdarzenie, może stanowić uprawdopodobnienie okoliczności wskazujących na to, że zaistniałe w sprawie uchybienie terminu było niezawinione, przemawiające za uwzględnieniem wniosku o przywrócenie terminu.
W przeciwnym razie strona powinna zadbać z wyprzedzeniem o swoją sprawę (por. postanowienie NSA z 26 listopada 2008 r., sygn. akt II OZ 1231/08, LEX nr 574915).Przyczyna uchybienia terminu musi zatem być niezależna od strony. Przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej nie jest dopuszczalne, gdy strona zawiniła uchybienie terminu choćby w postaci lekkiego niedbalstwa (por. wyrok WSA w Olsztynie z 7 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 891/21, LEX nr 3281877). Do niezawinionych przyczyn uchybienia terminu zalicza się m.in. stany nadzwyczajne, takie jak problemy komunikacyjne, klęski żywiołowe (powódź, pożar), czy nagłą chorobę strony lub jej pełnomocnika, która nie pozwoliła na wyręczenie się inną osobą (np. postanowienie NSA z 10 września 2010 r., sygn. akt II OZ 849/10, LEX nr 743939). W orzecznictwie zwraca się również uwagę, że strona powinna stosowną argumentacją wykazać swoją staranność oraz fakt, że przeszkoda była od niej niezależna i istniała przez cały czas aż do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu.
Ciężar uprawdopodobnienia okoliczności uzasadniającej brak winy w uchybieniu terminu spoczywa na stronie, która występuje z prośbą o jego przywrócenie. Ciężaru postępowania w omawianym zakresie na pewno nie można przerzucić na organ, byłoby to bowiem sprzeczne z treścią art. 58 k.p.a.
W ocenie sądu - w okolicznościach niniejszej sprawy - należy zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że brak jest podstaw do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji bowiem skarżący nie wykazał braku zawinienia w niezłożeniu odwołania w terminie. Jak wskazał sam skarżący powodem spóźnienia w złożeniu odwołania od decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego była jego choroba psychiczna. Jego zdaniem powyższa okoliczność świadczy o braku winy i uzasadnia przywrócenie uchybionego terminu. Zauważyć trzeba jednak, że powyższe twierdzenia skarżącego nie zostały w żaden sposób uprawdopodobnione. Skarżący poza swoimi twierdzeniami nie wskazał, żadnych dowodów potwierdzających fakt choroby.
W ocenie sądu ogólnikowa, lakoniczna argumentacja skarżącego, nie mogła wywrzeć zamierzonego skutku, w postaci przywrócenia terminu do dokonania uchybionej czynności procesowej.
Przede wszystkim nie można pominąć, że sprawa została wszczęta na wniosek samego skarżącego z 15 października 2020 r., który domagał się od organu zgody na zajęcie pasa drogowego dla umieszczenia obiektu handlowo-usługowego (kiosku) w pasie drogi powiatowej w dzielnicy Łódź-Śródmieście ul. [...] (dz. nr [...] obr. [...]) na wysokości posesji nr 121. Skarżący sam wszczął postępowanie, powinien był zatem wykazać się należytą dbałością o swoje interesy w jego toku, obejmowało to także dbanie o zachowanie terminów procesowych. W tym miejscu podkreślić należy, że w decyzji Prezydent Miasta Łodzi z 23 października 2020 r., która była zgodna z wnioskiem strony z 15 października 2020 r., znalazło się wyraźne pouczenie, że "Od niniejszej decyzji przysługuje odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Łodzi - w terminie 14 dni od daty jej doręczenia za pośrednictwem organu wydającego decyzję (...)". Organ I instancji miał więc podstawy faktyczne by uznać, że strona miała wiedzę i świadomość, o przysługującym środku zaskarżenia.
Nadto nie można uznać, aby powołane przez skarżącego okoliczności, dotyczące złego stanu jego zdrowia, same przez się mogły usprawiedliwiać brak winy w dokonaniu czynności procesowej w terminie. Jak bowiem zgodnie przyjmuje się w orzecznictwie, podstawą przywrócenia terminu może być jedynie nagła, nieprzewidziana choroba, nie zaś trwające przewlekle schorzenie, które jednocześnie nie uniemożliwia stronie w sposób trwały funkcjonowania w społeczeństwie i załatwiania własnych spraw. Tylko choroba nagła, która uniemożliwia osobiste działanie, przy braku możliwości skorzystania z pomocy lub zastępstwa innych osób, usprawiedliwia niedochowanie terminu do dokonania czynności. Sam fakt choroby, nawet poświadczony zaświadczeniem lekarskim, nie jest zatem wystarczający dla uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminu (por. wyroki NSA z 30 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2139/16 i z 24 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2579/19, publ.
CBOSA). Sąd zgadza się z wyrażonym w postanowieniu NSA z 20 stycznia 2022 r. (sygn. akt III OZ 1372/21, niepubl.), że choroby psychiczne stanowią szeroką i złożoną grupę dysfunkcji organizmu ludzkiego przejawiającą się w różny sposób, w tym zaburzeniami emocjonalnymi, zaburzeniami działania narządów lub objawami psychosomatycznymi. Ich istota sprowadza się jednak głównie do zaburzenia przyjętych w danej grupie społecznej wzorców zachowań, sposobów myślenia, czucia, postrzegania, innych czynności umysłowych i relacji z innymi ludźmi. W przypadku chorób psychicznych może się zdarzyć, iż strona postępowania nie będzie obłożnie chora, będzie zdolna do samodzielnego poruszania się, jej organizm nie będzie wykazywać zaburzeń w sferze fizykalnej, lecz nie będzie ona mieć świadomości otaczającej jej rzeczywistości, ani nie będzie zdolna do prawidłowego myślenia i nadawania odpowiedniego znaczenia zdarzeniom odbywającym się z jej udziałem lub jej dotyczących.
Jednakże w rozstrzyganej sprawie podnoszona przez skarżącego okoliczność w postaci choroby psychicznej mającej usprawiedliwiać uchybienie terminu w dokonaniu czynności procesowej, nie znajduje żadnego potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy, tym samym nie można uznać jej za uprawdopodobnioną.
Także w toku postępowania przed sądem pełnomocnik skarżącego nie przedstawił żadnych dokumentów wskazujących, że skarżący cierpi na zaburzenia zdrowia psychicznego mogące usprawiedliwiać nieterminowe wniesienie środka zaskarżenia od korzystnej dla strony decyzji.
Na marginesie wskazać można, że preferowany obecnie jest pogląd (choć istnieją również stanowiska przeciwne), że organ odwoławczy zobowiązany jest do wydania w sytuacjach jak niniejsza dwóch postanowień, tj. postanowienia o odmowie przywrócenia terminu, a następnie postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania, zamiast jednego tylko postanowienia (o odmowie przywrócenia terminu – zob. A. Wróbel, Komentarz do art. 134 k.p.a., Lex-el., teza 20 i podane tam orzecznictwo). Wydanie jednak łącznego rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu i stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie jest błędem skutkującym konicznością jego eliminacji z obrotu prawnego.
Mając powyższe na uwadze przyjąć należało, że skarżący nie uprawdopodobnił, że uchybienie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło bez jego winny, a zatem stanowisko organu o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania i stwierdzenie uchybienia terminu do jego wniesienia, należało uznać za prawidłowe.
Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. d.j.