Uzasadnienie
Postanowieniem z 3 listopada 2022 r. nr 711/2022 Łódzki Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej: ŁPWIS), na podstawie art. 18 w zw. z art. 33 § 1 pkt 1 i 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2018 r. poz. 1314 ze zm.), dalej: u.p.e.a., oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2017 r. poz. 1257 ze zm.) i porozumienia zawartego 12 lutego 2015 r. pomiędzy Wojewodą Łódzkim a Państwowym Wojewódzkim Inspektorem Sanitarnym w Łodzi w sprawie powierzenia prowadzenia spraw z zakresu egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym (Dz.U. Województwa Łódzkiego z 2015 r. poz. 676), po rozpatrzeniu wniosku I.G. (dalej: strona, skarżąca, zobowiązana) o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem ŁPWIS z 22 listopada 2019 r. nr 293/2019 w przedmiocie stanowiska wierzyciela w sprawie zgłoszonych zarzutów utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
Uzasadniając ww. orzeczenie organ wyjaśnił, że w związku z nieuiszczeniem przez stronę grzywny za niepoddanie dziecka B.G. obowiązkowym szczepieniom ochronnym, nałożonej postanowieniem ŁPWIS z 21 czerwca 2018 r. nr 162/2018 oraz opłaty za jego wydanie ŁPWIS 10 września 2018 r., wystawił tytuły wykonawcze o numerach EK/118/2018 i EK/119/2018 w celu ściągnięcia należności: grzywny w celu przymuszenia w kwocie 500 zł (EK/118/2018) oraz opłaty w kwocie 50 zł (EK/119/2018) za wydanie postanowienia.
Strona wniosła do Naczelnika Urzędu Skarbowego w Kutnie zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, podnosząc niedopuszczalność egzekucji administracyjnej oraz nieistnienie obowiązku. Naczelnik Urzędu Skarbowego w Kutnie pismem z 20 grudnia 2018 r. przesłał do ŁPWIS ww. zarzuty w celu zajęcia stanowiska w sprawie. ŁPWIS wydał 22 listopada 2019 r. postanowienie w przedmiocie stanowiska wierzyciela w sprawie zgłoszonych zarzutów, w którym uznał zarzuty zobowiązanej za nieuzasadnione.
Strona wystąpiła o ponowne rozpoznanie sprawy, nadal podnosząc niedopuszczalność egzekucji administracyjnej oraz nieistnienie obowiązku.
ŁPWIS, przytaczając treść art. 33 § 1 pkt 1 i pkt 6 u.p.e.a., wyjaśnił, że przyczyny niedopuszczalności egzekucji, o których mowa w art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e.a., mają charakter formalny i muszą wynikać z przepisów prawa, wyłączając możliwość przymusowej realizacji danego obowiązku w drodze egzekucji administracyjnej (np. dopuszczalność egzekucji sądowej), bądź wyłączając możliwość prowadzenia egzekucji w stosunku do osoby zobowiązanego (np. ze względu na immunitet). Zdaniem organu w niniejszym postępowaniu nie ujawniła się okoliczność, która przesądzałaby o niedopuszczalności egzekucji ze względów podmiotowych ani przedmiotowych. ŁPWIS wskazał, że zarzut ten należało uznać za nieuzasadniony, albowiem egzekucja grzywny w celu przymuszenia dokonywana jest w trybie egzekucji należności pieniężnych, określonym w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, o czym stanowi art. 124 § 1 u.p.e.a.
Ponadto w niniejszym postępowaniu nie ujawniła się okoliczność, która przesądzałaby o niedopuszczalności egzekucji administracyjnej ze względu na zobowiązaną. Biorąc jednak pod uwagę treść zarzutu podniesionego na podstawie art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e.a., w którym zobowiązana wywodziła, iż tytuł wykonawczy wystawiony został przez organ niebędący wierzycielem, organ stwierdził, że odniósł się do stanowiska przedstawionego w tym zakresie i wyjaśnił podstawę prowadzenia postępowań egzekucyjnych, wystawiania tytułów wykonawczych i ich podpisywania. Zobowiązana nie kwestionowała jednak ważności samego porozumienia. Porozumienie dotyczy powierzenia prowadzenia spraw z zakresu egzekucji administracyjnej w zakresie obejmującym czynności organu egzekucyjnego właściwego do egzekwowania obowiązków o charakterze niepieniężnym wobec osób uchylających się od wykonania obowiązku poddania osób małoletnich szczepieniom ochronnym.
Jednakże Wojewoda Łódzki, reprezentowany przez Dyrektora Wydziału Finansów i Budżetu, po uzyskaniu stanowiska Wydziału Prawnego, Nadzoru i Kontroli, sprawującego merytoryczny nadzór nad prawidłowym wykonaniem zadań powierzonych Łódzkiemu Państwowemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Sanitarnemu, zastrzegł, iż porozumienie obejmuje także sprawy związane z egzekucją należności pieniężnych, wynikających z postanowień wydanych przez ww. organ w imieniu Wojewody, w tym wystawianie tytułów wykonawczych i kierowanie ich do właściwych urzędów skarbowych. ŁPWIS, posiadając wyraźną interpretację Wojewody Łódzkiego co do treści porozumienia, przyjął powierzone obowiązki także w tym zakresie. Biorąc powyższe pod uwagę, ŁPWIS uznał za nieuzasadniony, podnoszony przez stronę, zarzut niedopuszczalności egzekucji administracyjnej z uwagi na to, że ŁPWIS nie był właściwym organem do wystawienia tytułu wykonawczego oraz wystąpienia do Naczelnika Urzędu Skarbowego z wnioskiem o wszczęcie egzekucji pieniężnej.
Zarzut ten nie odnosi się bowiem faktycznie do zaskarżonego postanowienia, lecz do działania ŁPWIS jako wierzyciela w niniejszej sprawie na podstawie porozumienia. ŁPWIS w wyniku podpisania ww. porozumienia otrzymał upoważnienie do egzekwowania nałożonych grzywien i wystawiania tytułu wykonawczego, mającego za przedmiot grzywnę w celu przymuszenia, i był uprawniony do wystąpienia do Naczelnika Urzędu Skarbowego z wnioskiem o wszczęcie egzekucji pieniężnej. Innymi słowy przekazanie ŁPWIS przez Wojewodę Łódzkiego obowiązków organu egzekucyjnego połączone zostało z przekazaniem roli wierzyciela w odniesieniu do grzywien zastosowanych wobec dłużnika w celu przymuszenia go do wykonania obowiązku niepieniężnego.
ŁPWIS, odnosząc się do zarzutu nieistnienia obowiązku z uwagi na brak doręczenia postanowienia o nałożeniu grzywny oraz tytułu wykonawczego, dotyczącego szczepienia dziecka, poinformował, że postanowienie o nałożeniu grzywny wraz z tytułem wykonawczym zostało nadane za pośrednictwem Poczty Polskiej na adres: [...] Ł., ul. [...] (adres pod którym zostało odebrane upomnienie wystawione przez PPIS w Łęczycy). Adres ten został ustalony przez ŁPWIS na podstawie otrzymanych od PPIS w Łęczycy tytułów wykonawczych. Jednocześnie ŁPWIS poinformował, że w upomnieniu z 12 września 2017 r. wystawionym przez PPIS w Łęczycy (doręczonym 19 września 2017 r.) strona została pouczona, iż jeśli nie zgłosi się wraz z dzieckiem do zadeklarowanej przychodni w celu wykonania zaległych szczepień ochronnych dziecku w ciągu 7 dni od dnia doręczenia upomnienia, spowoduje to wszczęcie z urzędu postępowania egzekucyjnego w celu doprowadzenia do wykonania obowiązku poddania dziecka zaległym szczepieniom ochronnym. W związku z powyższym strona miała wiedzę o toczącym się wobec niej postępowaniu.
Ponadto ŁPWIS wyjaśnił, że na podstawie dokumentów zgromadzonych w sprawie, a w szczególności tych, z których wynikał adres zobowiązanej oraz zwrotnego potwierdzenia odbioru, na podstawie art. 44 k.p.a., wierzyciel zasadnie uznał, iż przedmiotowa korespondencja została skutecznie doręczona do zobowiązanej.
Skargę na powyższe postanowienie ŁPWIS wniosła strona, reprezentowana przez pełnomocnika, zarzucając naruszenie:
- 1. art. 33 § 11 pkt 6 u.p.e.a. w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw z dnia 11 września 2019 r. poprzez uznanie, że postępowanie jest dopuszczalne, mimo że wniosek o jego wszczęcie, jak i tytuł wykonawczy pochodzi od organu nie mającego umocowania do występowania w charakterze wierzyciela w egzekucji pieniężnej,
- 2. art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw z dnia 11 wrześnią 2019 r. i poprzez uznanie, że obowiązek uiszczenia grzywny istnieje, podczas gdy skarżącej nigdy skutecznie nie doręczono postanowienia o nałożeniu grzywny.
Wobec powyższego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia ŁPWIS oraz utrzymującego go w mocy postanowienia, umorzenie postępowania egzekucyjnego, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Skarżąca podniosła, że prowadzone postępowanie egzekucyjne jest niedopuszczalne, gdyż wniosek o jego wszczęcie, jak i tytuł wykonawczy, pochodzi od organu, nie mającego umocowania do występowania w charakterze wierzyciela w egzekucji pieniężnej, tj. grzywny nałożonej przez ŁPWIS w celu przymuszenia do zaszczepienia dziecka. Organem uprawnionym do prowadzenia postępowania egzekucyjnego w celu przymuszenia do zaszczepienia dziecka jest wojewoda. Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, wojewoda może powierzyć prowadzenie, w jego imieniu, niektórych spraw z zakresu, swojej właściwości jednostkom samorządu terytorialnego lub organom innych samorządów, działających na obszarze województwa, kierownikom państwowych i samorządowych osób prawnych oraz innych państwowych jednostek organizacyjnych funkcjonujących w województwie.
Powierzenie następuje na drodze porozumienia. Przedmiotowe porozumienie pomiędzy Wojewodą Łódzkim a Państwowym Wojewódzkim Inspektorem Sanitarnym w Łodzi zostało zawarte 12 lutego 2015 r. Na mocy tego porozumienia Wojewoda Łódzki upoważnił inspektora sanitarnego do prowadzenia spraw z zakresu egzekucji administracyjnej, w zakresie obejmującym czynności organu egzekucyjnego właściwego do egzekwowania obowiązków o charakterze niepieniężnym wobec osób uchylających się od wykonania obowiązku poddania osób małoletnich szczepieniom ochronnym. Podkreślenia wymaga, iż porozumienie obejmuje wyłącznie upoważnienie do egzekwowania obowiązków niepieniężnych. Nie obejmuje natomiast prawa do egzekwowania nałożonych przez inspektora sanitarnego grzywien w celu przymuszenia. Powyższe potwierdza zarówno tytuł tego porozumienia, tj. w sprawie prowadzenia spraw z zakresu egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym, jak i treść samego porozumienia.
Nie odwołuje się ono w żadnym miejscu do postępowania, mającego za przedmiot egzekucję pieniężną, tzn. egzekucję grzywien i innych opłat nałożonych przez wojewódzkiego inspektora sanitarnego w ramach postępowania w celu przymuszenia do zaszczepienia dziecka. § 1 wspomnianego porozumienia mówi tylko o egzekucji obowiązków i charakterze niepieniężnym. § 2 porozumienia zobowiązuje inspektora sanitarnego do wydawania w imieniu wojewody jedynie postanowień, nie wspomina o tytułach wykonawczych. § 3 nakłada na inspektora sanitarnego obowiązek składania informacji o liczbie otrzymanych tytułów wykonawczych od wierzyciela, nie wspomina np. o obowiązku przekazywania liczby tytułów wykonawczych wystawionych bezpośrednio przez inspektora sanitarnego, mających za przedmiot obowiązek zapłaty nałożonych grzywien.
Również pozostałe paragrafy porozumienia milczą nt. postępowań, mających za przedmiot egzekucję nałożonych grzywien. Zdaniem skarżącej wykładnia rozszerzająca powyższego porozumienia jest niedopuszczalna. Jedynie wojewoda mógłby powierzyć wojewódzkiemu inspektorowi sanitarnemu prowadzenie spraw z zakresu egzekucji należności pieniężnych, wynikających z postanowień wydanych przez inspektora w imieniu wojewody, niemniej jednak wymagałoby to zawarcia odrębnego porozumienia, gdyż porozumienie z 12 lutego 2015 r. w żadnym zakresie nie obejmuje swoją treścią również te sprawy.
Wobec tego należy stwierdzić, iż Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Łodzi nie był uprawnionym do wystawienia tytułu wykonawczego mającego za przedmiot grzywnę w celu przymuszenia. Również nie był uprawnionym do wystąpienia do Naczelnika Urzędu Skarbowego z wnioskiem o wszczęcie egzekucji pieniężnej. Wyłączne kompetencje w zakresie i posiada Wojewoda Łódzki.
Ponadto postanowienie o nałożeniu grzywny wraz z tytułem wykonawczym nigdy nie zostało doręczone zobowiązanej. Z tego też powodu zobowiązana nie wiedziała, iż ŁPWIS kierował do niej korespondencję, a o wydaniu postanowienia o nałożeniu grzywny zobowiązana dowiedziała się dopiero po odebraniu zawiadomienia o zajęciu wierzytelności przesłanego przez urząd skarbowy. Organ stwierdził, że postanowienie zostało wysłane na adres, pod którym skarżąca odebrała upomnienie, zaś w treści upomnienia pouczono ją o obowiązku zawiadamiania o zmianie adresu zamieszkania. W chwili doręczenia zobowiązanej upomnienia przez powiatowego inspektora sanitarnego żadne postępowanie administracyjne nie było prowadzone wobec skarżącej, zatem nie miała ona obowiązku informowania o zmianie adresu zamieszkania. Zgodnie z art 41 k.p.a. w toku postępowania strony oraz ich przedstawiciele i pełnomocnicy mają obowiązek zawiadomić organ administracji publicznej o każdej zmianie swojego adresu.
Zatem inspektor sanitarny nie może zaniechać obowiązku ustalenia aktualnego adresu zamieszkania skarżącej, bezpośrednio przed wystawieniem tytułu wykonawczego, czy też wydaniem postanowienia o nałożeniu grzywny powołując się na adres odbioru upomnienia, tym bardziej, że doręczenie upomnienia miało miejsce 19 września 2017 r., a postanowienie o nałożeniu grzywny zostało wydane 21 czerwca 2018 r., tzn. prawie rok po doręczeniu upomnienia. Skarżąca zaznaczyła, że wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny i doręczenie tytułu wykonawczego wszczyna nowe, dotychczas nieprowadzone postępowanie egzekucyjne wobec skarżącej, zatem nie sposób stwierdzić, że to skarżąca nie dopełniła obowiązku informowania o zmianie adresu zamieszkania. Tytuł wykonawczy został doręczony na nieaktualny adres zobowiązanej, a jak wskazuje judykatura, to na organie spoczywa obowiązek poprawnego ustalenia adresu zobowiązanej.
W tej sytuacji tytuł wykonawczy, jak i postanowienie o nałożeniu grzywny, nie zostały skutecznie doręczone zobowiązanej, a zatem nie zostały wprowadzone do obrotu prawnego, co oznacza, że obowiązek zapłaty grzywny nie istnieje.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Na rozprawie w dniu 24 maja 2023 r. pełnomocnik skarżącej złożył pismo uzupełniające skargę, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2023 r. sygn. akt SK 81/19. Podniósł, że Trybunał w tym orzeczeniu zakwestionował Komunikat GIS jako źródło obowiązku w demokratycznym państwie prawa. W ocenie skarżącej akt normatywny uznany przez TK za niezgodny z Konstytucja nie powinien być stosowany przez sąd w odniesieniu do stanów faktycznych sprzed ogłoszenia orzeczenia Trybunału.
Ponadto pełnomocnik skarżącej złożył pismo procesowe z dnia 31 maja 2023 r., do którego załączył kopię aktu notarialnego sporządzonego przez notariusza w Ł. A.O. w dniu 19 stycznia 2018 r. (Repertorium A numer [...]). Złożony akt notarialny dotyczy zawarcia umowy sprzedaży przez skarżącą i jej męża spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego nr [...], położonego w budynku nr [...] przy ul. [...] w Ł. W myśl § 9 ust. 2 umowy sprzedaży sprzedający zobowiązali się do dnia 30 kwietnia 2018 r. wymeldować się i opróżnić lokal oraz wydać przedmiot umowy stronie kupującej. Poddali się dobrowolnie i solidarnie rygorowi egzekucyjnemu, stosownie do przepisu art. 777 § 1 pkt 4 k.p.c.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) oraz w związku z art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, bądź też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także gdy decyzja organu dotknięta jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
W kontekście powyższego trzeba zaznaczyć, że każde naruszenie przepisów prawa materialnego, czy procesowego należy oceniać przez pryzmat jego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd co do zasady rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, iż Sąd zobowiązany jest dokonać oceny legalności zaskarżonego aktu niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze.
Zasadność zgłoszonych w niniejszej sprawie zarzutów ocenić należy na podstawie przepisów u.p.e.a. obowiązujących do dnia 29 lipca 2020 r. Zmiany weszły w życie z dniem 30 lipca 2020 r. Zgodnie bowiem z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 2070) do postępowań egzekucyjnych wszczętych i niezakończonych przed wejściem w życie zmian stosuje się przepisy dotychczasowe.
Postępowanie egzekucyjne w niniejszej sprawie wszczęte zostało 19 listopada 2018 r., poprzez zajęcie rachunku bankowego skarżącej (v. uzasadnienie postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego w Kutnie nr 1005-SEE.711.28.2022.20 w sprawie zgłoszonych zarzutów). Wobec powyższego zastosowanie w sprawie mają przepisy w brzmieniu obowiązującym przed zmianą ustawy.
W ocenie sądu organ wydając zaskarżone orzeczenie nieprawidłowo przyjął, iż postanowienie ŁPWIS z dnia 21 czerwca 2018 r. Nr 162/2018 o nałożeniu na skarżącą grzywny w celu przymuszenia oraz tytuł wykonawczy nr 10/2017 dotyczący obowiązku wykonania szczepień ochronnych dziecka zostały skutecznie doręczone zobowiązanej w czerwcu 2018 r., w trybie art. 44 k.p.a.
Z treści przedstawionej przez skarżącą umowy sprzedaży mieszkania, sporządzonej w formie aktu notarialnego, wynika iż od dnia 1 maja 2018 r. skarżąca nie mieszkała w lokalu nr [...], położonym w budynku nr [...] przy ul. [...] w Ł. Wraz z mężem zobowiązała się do dnia 30 kwietnia 2018 r. wymeldować i opróżnić lokal oraz wydać przedmiot umowy stronie kupującej. Także dane zawarte w rejestrze mieszkańców nie potwierdzają, by skarżąca zameldowana była po 1 maja 2018 r. pod ww. adresem (v. informacja udzielona na wniosek organu przez Urząd Miasta w Łęczycy k. 10 akt administracyjnych). Dlatego też przesyłka pocztowa zawierająca ww. postanowienie i tytuł wykonawczy nie mogła zostać uznana za doręczoną na podstawie art. 44 k.p.a.
Dla przyjęcia fikcji prawnej doręczenia na nieaktualny adres w przypadku niepoinformowania przez stronę o zmianie adresu w toku postępowania konieczne jest faktyczne doręczenie stronie pouczenia o skutkach zaniechania powiadomienia o zmianie adresu (v. wyrok NSA z dnia 12 września 2006 r. sygn. akt I OSK 1369/05 – LEX nr 321137). Skarżąca o obowiązku informowania o zmianie adresu nie została pouczona. Także w upomnieniu doręczonym jej 19 września 2017 r. nie została poinformowana o istnieniu tego obowiązku. Pouczono ją jedynie, iż w przypadku niezgłoszenia się z dzieckiem na szczepienie w ciągu 7 dni zastosowane zostaną środki egzekucyjne.
W ocenie sądu za nieprawidłowe należy uznać stanowisko organu, iż powzięcie przez skarżącą wiedzy o obowiązku sczepienia jest równoznaczne z pouczeniem o obowiązku informowania o zmianie adresu.
Zgodnie z art. 36 § 3 u.p.e.a. zobowiązany, przeciwko któremu wszczęto postępowanie egzekucyjne, jest obowiązany do powiadomienia, w terminie 7 dni, organu egzekucyjnego o każdej zmianie miejsca swego pobytu, trwającej dłużej niż jeden miesiąc. O obowiązku tym oraz o skutkach jego zaniechania poucza się zobowiązanego przy doręczaniu mu tytułu wykonawczego. W niniejszej sprawie pouczenie w powyższym zakresie organ administracji zawarł w tytule wykonawczym nr 10/2017, który nie został doręczony prawidłowo stronie skarżącej.
Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności sąd uznał za zasadny zgłoszony zarzut nieistnienia obowiązku. Obowiązek określony w tytułach wykonawczych EK/118/2018 i EK/119/2018 mógł powstać w przypadku skutecznego doręczenia skarżącej postanowienia Nr 162/2018 o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia oraz tytułu wykonawczego dotyczącego obowiązku o charakterze niepieniężnym.
Z tego też powodu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające, uznając to za niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy.
Sąd nie uwzględnił natomiast zarzutu strony wystawienia tytułu wykonawczego przez organ niebędący wierzycielem co miało skutkować, zdaniem skarżącej, niedopuszczalnością egzekucji administracyjnej – art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e.a.
ŁPWIS był legitymowany do wystawienia tytułów wykonawczych oznaczonych numerami EK/118/2018 oraz EK/119/2018 w przypadku skutecznego doręczenia stronie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia.
W § 1 art. 124 u.p.e.a. ustawodawca określił sposób procedowania w sytuacji nieuiszczenia w określonym terminie grzywny w celu przymuszenia. W takiej sytuacji kwota grzywny w celu przymuszenia staje się nowym obowiązkiem podlegającym egzekucji i będzie egzekwowana jak każda inna należność pieniężna, a więc zgodnie z przepisami działu II u.p.e.a., przy zastosowaniu środków egzekucyjnych wskazanych w art. 1a pkt 12 lit a. (v. Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz. R. Hauser, M. Wierzbowski Wyd. C.H. Beck. Warszawa 2021, str. 811).
Obowiązek uiszczenia grzywny w celu przymuszenia ma charakter akcesoryjny wobec obowiązku niepieniężnego będącego przedmiotem egzekucji. Zgodnie z art. 125 § 1 u.p.e.a. w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu.
Zauważyć należy, iż możliwość nałożenia w toku egzekucji obowiązku o charakterze niepieniężnym grzywny w celu przymuszenia nie oznacza, że jest to egzekucja należności pieniężnej. Dopiero nałożona grzywna w celu przymuszenia, nieuiszczona w terminie, podlega ściągnięciu w trybie należności pieniężnych – art. 124 § 1 u.p.e.a. (v. wyrok NSA z 8 stycznia 2013 r. sygn., II OSK 1655/11 – LEX nr 128285).
Zawarte 12 lutego 2015 r. porozumienie pomiędzy Wojewodą Łódzkim a ŁPWIS w sprawie prowadzenia spraw w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym wobec osób uchylających się od obowiązku poddania się osób małoletnich szczepieniom ochronnym, zdaniem sądu, upoważniało ŁPWIS do wystawienia tytułów wykonawczych dotyczących nieuiszczonych grzywien w celu przymuszenia. Wystawienie tych tytułów nastąpiło bowiem w ramach egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, a taki właśnie cel i zakres działań ŁPWIS został określony w § 1 przedmiotowego porozumienia.
Sąd nie podzielił również stanowiska skarżącej przedstawionego w piśmie z dnia 24 maja 2023 r., dotyczącego braku wymagalności obowiązku z uwagi na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2023 r. sygn. SK 81/19.
Trybunał orzekł, że:
- 1. Art. 17 ust. 11 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2022 r. poz. 1657, z późn. zm.) w związku z § 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2172) w zakresie, w jakim termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczba dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych, określone są w Programie Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, a nie przez ministra właściwego do spraw zdrowia, w drodze rozporządzenia, jest niezgodny z art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 w związku z art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
2.Przepisy wymienione w części I, w zakresie tam wskazanym, tracą moc obowiązującą po upływie 6 (sześciu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej.
Trybunał Konstytucyjny w części uzasadnienia wyroku dotyczącej skutku wyroku wyjaśnił, że stwierdzenie niezgodności art. 17 ust. 11 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych w związku z § 5 rozporządzenia w zakresie, w jakim termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczba dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych, określone są w PSO na dany rok, ogłaszanym przez GIS w formie komunikatu, a nie przez ministra właściwego do spraw zdrowia, w drodze rozporządzenia, z art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 w związku z art. 87 Konstytucji powoduje konieczność dostosowania stanu prawnego przez właściwy organ władzy publicznej.
Trybunał Konstytucyjny bowiem pełni rolę sądu prawa i zgodnie z wolą ustrojodawcy nie ma kompetencji prawotwórczych. W ocenie Trybunału - wobec stwierdzenia niezgodności z Konstytucją normy - nie zaś art. 17 ust. 11 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych, jak i § 5 rozporządzenia jako takich - zapewnienie stanu prawnego zgodnego z Konstytucją ciąży zarówno na ustawodawcy, jak i ministrze właściwym do spraw zdrowia. Istotne jest jednak to, że ingerencja ustawodawcy może nie być konieczna w razie odpowiedniego działania organu upoważnionego do wydania rozporządzenia.
Trybunał był świadomy, że materia dotycząca obowiązkowych szczepień ochronnych może ulegać potrzebie częstych zmian, co zależy od wielu czynników, w tym aktualnej wiedzy medycznej. Z tego względu Trybunał zasugerował dostosowanie stanu prawnego w pierwszej kolejności przez zmianę rozporządzenia. Minister właściwy do spraw zdrowia może bowiem rozważyć określenie, w drodze rozporządzenia wydawanego na podstawie art. 17 ust. 10 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych, terminu wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczby dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych, w szczególności czy takie rozwiązanie mieści się w zakresie spraw przekazanych do uregulowania w art. 17 ust. 10 pkt 2 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych, tj. określenia wieku i innych okoliczności stanowiących przesłankę do nałożenia obowiązku szczepień ochronnych na osoby lub grupy osób obowiązane do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym.
Powinno to umożliwić osiągnięcie efektu dwutorowej spójności normatywnej. Po pierwsze, w sposób konstytucyjnie dopuszczalny, w drodze rozporządzenia, w pełni sprecyzowany zostałby ustawowy obowiązek szczepień ochronnych ciążący na jednostce, która mogłaby ponosić odpowiedzialność w wypadku braku jego realizacji. Po drugie, PSO na dany rok, wydawany przez GIS w formie komunikatu, miałby wtedy czysto techniczny charakter. Minister właściwy do spraw zdrowia może rozważyć ponadto sugestię skarżącej, aby określić termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczbę dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych, w formie załącznika do rozporządzenia Jeżeli jednak zapewnienie stanu prawnego zgodnego z Konstytucją jedynie w drodze nowelizacji rozporządzenia nie będzie możliwe bez uszczegółowienia upoważnienia wynikającego z art. 17 ust. 10 lub zmiany innych przepisów ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych, konieczne będzie również odpowiednie działanie ustawodawcy w tym zakresie.
Wyrok Trybunału nie pozbawia GIS kompetencji do ogłaszania w formie komunikatu, w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia, PSO na dany rok, ani nie ogranicza zakresu treści, które mogą być zawarte w owym komunikacie. Innymi słowy, termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczba dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych powinny być - w ślad za źródłem powszechnie obowiązującego prawa - wskazane w PSO na dany rok, jednakże komunikat GIS nie może stanowić podstawy do rekonstrukcji zakresu nakazów wynikających z obowiązku szczepień ochronnych nałożonego na jednostkę na mocy ustawy. TK wyjaśnił, że zgodnie z art. 190 ust. 3 Konstytucji, orzeczenie Trybunału wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, jednak Trybunał może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Jako że wyrok w niniejszej sprawie nie odnosi się do zagadnienia zgodności z Konstytucją obowiązku poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym jako takiego, konieczne jest zapewnienie stosownych ram realizacji tego obowiązku.
Trybunał dostrzegł potrzebę dostosowania stanu prawnego, a określenie w wyroku innego terminu utraty mocy obowiązującej jest niezbędne dla zapewnienia ciągłości realizacji obowiązku szczepień ochronnych. Termin 6 miesięcy, w ocenie Trybunału, powinien być wystarczający do dokonania stosownych zmian.
W ocenie sądu Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 9 maja 2013 r sygn. SK 81/19 nie zakwestionował obowiązku poddawania się szczepieniom ochronnym. Wskazał natomiast na konieczność dostosowania prawa do wyroku TK, np. poprzez określenie w drodze rozporządzenia terminów wymagalności obowiązkowych szczepień i liczby dawek poszczególnych szczepień. Jednocześnie ze względu na konieczność zapewnienia realizacji obowiązku szczepień ochronnych uznał, że zakwestionowane przepisy tracą moc dopiero po upływie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku.
WSA w Łodzi, w niniejszym składzie, podziela stanowisko prezentowane w doktrynie i orzecznictwie, iż w przypadku zastosowania klauzuli odraczającej akt normatywny wskazany w orzeczeniu TK pozostaje częścią systemu prawa i w związku z tym ma być zasadniczo stosowany, tak jak każdy obowiązujący akt prawny (TK-K 53/07 – I CSK 390/17). Tym niemniej sytuacja, w której Trybunał Konstytucyjny uznał dany przepis za niekonstytucyjny wraz z odroczeniem terminu jego mocy obowiązywania, oznacza wprawdzie jego obowiązywanie, ale jego stosowanie w tym okresie winno być zawsze przedmiotem analizy. Sądy, dokonując wyboru odpowiedniego środka procesowego, zobowiązane są brać pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych takim przepisem, jak i powody, dla których Trybunał Konstytucyjny odroczył termin mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu, a także okoliczności rozpoznawanej przez sąd sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy zastosowania niekonstytucyjnego przepisu (v. wyrok NSA z dnia 2 sierpnia 2018 r. sygn. II OSK 87/18 -LEX nr 2539746, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz pod redakcja Piotr Tulei, wyd. II – LEX).
Wojewódzki sąd administracyjny stwierdził, że regulacja objęta wyrokiem TK dotyczy szczególnie istotnej ze względów społecznych i medycznych kwestii zapobiegania chorobom zakaźnym. Prawidłowa realizacja szczepień ochronnych zapewnia wysoki odsetek osób posiadających odporność przeciw chorobom zakaźnym, a ty samym zmniejsza ryzyko szerzenia się tych chorób. Na powyższe okoliczności zwrócił uwagę TK wyjaśniając, że wyrok nie odnosi się do zagadnienia zgodności z Konstytucją obowiązku poddania się sczepieniom ochronnym. Odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej zakwestionowanych przepisów wynika z konieczności zapewnienia ciągłości obowiązkowych szczepień. W tym okresie minister właściwy do spraw zdrowia jest zobligowany rozważyć określenie w drodze rozporządzenia terminów wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych i liczbę dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych. Jeśli jednak zapewnienie stanu prawnego zgodnego z Konstytucją w drodze nowelizacji rozporządzenia okaże się niemożliwe bez uszczegółowienia upoważnienia wynikającego z art. 17 ust. 10 ustawy lub zmiany innych przepisów ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych konieczne będzie działanie ustawodawcy w tym zakresie.
Ewentualne przyjęcie przez wojewódzki sąd administracyjny, iż w niniejszej sprawie nie mogą być stosowane zakwestionowane przez TK przepisy, których termin utraty mocy obowiązującej odroczono, byłoby równoznaczne z akceptacją postaw rodziców niezgłaszających się na sczepienia ochronne dzieci, choć szczepienia te w świetle orzeczenia TK są obowiązkowe i istnieje konieczność zapewnienia ich ciągłości.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. is