Uzasadnienie
III SA/Łd 19/08
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] znak [...] Dyrektor Izby Skarbowej w Ł., po rozpatrzeniu zażalenia S. Ch. na postanowienie Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Ł. z dnia [...], pozostawiające bez rozpatrzenia zarzuty na postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułów wykonawczych o numerach od [...] do [...] oraz od [...] do [...] z uwagi na ich złożenie z uchybieniem ustawowego terminu, uchylił w całości zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji i oddalił zarzuty z uwagi na uchybienie terminu do ich wniesienia.
W podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy podał art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 27 § 1 pkt 9, art. 17 § 1 i art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm.) [ dalej u.p.e.a.].
Z załączonych akt administracyjnych wynika, że Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Ł. na podstawie tytułów wykonawczych z dnia 30 stycznia 2007 r. o numerach od [...] do [...], [...] oraz od [...] do [...] wszczął wobec S. Ch. postępowanie egzekucyjne.
Odpisy tytułów wykonawczych zostały doręczone zobowiązanemu w dniu 6 lutego 2007 r. (dowód doręczenia w aktach administracyjnych). Następnie organ egzekucyjny na poczet zaległości objętych powyższymi tytułami dokonał zajęcia wierzytelności z wynagrodzenia za pracę zobowiązanego "A." Spółce w o.o. w P. W dniu 13 lipca 2007 r. S. Ch. złożył do organu egzekucyjnego pismo zatytułowane "Zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego", w którym podniósł, że należności wynikające z tytułów wykonawczych [...], od [...] do [...] i od [...] do [...] zostały uiszczone, zaś w odniesieniu do tytułów wykonawczych od [...] do [...] należności uległy przedawnieniu. W związku z powyższym strona wniosła o umorzenie postępowania egzekucyjnego i zwrot nienależnie pobranych świadczeń.
Postanowieniem z [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Ł., działając w oparciu o art. 17 § 1 u.p.e.a. w związku z art. 34 u.p.e.a. - jako wierzyciel - pozostawił zarzuty wniesione przez S. Ch. bez rozpatrzenia, z uwagi na uchybienie terminu do ich złożenia.
W tym samym dniu Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Ł., na podstawie art. 34 § 4 w zw. z art. 19 § 4 u.p.e.a. pozostawił bez rozpatrzenia zarzuty zgłoszone przez S. Ch. w trybie art. 33 pkt 1 u.p.e.a. na postępowanie egzekucyjne z uwagi na ich złożenie z uchybieniem ustawowego terminu do ich wniesienia. W uzasadnieniu postanowienia organ egzekucyjny wskazał, że zgodnie z art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. prawo zgłoszenia zarzutów na prowadzone postępowanie egzekucyjne przysługuje dłużnikowi w terminie 7 dni od dnia doręczenia mu odpisu tytułu wykonawczego. Uchybienie terminu do zgłoszenia zarzutów skutkuje bezskutecznością dokonanej czynności,chyba że strona stosownie do treści art. 58 § 1 i 2 k.p.a. wystąpi o przywrócenie terminu. Z uwagi na to, że odpisy tytułów wykonawczych zostały doręczone dłużnikowi w dniu 6 lutego 2007 r., a zarzuty zgłoszone zostały pismem z dnia 13 lipca 2007 r., należało stwierdzić, że zarzut został wniesiony z uchybieniem terminu.
Jednocześnie organ poinformował, że wniosek dłużnika o umorzenie postępowania egzekucyjnego, zawarty w piśmie zawierającym zarzuty, rozpatrzony zostanie odrębnym postanowieniem.
W dniu 6 sierpnia 2007 r. S. Ch. złożył zażalenie na postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Ł. zarzucając naruszenie art. 33 pkt 1 u.p.e.a. przez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na zaniechaniu rozpoznania zarzutów, w sytuacji podniesienia zarzutu przedawnienia.
Z ostrożności procesowej zobowiązany wniósł też o przywrócenie terminu do wniesienia zarzutów.
Rozpoznając powyższe zażalenie Dyrektor Izby Skarbowej w Ł. wskazał, że przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przewidują możliwość wniesienia przez zobowiązanego zarzutów na prowadzone wobec niego postępowanie egzekucyjne, a tryb postępowania w tego rodzaju sprawie wskazany został w art. 34 u.p.e.a. Organem właściwym do rozpatrzenia zarzutów jest organ egzekucyjny, który w pierwszej kolejności zobowiązany jest do zbadania czy zostały one złożone w terminie. Termin do złożenia zarzutów, zgodnie z art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. wynosi 7 dni od dnia doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego, zaopatrzonego w klauzulę o skierowaniu należności nim objętej na drogę postępowania egzekucyjnego w administracji. Uchybienie 7- dniowego terminu do złożenia zarzutów powoduje bezskuteczność czynności zobowiązanego. Organ odwoławczy jednocześnie wskazał, że zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a. przywrócenie terminu w razie jego uchybienia jest możliwe na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy. Organ wyjaśnił, że w sytuacji, gdy odpisy tytułów wykonawczych zostały doręczone zobowiązanemu 6 lutego 2007 r., termin do złożenia zarzutu w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego upłynął 13 lutego 2007 r. Zobowiązany zarzut wniósł w dniu 2 czerwca 2006 r., a wniosek o przywrócenie terminu do jego złożenia zawarł dopiero w zażaleniu z dnia 5 sierpnia 2007 r. Dyrektor Izby Skarbowej wskazał, że stosownie do treści art. 58 § 2 k.p.a. przywrócenie terminu możliwe jest jedynie w sytuacji, gdy wniosek złożony został w terminie 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu wraz z dopełnieniem tych czynności. Zatem wniosek o przywrócenie terminu winien być wniesiony razem z zarzutami zawartymi w piśmie z dnia 25 czerwca 2007r. Ponieważ jednocześnie w myśl art. 58 § 3 k.p.a. przywrócenie terminu do złożenia prośby przewidzianej w § 2 jest niedopuszczalne, Dyrektor Izby Skarbowej ocenił, że na obecnym etapie postępowania wniosek strony o przywrócenie terminu do wniesienia zarzutów jest nieskuteczny, tym bardziej, że organ egzekucyjny wydał już w przedmiocie zarzutów rozstrzygnięcie w dniu [...].
Reasumując stwierdził, że gdy zarzuty nie zostały zgłoszone w ustawowym terminie 7 dni od doręczenia odpisu tytułu wykonawczego, nie mogą one podlegać merytorycznemu rozpatrzeniu. Dlatego brak jest podstaw do uwzględnienia argumentacji przedstawionej w zażaleniu przez S. Ch. Jednocześnie organ odwoławczy uznał za niewłaściwą sentencję rozstrzygnięcia wydanego przez organ egzekucyjny, który zgłoszone zarzuty "pozostawił bez rozpatrzenia". Wskazując na treść art. 34 § 4 u.p.e.a. Dyrektor Izby Skarbowej uznał, że organ egzekucyjny winien był "oddalić zarzuty z uwagi na uchybienie terminu do ich wniesienia" i z tego tylko względu uchylił zaskarżone postanowienie organu I instancji i orzekł o oddaleniu zarzutów.
Skargę na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Ł. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi S. Ch..
Wnosił o uchylenie zaskarżonego postanowienia zarzucając naruszenie art. 33 pkt 1 u.p.e.a. poprzez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na zaniechaniu rozpoznania zarzutów, w sytuacji podniesienia zarzutu przedawnienia, stanowiącego zarzut materialno prawny, a w konsekwencji naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. wobec dokonania dowolnej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy z pominięciem uwzględnienia słusznego interesu strony skarżącej.
Podkreślał, że przedawnienie zobowiązania podatkowego jest instytucją prawa materialnego i następuje z mocy prawa bez potrzeby wydawania odrębnej decyzji. Upływ terminu przedawnienia powinien być brany z urzędu pod uwagę w trakcie postępowania podatkowego.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej w Ł. wniósł o oddalenie skargi. Organ zaznaczył, że argumentacja S. Ch. zawarta w piśmie z dnia 25 czerwca 2007 r. zatytułowanym "Zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego" mimo uchybienia terminu do wniesienia zarzutów została poddana analizie w toku rozpatrywania wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego zawartego w tym piśmie.
Na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2008 r. skarżący popierał skargę i wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Pełnomocnik Dyrektora Izby Skarbowej w Ł. wniósł o oddalenie skargi.
W piśmie dnia 14 kwietnia 2008 r. pełnomocnik Dyrektora Izby Skarbowej w Ł. poinformował, że w dniu [...] Dyrektor Izby Skarbowej w Ł., po rozpatrzeniu zażalenia S. Ch. na postanowienie Dyrektora Wojewódzkiego Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Ł. z dnia [...] o niewyrażeniu zgody na umorzenie postępowania egzekucyjnego, uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Do pisma załączono kserokopię postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.
W myśl art. 145 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) [dalej ustawa p.p.s.a.] sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:
- uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:
- naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
- naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
- inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
- stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;
- stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.
Z wymienionych przepisów wynika, iż Sąd administracyjny ocenia czy zaskarżona do niego decyzja jest zgodna z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.
Zaznaczyć także trzeba, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), a ponadto stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.)
W rozpoznawanej sprawie skargę należało uwzględnić, choć z innych przyczyn niż zostały w niej podniesione.
Przede wszystkim podkreślenia wymaga, że w zażaleniu, które zostało rozpoznane zaskarżonym postanowieniem, zawarty był wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zarzutów zgłoszonych w trybie art. 33 pkt 1 u.p.e.a.
Zgodnie z art. 59 § 1 k.p.a. o przywróceniu terminu postanawia właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Od postanowienia o odmowie przywrócenia terminu służy zażalenie.
Przywrócenie terminu albo odmowa jego przywrócenia następuje zatem w drodze postanowienia wydanego przez organ właściwy w sprawie, w której miała być dokonana czynność.
Oznacza to, że organem właściwym do rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zarzutów był organ egzekucyjny tj. zgodnie z art. 83 c ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 11 poz.
- i art. 19 § 4 u.p.e.a. Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Ł. Tymczasem wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zarzutu rozpoznał, łącznie z zażaleniem, Dyrektor Izby Skarbowej w Ł. – organ, który nie był właściwy do jego rozpoznania w pierwszej instancji.
Art. 19 k.p.a. nakłada na organy administracji publicznej obowiązek przestrzegania z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej, a w doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, że obowiązek ten rozciągać należy również na przestrzeganie z urzędu właściwości instancyjnej (B. Adamiak, J. Borkowski "Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne" Wyd. Prawnicze LexisNexis Wydanie 8 str. 81).
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 października 1982 r. (sygn. II SA 1119/82; ONSA 1982, z. 2, poz.
- stwierdził, że w myśl art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydawaniu decyzji administracyjnej powoduje nieważność decyzji bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia.
Wskazać należy, że rozpoznając wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zarzutu w niniejszej sprawie Dyrektor Izby Skarbowej w Ł. rażąco naruszył także art. 15 k.p.a. ustanawiający zasadę dwuinstancyjności postępowania, gdyż jako organ odwoławczy rozpoznał wniosek, który nie był przedmiotem rozpoznania przez organ I instancji.
Takie działanie Dyrektora Izby Skarbowej w Ł. wypełniło przesłanki z art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., co uzasadniło stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.
Organ administracji, do którego wpłynęło pismo jest bowiem zobowiązany z urzędu sprawdzić swoją właściwość w sprawie i jeżeli jest organem niewłaściwym powinien podjąć czynności przewidziane w art. 65 i 66 k.p.a, w tym przypadku zawarty w zażaleniu wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zarzutu przekazać do rozpoznania organowi I instancji.
Sąd nie będąc związany granicami skargi, jej wnioskami i powołaną w niej podstawą prawną uznał również za uzasadnione uchylenie postanowienia z dnia 27 lipca 2007 r, wydanego przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Ł. jako wierzyciela na podstawie art. 17 § 1 w związku art. 34 u.p.e.a. oraz wydanego w tej samej dacie postanowienia organu egzekucyjnego I instancji tj. Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Ł. o pozostawieniu bez rozpatrzenia zarzutów zgłoszonych przez skarżącego trybie art. 33 pkt 1 u.p.e.a.
Jak bowiem stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale Składu Siedmiu Sędziów NSA z dnia 25 czerwca 2007 r. (sygn. I FPS 4/06), wydanie postanowienia zawierającego stanowisko wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, o których mowa w art. 34 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm.), w przypadku gdy wierzycielem jest Skarb Państwa, reprezentowany przez Kierownika statio fisci- naczelnika urzędu skarbowego, który jednocześnie jest organem egzekucyjnym, należy uznać za bezprzedmiotowe.
W rozpoznawanej sprawie sytuacja jest analogiczna, gdyż egzekucja została wszczęta z urzędu przez organ egzekucyjny będący zarazem wierzycielem, na podstawie wystawionego przez ten podmiot tytułu wykonawczego. W takiej sytuacji, jak stwierdził NSA w uzasadnieniu uchwały, potrzeba uzyskania stanowiska wierzyciela przed rozpatrzeniem przez organ egzekucyjny zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji nie występuje, co oznacza też, iż nie zachodzą podstawy prawne do oddzielnego wypowiadania się przez ten podmiot o zasadności zgłoszonego zarzutu – najpierw jako wierzyciel i oddzielnie – jako organ egzekucyjny. Podobne stanowisko wyrażone zostało także w opracowaniu "Administracyjne postępowanie egzekucyjne" T. Jędrzejewski, M. Masternak, P. Rączka, gdzie stwierdzono, że w przypadku gdy organ egzekucyjny jest jednocześnie wierzycielem, to faza postępowania badania dopuszczalności egzekucji w ogóle nie występuje. Organ egzekucyjny będący jednocześnie wierzycielem już na etapie sporządzania tytułu wykonawczego powinien ocenić, czy egzekucja jest dopuszczalna. W razie stwierdzenia niedopuszczalności egzekucji organ ten po prostu nie przystępuje do sporządzenia tytułu wykonawczego.
Odnosząc się do postanowienia wydawanego przez organ egzekucyjny na podstawie art. 34 § 4 w związku z art. 19 § 4 u.p.e.a. wskazać należy, że art. 34 § 4 u.p.e.a. nie daje podstaw do pozostawienia zarzutów bez rozpatrzenia, w przypadku uznania przez organ egzekucyjny, że zarzuty zgłoszone zostały po upływie terminu, Przepis ten stanowi, że organ egzekucyjny po otrzymaniu ostatecznego postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela lub postanowienia o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu, wydaje postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów, a jeżeli zarzuty są uzasadnione – o umorzeniu postępowania egzekucyjnego albo o zastosowaniu mniej uciążliwego środka egzekucyjnego.
Ze sformułowania "postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów" nie można wyprowadzić wniosku o dopuszczalności wydania orzeczenia o pozostawieniu zarzutów bez rozpatrzenia w przypadku zgłoszenia ich po upływie terminu. Takie rozstrzygnięcie przewiduje art.. 64 § 1 i 2 k.p.a. ale w przypadku, gdy pismo strony (podanie) zawiera braki formalne, które uniemożliwiają nadanie mu prawidłowego biegu, np. brak adresu strony wnoszącej pismo.
Bardziej prawidłowe wydaje się w takiej sytuacji zawarcie w sentencji postanowienia sformułowania "o nie uwzględnieniu zgłoszonych zarzutów z powodu ich wniesienia po upływie ustawowego terminu".Takie rozstrzygnięcie utrzymał w mocy NSA OZ w Lublinie wyrokiem z dnia 1.10.1999 r. I SA/Lu 722/98, 723/98 i 724/98 (Lex Polonica Nr 350135).
Ponownie rozpoznając sprawę organ egzekucyjny w pierwszej kolejności winien rozpoznać wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zarzutu.
Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonego postanowienia Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaś o zwrocie kosztów postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a.
TR