Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodziz 13 czerwca 2023 r., sygn. akt III SA/Łd 193/23

Uzasadnienie

Decyzją z 3 lutego 2023 r., KO.481.50.2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 102 ust. 1 pkt 3 lit. a i b ustawy z 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1212 ze zm.), dalej u.k.p. utrzymało w mocy decyzję Starosty Tomaszowskiego z 29 listopada 2022 r. znak: WK.5430.1.508.2022.AO w przedmiocie zatrzymania M. N. prawa jazdy kat. AM, B1, B z powodu nie przedstawienia w wymaganym terminie orzeczenia lekarskiego i orzeczenia psychologicznego o istnieniu lub braku przeciwwskazań zdrowotnych i psychologicznych do kierowania pojazdami.

Z akt sprawy wynika, że 14 lutego 2022 r. do Starosty Tomaszowskiego wpłynął odpis prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w Tomaszowie Mazowieckim z [...] sygn. akt [...] o uznaniu M. N. winnego zarzucanemu mu czynu z art. 87 § 1 k.w. w zw. z art. 45 ust.1 pkt 1 ustawy z 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 450 ze zm.) i zastosowaniu na podstawie art. 87 § 3 w zw. z art. 29 § 1 i 2 k.w. środka karnego w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych w ruchu lądowym na okres 6 miesięcy. Na podstawie art. 29 § 4 k.w. na poczet orzeczonego zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych w ruchu lądowym zaliczono okres zatrzymania od 18 sierpnia 2021 r. prawa jazdy nr [...] wydanego przez Starostę Tomaszowskiego. Wyrok uprawomocnił się 28 stycznia 2022 r.

Informacją z 6 października 2022 r. Starosta Tomaszowski pouczył M.N. o treści art. 98a ust. 1 pkt 1 lit. a i b i ust. 1 pkt 2 i art. 101 ust. 1 i 2 u.k.p., tj. obowiązku poddania się badaniu lekarskiemu, badaniu psychologicznemu w zakresie psychologii transportu oraz ukończeniu kursu reedukacyjnego w zakresie problematyki przeciwalkoholowej i przeciwdziałania narkomanii i przedstawienia w terminie miesiąca od dnia doręczenia informacji zaświadczenia i ukończeniu kursu reedukacyjnego i orzeczenia lekarskiego i orzeczenia psychologicznego. Nie przedstawienie w terminie ww. dokumentów zgodnie z art. 102 u.k.p. skutkuje wydaniem decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. Informacja została doręczona stronie 7 października 2022 r.

Zawiadomieniami z 16 listopada 2022 r. Starosta Tomaszowski wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zatrzymania prawa jazdy z uwagi na nie przedstawienie orzeczenia lekarskiego i psychologicznego.

24 listopada 2022 r. do organu wpłynęło pismo M. N. z 22 listopada 2022 r., w którym podał, że z powodu stanu zdrowia, w jakim aktualnie się znajduje nie mógł i nadal nie może wywiązać się z nałożonego obowiązku poddania się badaniom lekarskim i odbycia kursu reedukacyjnego. Wskazał, że 14 lutego 2022 r. uległ wypadkowi i z przyczyn od niego niezależnych nie może poddać się badaniom. Wobec powyższego wniósł o zawieszenie postępowania w sprawie zatrzymania prawa jazdy do czasu uzyskania zaświadczenia lekarskiego o stanie zdrowia pozwalającym wypełnić nałożone obowiązki.

28 listopada 2022 r. M. N. przedstawił zaświadczenie lekarskie z 15 grudnia 2022 r. o niemożności wykonania badań psychologicznych oraz kopię dokumentacji medycznej.

Decyzją z 29 listopada 2022 r. Starosta Tomaszowski zatrzymał M.N. prawo jazdy kat. AM, B1, B z uwagi na nieprzedstawienie w wymaganym terminie orzeczenia lekarskiego i orzeczenia psychologicznego o istnieniu lub braku przeciwwskazań zdrowotnych i psychologicznych do kierowania pojazdami.

Od powyższej decyzji M. N. złożył odwołanie, w którym wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji podkreślił, że w piśmie z 22 listopada 2022 r. poinformował organ, że nieprzedstawienie ww. orzeczeń i zaświadczenia nie było i nadal nie jest możliwe z przyczyn obiektywnych uniemożliwiających wykonanie obowiązku, tj. z uwagi na stan zdrowia, w jakim się znajduje po wypadku, który miał miejsce 14 lutego 2022 r.

Wskazaną na wstępie decyzją z 3 lutego 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy wskazując, że zgodnie z art. 98a ust. 1 pkt 1 lit. a i b u.k.p., kierowca lub osoba posiadająca pozwolenie na kierowanie tramwajem, która kierowała pojazdem w stanie nietrzeźwości, w stanie po użyciu alkoholu lub środka działającego podobnie do alkoholu, jest obowiązana poddać się badaniu lekarskiemu, badaniu psychologicznemu w zakresie psychologii transportu.

Starosta wysyła osobom, o których mowa w ust. 1-3, informację o obowiązku poddania się odpowiednio badaniom lekarskim, badaniom psychologicznym lub o obowiązku ukończenia odpowiednich kursów reedukacyjnych (art. 98a ust. 4 u.k.p.).

Stosownie do treści art. 101 ust. 2 pkt 1 u.k.p., osoba skierowana na badanie, o którym mowa w art. 99 ust. 1 pkt 2, lub obowiązana do odbycia badań, o których mowa w art. 98a ust. 1 pkt 1 lub ust. 2, jest obowiązana do dostarczenia staroście odpowiedniego orzeczenia lekarskiego lub orzeczenia psychologicznego w terminie miesiąca od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w art. 99 ust. 1, lub doręczenia informacji, o której mowa w art. 98a ust.

1. 4. Zgodnie z art. 102 ust. 1 pkt 3 lit. a i b u.k.p., starosta wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem, w przypadku, gdy osoba posiadająca prawo jazdy lub pozwolenie na kierowanie tramwajem nie przedstawiła w wymaganym terminie orzeczenia:
2. a) o istnieniu lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem, o którym mowa w art. 79 ust. 2,
3. b) o istnieniu lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem, o którym mowa w art. 84 ust. 1.

Decyzja o zatrzymaniu prawa jazdy wydana na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 3 lit. a i b u.k.p. nie ma charakteru fakultatywnego lecz obligatoryjny co oznacza, że jeśli osoba posiadająca prawo jazdy nie przedstawi w wymaganym terminie orzeczenia lekarskiego o istnieniu lub braku przeciwwskazań do kierowania pojazdem, jak i istnieniu lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem, to organ ma obowiązek wydania decyzji w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy. Związany charakter decyzji oznacza, że obowiązkiem organu jest ustalenie, czy dana osoba poddała się badaniu lekarskiemu i z jakim wynikiem. W sytuacji nieprzedstawienia w wymaganym terminie orzeczenia lekarskiego organ ma obowiązek zatrzymania prawa jazdy.

Z akt wynika, że 6 października 2022 r. organ pierwszej instancji zawiadomił skarżącego o obowiązku poddania się badaniu lekarskiemu i badaniu psychologicznemu, co miało związek z prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w Tomaszowie Mazowieckim z [...] sygn. akt [...] o uznaniu M. N. winnym dokonania czynu polegającego na kierowaniu pojazdem w stanie po użyciu alkoholu. Informacja została doręczona skarżącemu 7 października 2022 r. Pomimo prawidłowego doręczenia informacji do dnia wydania decyzji strona nie przedstawiła ww. orzeczeń. Przedstawione natomiast przez stronę zaświadczenie lekarskie z 15 grudnia 2022 r. zostało wystawione przez lekarza specjalistę ortopedę – traumatologa, który stwierdził, że skarżący "obecnie nie może wykonać badań psychologicznych". Tymczasem decyzja dotyczy również nieprzedstawienia orzeczenia lekarskiego.

Reasumując organ odwoławczy wskazał, że starosta wydaje decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem, w przypadku, gdy osoba posiadająca prawo jazdy lub pozwolenie na kierowanie tramwajem nie przedstawiła w wymaganym terminie orzeczenia o istnieniu lub braku przeciwwskazań zdrowotnych i psychologicznych do kierowania pojazdem. Decyzja jest poprzedzona skierowaniem do osób, o których mowa w art. 98a ust. 1-3 ustawy, informacji o obowiązku poddania się odpowiednio badaniom lekarskim, badaniom psychologicznym. Ten warunek został w sprawie niniejszej spełniony.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący zaskarżając decyzję w całości zarzucił rażące naruszenie art. 101 ust. 2 pkt 1 i art. 102 ust. 1 pkt 3 lit. a i b u.k.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu braku wpływu siły wyższej na możliwość realizacji obowiązku nałożonego przez Starostę Tomaszowskiego w decyzji z 29 listopada 2022 r. Wniósł o uchylenie decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że przedłożona w toku postępowania dokumentacja medyczna (tj. dokumentacja powypadkowa, jak i załączone zaświadczenia lekarskie) potwierdzają, że stan zdrowia stanowi obiektywną przyczynę uniemożliwiającą wykonanie badań i przedłożenie orzeczeń. Podał, że aktualny stan zdrowia czyli siła wyższa uniemożliwia całkowicie spełnienie obowiązków nałożonych przez organ. Okoliczność powyższą potwierdza zaświadczenie lekarskie z 23 lutego 2023 r. wystawione przez lekarza specjalistę ortopedę-traumatologa z którego wynika, że obecnie, w dalszym ciągu, ze względu na stan zdrowia skarżący nie mógł i nie może odbyć kursu reedukacyjnego, badań lekarskich, ani badań psychologicznych, co całkowicie podważa argumentację organu odwoławczego. Skoro bowiem stan zdrowia wyklucza możliwość przeprowadzenia badań lekarskich, tym samym wyklucza możliwość przejścia badań psychologicznych, czy odbycia kursu reedukacyjnego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje

Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych z powodów, niż zostały w niej podniesione.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 259), dalej p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z 3 lutego 2023 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty Tomaszowskiego z 29 listopada 2022 r. w przedmiocie zatrzymania skarżącemu prawa jazdy kategorii AM, B1, B z powodu nie przedstawienia w wymaganym terminie orzeczenia lekarskiego i orzeczenia psychologicznego o istnieniu lub braku przeciwwskazań zdrowotnych i psychologicznych do kierowania pojazdami.

Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 98a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1212 ze zm.), dalej u.k.p., kierowca lub osoba posiadająca pozwolenie na kierowanie tramwajem, która kierowała pojazdem w stanie nietrzeźwości, w stanie po użyciu alkoholu lub środka działającego podobnie do alkoholu, jest obowiązana:

1. 1) poddać się:
2. a) badaniu lekarskiemu,
3. b) badaniu psychologicznemu w zakresie psychologii transportu oraz
4. 2) ukończyć kurs reedukacyjny w zakresie problematyki przeciwalkoholowej i przeciwdziałania narkomanii.

Starosta wysyła osobom, o których mowa w ust. 1-3, informację o obowiązku poddania się odpowiednio badaniom lekarskim, badaniom psychologicznym lub o obowiązku ukończenia odpowiednich kursów reedukacyjnych (art. 98a ust. 4 u.k.p.). Stosownie do treści art. 98a ust. 5 pkt 2, starosta wysyła informację, o której mowa w ust. 4, z urzędu na podstawie wyroku sądu - w zakresie, o którym mowa w ust. 1.

Stosownie do treści art. 101 ust. 1 i 2 u.k.p., osoba obowiązana do ukończenia kursu reedukacyjnego, o którym mowa w art. 98a ust. 1 pkt 2 lub ust. 3, jest obowiązana do:

1. 1) przedstawienia staroście zaświadczenia o jego ukończeniu w terminie miesiąca od dnia doręczenia informacji, o której mowa w art. 98a ust. 4;
2. 2) uiszczenia opłaty ewidencyjnej najpóźniej w dniu przedstawienia staroście zaświadczenia, o którym mowa w pkt 1.
3. 2. Osoba skierowana na badanie, o którym mowa w art. 99 ust. 1 pkt 2, lub obowiązana do odbycia badań, o których mowa w art. 98a ust. 1 pkt 1 lub ust. 2, jest obowiązana do:

1. 1) dostarczenia staroście odpowiedniego orzeczenia lekarskiego lub orzeczenia psychologicznego w terminie miesiąca od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w art. 99 ust. 1, lub doręczenia informacji, o której mowa w art. 98a ust. 4;
2. 2) uiszczenia opłaty ewidencyjnej najpóźniej w dniu dostarczenia staroście odpowiedniego orzeczenia, o którym mowa w pkt 1.

W myśl art. 102 ust. 1 pkt 2 i 3 u.k.p., starosta wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem, w przypadku, gdy:

1. 2) osoba posiadająca prawo jazdy lub pozwolenie na kierowanie tramwajem nie przedstawiła w wymaganym terminie zaświadczenia o ukończeniu:
2. a) kursu dokształcającego w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego, o którym mowa w art. 91 ust. 2 pkt 1 lit. a,
3. b) praktycznego szkolenia w zakresie zagrożeń w ruchu drogowym, o którym mowa w art. 91 ust. 2 pkt 1 lit. b,
4. c) kursów reedukacyjnych, o których mowa w art. 98a ust. 1 pkt 2 lub ust. 3;
5. 3) osoba posiadająca prawo jazdy lub pozwolenie na kierowanie tramwajem nie przedstawiła w wymaganym terminie orzeczenia:
6. a) o istnieniu lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem, o którym mowa w art. 79 ust. 2,
7. b) o istnieniu lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem, o którym mowa w art. 84 ust. 1.

W rozpoznawanej sprawie organ dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych i nie naruszył prawa materialnego jeśli chodzi o meritum sprawy, natomiast przyczyną uchylenia obu wydanych w tej sprawie decyzji był nieprawidłowy sposób procedowania związany z faktem równoczesnego prowadzenia dwóch postępowań w przedmiocie zatrzymania skarżącemu prawa jazdy, tj. zatrzymania prawa jazdy z powodu nie przedstawienia w wymaganym terminie orzeczenia lekarskiego i orzeczenia psychologicznego o istnieniu lub braku przeciwwskazań zdrowotnych i psychologicznych do kierowania pojazdami oraz z powodu nie przedstawienia zaświadczenia o ukończeniu kursu reedukacyjnego w zakresie problematyki przeciwalkoholowej i przeciwdziałania narkomanii (sprawa zarejestrowana pod sygn. akt III SA/Łd 194/23).

Zdaniem sądu w obu wskazanych powyżej sprawach chodzi o zatrzymanie skarżącemu konkretnego, a nie abstrakcyjnego dokumentu upoważniającego do prowadzenia pojazdów mechanicznych określonej kategorii (tj. AM, B1, B). Obydwie sprawy posiadają jedną wspólną podstawę prawną, którą stanowi cyt. powyżej art. 102 ust. 1 u.k.p., zgodnie z którym starosta wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy w wymienionych kazuistycznie przypadkach. Wprawdzie przepis ten wymienia konkretne przesłanki, z powodu których następuje zatrzymanie prawa jazdy (art. 102 ust. 1 pkt 1-7), które jakkolwiek określają obowiązek zaistnienia różnych od siebie stanów faktycznych, to jednak nie ulega wątpliwości, że przesłanki te nie muszą być spełnione kumulatywnie i wystarczy spełnienie jednej z nich, aby powstał zamierzony przez ustawodawcę skutek w postaci tego samego obowiązku, tj. obowiązku wydania przez starostę decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy.

Pozwala to zatem na stwierdzenie, że w istocie podstawą wydania decyzji w tym zakresie jest szeroko ujmowany art. 102 ust. 1 u.k.p., a więc w przypadku skarżącego, co do którego spełniły się trzy różne przesłanki określone w art. 102 ust. 1 pkt 2 lit. a i pkt 3 lit. a i b u.k.p., które wygenerowały dwie różne sprawy administracyjne, mamy do czynienia z tożsamą podstawą prawną. W przypadku wszczęcia postępowania w sprawie zatrzymania prawa jazdy art. 102 ust. 1 u.k.p. daje staroście de facto uprawnienie do zbadania, czy zachodzi jedna lub więcej przesłanek wymienionych w tym przepisie. W sytuacji stwierdzenia wystąpienia w sprawie stanu faktycznego odpowiadającego hipotezie jednego z punktów określonych w art. 102 ust. 1 u.k.p., organ ma obowiązek wydać decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy. Jeśli natomiast w toku postępowania organ ustali, jak w przypadku skarżącego, że miało miejsce spełnienie kilku przesłanek jednocześnie, z uwagi na zaistnienie odrębnych stanów faktycznych, to mimo wszystko powinien wydać jedną decyzję administracyjną, w której przedstawi wszystkie przesłanki i dokona ich analizy w ramach jednego postępowania administracyjnego.

Należy podkreślić, że art. 102 ust. 1 u.k.p. określa konkretne przesłanki, które nakładają na starostę jeden obowiązek – wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy w przypadku zaistnienia którejkolwiek z nich, a zatem obowiązek ten winien być skonkretyzowany w jednej tylko decyzji. Organ nie może wydać kilku decyzji w tym samym przedmiocie nawet z powołaniem się w nich na odmienne okoliczności faktyczne dotyczące kwestii zatrzymania prawa jazdy, bowiem tylko pierwsza z wydanych decyzji odniesie skutek prawny, zaś pozostałe – jako regulujące zdarzenie faktyczne, które już się ziściło – będą niewykonalne, a w konsekwencji obarczone wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. (por. m.in. wyroki NSA z 15 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 2587/19, z dnia 23 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 2220/19, dostępne: cbois.nsa.gov.pl).

Z uwagi zatem na fakt, że obydwie decyzje dotyczące zatrzymania prawa jazdy skarżącego zostały zarówno przez organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy wydane w tej samej dacie, to w konsekwencji nie można ustalić, która z nich jest niewykonalna ze względu na wejście do obrotu prawnego w tym samym czasie drugiej decyzji, a więc konkretnie która z nich jest obarczona wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. Doszło zatem do wydania dwóch decyzji o zatrzymaniu tego samego dokumentu należącego do skarżącego. Zatrzymanie prawa jazdy, jako konkretnego – istniejącego materialnie dokumentu jest niewątpliwie czynnością faktyczną, a nie prawną, która może być wykonana tylko jednorazowo.

Powyższa okoliczność nie mogła jednak skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z 3 lutego 2023 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji Starosty Tomaszowskiego z 29 listopada 2022 r. tylko ich uchyleniem. Rozpoznając sprawę ponownie organy uwzględnią zawarte w uzasadnieniu wskazania co do dalszego postępowania w sprawie, które w istocie sprowadzają się do jego ponownego przeprowadzenia w pełnym zakresie.

Z przedstawionych powyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty Tomaszowskiego z 29 listopada 2022 r. a.l.