Uzasadnienie
W dniu 30 sierpnia 2011r. Rada Gminy Czarnożyły działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U.z 2001r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz 14 ust. 5, art. 6 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2004r., nr 256, poz. 2572 ze zm.) podjęła uchwałę nr X/38/2011 w sprawie ustalenia opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne prowadzone przez Gminę Czarnożyły. Przedmiotowa uchwała w § 1 ust. 1 stanowi, że przedszkola prowadzone przez Gminę Czarnożyły zapewniają bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie pięciu godzin dziennie, podczas których realizowane są programy wychowania przedszkolnego, uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego. Rozkład czasu bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki ustala dyrektor przedszkola w ramowych rozkładach dnia przedszkoli (§ 1 ust. 2 uchwały). Świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne prowadzone przez Gminę Czarnożyły w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w § 1, są odpłatne (§ 2 ust. 1 uchwały).
Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł Prokurator Rejonowy w Wieluniu. Wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały zarzucił:
- - rażące naruszenie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty polegające na braku sprecyzowania w § 2 uchwały odpłatności za świadczenia przekraczające podstawę programową z pominięciem zasady ekwiwalentności w przypadku której każda opłata powinna dotyczyć konkretnego świadczenia i powinna być skolerowana konkretnymi kosztami świadczenia usług, z których faktycznie dziecko korzysta,
- - art. 14 ust.6 w zw. z art. 67a ust. 3 ustawy o systemie oświaty polegające na powtórzeniu w zaskarżonej uchwale rozwiązania dotyczącego odpłatności za wyżywienie w przedszkolu z regulacji ustawowej zawartej w art. 67a ust. 3 ustawy,
- - odesłanie w § 4 ust. 2 uchwały do umów cywilnoprawnych zawieranych pomiędzy dyrektorem przedszkola a rodzicami dzieci (opiekunami prawnymi) w kwestii określenia szczegółowych warunków korzystania ze świadczeń przedszkolnych.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Czarnożyły wniosła o jej oddalenie.
W dniu 17 kwietnia 2013 r. obecny na rozprawie pełnomocnik Rady Gminy Czarnożyły został poinformowany, że do Sądu wpłynęła skarga kasacyjna od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 grudnia 2012 r., sygn. akt III SA/Łd 883/12 wydanego w sprawie ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Miejskiej w Aleksandrowie Łódzkim z dnia 28 czerwca 2012 r., nr XXVII/241/12 w sprawie opłat za świadczenia przedszkoli publicznych i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych, dla których Gmina Aleksandrów Łódzki jest organem prowadzącym. Istota problemu, jaki wystąpił w niniejszej sprawie jest tożsama z problemem będącym przedmiotem rozpoznania we wskazanej powyżej sprawie o sygn. akt III SA/Łd 883/12.
Wobec powyższego pełnomocnik Rady Gminy Czarnożyły opowiedział się za zawieszeniem postępowania sądowoadministracyjnego do czasu rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej od wskazanego powyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 grudnia 2012 r., sygn. akt III SA/Łd 883/12.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z treścią art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012r., poz. 270) – zwaną dalej - p.p.s.a., Sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym.
Zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego w oparciu o powyższy przepis następuje z urzędu, lecz jego celowość została pozostawiona ocenie Sądu (vide postanowienia NSA z dnia 11 marca 2005 r. sygn. akt: I OZ 45/05 oraz z dnia 7 czerwca 2008 r. sygn. akt: I OZ 382/08), zaś generalnie następuje wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy sądowoadminstracyjnej zależy od wyniku innego postępowania (administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przez Trybunałem Konstytucyjnym). Podkreślić należy, że wskazana w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. podstawa zawieszenia postępowania uległa istotnemu rozszerzeniu w stosunku do uregulowań zawartych w art. 177 § 1 pkt 1 k.p.c. W szczególności przepis ten daje podstawę zawieszenia postępowania z powodu skierowania, w wyniku innej sprawy zawisłej przed sądem administracyjnym, pytania prawnego w celu podjęcia stosownej uchwały przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego (por J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 2, Warszawa 2006, s.281-182)
W orzecznictwie sądów administracyjnych (vide wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2008 r., sygn. akt: I FZ 221/08, wyrok WSA z dnia 18 czerwca 2009 r., sygn. akt: III SA/Wa 3321/08), przyjmuje się, że zawieszenie postępowania sądowego powinno być uzasadnione ze względów celowości, sprawiedliwości jak również ekonomiki procesowej przy czym celowość zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. powinna być analizowana z punktu widzenia wystąpienia w przyszłości ewentualnej konieczności uruchomienia nadzwyczajnych środków wzruszania rozstrzygnięć ostatecznych np. przesłanek do wznowienia postępowania administracyjnego lub stwierdzenia nieważności decyzji.
Dodatkowo należy podkreślić, że w sprawach sądowoadministracyjnych zjawiskiem wielce niepożądanym i utrudniającym praworządne działanie administracji jest odmienne stanowisko Sądu, co do wykładni i stosowania prawa w sprawach o analogicznym lub zbliżonym stanie prawnym i faktycznym (por postanowienie NSA z dnia 13 czerwca 2008 r. sygn. akt: I FZ 221/08 LEX nr 479145 oraz B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s.302-303). Jednolitość orzecznictwa - dając stan stałości, pewności i bezpieczeństwa prawnego - służy respektowaniu zasady równości wobec prawa. Równe traktowanie stron znajdujących się w takiej samej sytuacji faktycznej i prawnej oznacza, że wobec nich musi zapaść takie samo rozstrzygniecie. Biorąc dodatkowo pod uwagę, że przeciwdziałanie rozbieżnościom w orzecznictwie ma szczególne znaczenie właśnie w sferze prawa publicznego, odwołanie się przez Sąd do rozstrzygnięcia NSA, jakie zapadnie w analogicznym stanie faktycznym i prawnym nie będzie stanowić uchybienia.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że istotą problemu jest ustalenie, czy wprowadzona z dniem 1 września 2010r. w oparciu o art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty możliwość ustalania przez radę gminy opłat za świadczenia przedszkoli publicznych może dotyczyć tylko nauczania i wychowania przedszkolnego przekraczającego realizowaną w czasie minimum 5 godzin dziennie podstawę programową i tym samym, czy rada gminy ustalając opłatę zobligowana jest precyzyjnie określić w uchwale, jakich konkretnie świadczeń dotyczy ta opłata.
W orzecznictwie sądów administracyjnych powstały rozbieżności dotyczące przedstawionego powyżej zagadnienia prawnego.
Zgodnie z pierwotnym podglądem prezentowanym zarówno przez wojewódzkie sądy administracyjne, jaki i Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty w brzmieniu obwiązującym od dnia 1 września 2010r. rada gminy została upoważniona tylko do ustalenia wysokości opłaty za konkretne świadczenia udzielone przez przedszkole publiczne ponad bezpłatny 5- godzinny czas przeznaczony na realizację podstawy programowej. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 lipca 2012r., sygn. akt I OSK 997/12 wskazał, że opłata, podobnie jak podatek jest świadczeniem pieniężnym, ogólnym, bezzwrotnym, przymusowym; cechą charakterystyczną odróżniającą opłatę od podatku jest jednak jej odpłatność (podatek jest świadczeniem nieodpłatnym), tzn. że w zamian za opłatę podmiot ją uiszczający ma prawo żądać usługi, towaru lub działania za strony organu publicznego. Opłaty publiczne pobierane są zawsze w związku z określonym, konkretnym działaniem organów państwa (samorządu terytorialnego).
Stanowią swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego. W klasycznej postaci opłaty odznaczają się pełną ekwiwalentnością. Również w wyroku z dnia 26 lipca 2012r. w sprawie I OSK 679/12 Naczelny Sąd Administracyjny opowiedział się za takim charakterem opłaty ustalanej na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, co prowadzi do wniosku, że organ prowadzący przy ustalaniu opłaty za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 nie ma pełnej swobody w kształtowaniu jej wysokości.
W związku z powyższym istnieje bezwzględna konieczność konkretyzowania w uchwałach świadczeń, za które przedszkola publiczne miały prawo pobierać opłaty. Świadczenia powinny być skonkretyzowane, a wysokość opłat powinna odnosić się do konkretnych świadczeń.
Ustawodawca nie zakłada istnienia jednej sumarycznej i niepodzielnej opłaty za wszelkie świadczenia posługując się w art. 14 ust. 5 liczbą mnogą w sformułowaniu "ustala wysokość opłat za świadczenia". Uchwała powinna wskazywać co składa się na każde z tych świadczeń i w konsekwencji opłat. Przedmiotem opłat mają być bowiem konkretnie realizowane świadczenia, a nie sama gotowość ich spełnienia (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 6 grudnia 2012r. w sprawie III SA/Łd 883/12).
Z kolei w jednym z ostatnich wyroków z dnia 24 stycznia 2013r., sygn. akt I OSK 2158/12 Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że w aktualnym stanie prawnym przy ustalaniu opłat w trybie w art. 14 ust. 5 ustawy nie ma już znaczenia jakie świadczenie, czy to związane z realizacją podstawy programowej, czy też z nią nie związane będą realizowane w czasie nieobjętym bezpłatnym pobytem w przedszkolu. NSA stwierdził, że zakres świadczeń przedszkola publicznego jest określony ustawowo i dotyczy wychowania i opieki nad dziećmi. Natomiast szczegółowy zakres pracy wychowawczo-dydaktycznej i opiekuńczej danego przedszkola określa jego statut (art. 60 ust. 1 ustawy). Statut przedszkola stanowi podstawę do opracowania programu wychowawczego, a także ramowego rozkładu dnia, który obliguje nauczyciela danego oddziału do ustalenia szczegółowego rozkładu dnia, z uwzględnieniem potrzeb i zainteresowań dzieci oraz oczekiwań rodziców (załącznik Nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624 z późn. zm.).
W związku z tym zbędne jest zdaniem NSA powtarzanie w przedmiotowej uchwale szczegółowych świadczeń za które opłaty są określone, skoro nie ma wątpliwości, że przedszkole musi realizować program wychowawczo-dydaktyczny i sprawować opiekę nad dziećmi, a realizacja tych zadań podlega kontroli zarówno nadzoru pedagogicznego, administracyjnego, jak i społecznego poprzez radę przedszkola oraz radę rodziców. Opłata za pobyt dziecka w przedszkolu nie ma charakteru opłaty stałej, naliczana jest za każdą rozpoczętą godzinę pobytu dziecka w przedszkolu. Uzależniona jest więc od czasu przez jaki udzielane są świadczenia w zakresie wychowania i opieki nad dzieckiem.
Nietrafny jest również, zdaniem NSA pogląd dotyczący konieczności przeprowadzenia stosownej kalkulacji ekonomicznej i ustalania rzeczywistych kosztów oferowanych świadczeń. Fakt, że zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli, stosownie do art. 5 ust. 5 ustawy, należy do zadań własnych gmin nie oznacza, że koszty te zobligowana jest w całości ponosić gmina. Gmina może podjąć taką uchwałę i zapewnić bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę przez cały czas funkcjonowania przedszkola, ale może też ustalić opłaty stosownie do art. 14 ust. 5 ustawy. Podobne stanowisko zostało również zaprezentowane w wyroku NSA z dnia 24 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1468/12.
Istota problemu, jaki wystąpił w niniejszej sprawie jest tożsama z problemem będącym przedmiotem rozpoznania w kilkudziesięciu sprawach, które wpłynęły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. W sprawie o sygn. akt III SA/Łd 883/12 wpłynęła skarga kasacyjna od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 grudnia 2012 r., wydanego w sprawie ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Miejskiej w Aleksandrowie Łódzkim z dnia 28 czerwca 2012 r., nr XXVII/241/12 w sprawie opłat za świadczenia przedszkoli publicznych i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych, dla których Gmina Aleksandrów Łódzki jest organem prowadzącym.
Wobec powyższego, zdaniem Sądu, z uwagi na zaistniałe rozbieżności w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i prejudycjalny charakter sprawy o sygn. akt III SA/Łd 883/12, względem przedmiotowego postępowania celowym jest zawieszenie postępowania. Wzgląd bowiem na jednolitość orzecznictwa sądowego oraz ekonomię procesową przemawia za tym, by do czasu rozstrzygnięcia skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny, postępowanie w niniejszej sprawie zostało zawieszone.
Z tych względów, Sąd na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w postanowieniu.