Uzasadnienie
Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7 kwietnia 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2009 r. Nr 1 poz 7 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) – dalej kpa.:
- 1. zatrzymał prawo jazdy kat. B nr [...] serii [...] wydane w dniu 8 lipca 2004 r. M. S. ur. [...], zamieszkałemu Ł. ul. A 77 m. 11;
- 2. zobowiązał M. S. do zwrotu do organu wydającego uprawnienia do kierowania pojazdami prawa jazdy, o którym mowa w punkcie 1 niniejszej decyzji w terminie 7 dni od daty otrzymania decyzji ostatecznej.
Uzasadniając organ wyjaśnił, iż w dniu 19 czerwca 2010 r. wpłynął wniosek Centrum Świadczeń Socjalnych w Ł. Wydziału Świadczeń Alimentacyjnych z dnia 9 czerwca 2010 r. o dokonanie czynności zmierzających do zatrzymania prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu M. S. Pismem z dnia 19 czerwca 2010 r. zawiadomiono stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zatrzymania prawa jazdy i wezwano w terminie 7 dni od daty otrzymania pisma celem złożenia wyjaśnień w sprawie. Zgodnie z art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7 kwietnia 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów starosta wydaje decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy na podstawie wniosku organu właściwego o zatrzymanie prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego. Decyzja organu administracji w tym zakresie nie jest decyzją uznaniową, to znaczy jeżeli są spełnione przesłanki określone w art. 5 w/w ustawy organ zobowiązany jest do wydania takiej decyzji.
M. S. odwołał się od decyzji organu pierwszej instancji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., żądając jej uchylenia. Wyjaśnił, iż od 2006 r. przebywa w zakładzie karnym. Z powyższych względów nie może podjąć żadnej pracy ani zarejestrować się we właściwym urzędzie pracy jako osoba poszukująca pracy. Wskazał również, że nikt nie informował go o zamiarze przeprowadzenia wywiadu alimentacyjnego. Jednakże z uwagi, iż przebywa w zakładzie przeprowadzenie wywiadu byłoby niemożliwe.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją nr [...] z dnia [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa. i art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 5 ust. 5 w/w ustawy, starosta wydaje decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego, na podstawie wniosku organu właściwego dłużnika w przypadku złożenia wniosku, o którym mowa w art. 5 ust. 3 ustawy. Decyzja wydana przez organ pierwszej instancji nie należy do kategorii decyzji uznaniowych, w związku z czym, organ administracji publicznej obowiązany jest do jej wydania. Dłużnikiem alimentacyjnym w myśl art. 2 pkt 3 ustawy jest osoba zobowiązana do świadczenia alimentacyjnego na podstawie tytułu wykonawczego, wobec której egzekucja jest bezskuteczna. Niezbędną przesłanką warunkującą wydanie decyzji w tym zakresie jest stwierdzenie, że organ właściwy dłużnika złożył stosowny wniosek.
W sprawie nie jest sporne, że strona jest mieszkańcem Ł. Wniosek z dnia 9 czerwca 2010 r., stanowiący podstawę wszczęcia postępowania złożony został przez organ właściwy dłużnika, to jest upoważnionego przez Prezydenta Miasta Ł. – podinspektora Wydziału Świadczeń Alimentacyjnych Centrum Świadczeń Socjalnych..
Wyraźnego podkreślenia wymaga, że organ wydający uprawnienia do kierowania pojazdami na podstawie wyżej wymienionej normy określonej w art. 5 ust. 5 nie dokonuje oceny zachowania się dłużnika alimentacyjnego, tj. spełnienia przesłanek określonych w art. 5 ust. 3 ustawy. Przesłanką warunkującą wydanie decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy – co wynika wprost z art. 5 ust 5 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów jest wniosek o zatrzymanie prawa jazdy kierowany do starosty. Z powyższych względów, w ocenie organu odwoławczego, zarzuty podniesione przez stronę w odwołaniu, pozostają one bez wpływu na wynik podjętego w sprawie rozstrzygnięcia.
M. S. zaskarżył decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, żądając jej uchylenia. W uzasadnieniu skargi podniósł, iż zgodnie z ustawą z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, a w szczególności w myśl art. 5 ust. 3 tej ustawy można dłużnikowi alimentacyjnemu zatrzymać prawo jazdy w przypadku: uniemożliwienia przez niego przeprowadzenia wywiadu alimentacyjnego, odmowy złożenia oświadczenia majątkowego, odmowy podjęcia prac określonych w przepisie lub uchylania się od nich, odmowy zarejestrowania się jako bezrobotny lub poszukujący pracy. Tylko w takich przypadkach, enumeratywnie wyliczonych, możliwe było złożenie wniosku o zatrzymanie prawa jazdy. Konieczna jest kontrola zaistnienia przesłanek ustawowych na każdym etapie postępowania administracyjnego. W jego sprawie, z uwagi na fakt, iż od 2006 r. przebywa w Zakładzie Karnym, żadna z w/w przesłanek nie zaistniała.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentacje przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.
Natomiast w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. 2012. 270) - dalej p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:
- 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:
- a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
- b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
- c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
- 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;
- 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.
Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.
Ponadto, co należy podkreślić, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art.134 § 1 p.p.s.a.
Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. Nr 192, poz. 1378 z późn. zm.).
Zgodnie z treścią art. 5 ust. 3 ustawy w przypadku gdy dłużnik alimentacyjny uniemożliwia przeprowadzenie wywiadu alimentacyjnego lub odmówił: 1) złożenia oświadczenia majątkowego, 2) zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy jako bezrobotny albo poszukujący pracy, 3) bez uzasadnionej przyczyny, w rozumieniu przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, przyjęcia propozycji odpowiedniego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wykonywania prac społecznie użytecznych, prac interwencyjnych, robót publicznych, prac na zasadach robót publicznych albo udziału w szkoleniu, stażu lub przygotowaniu zawodowym dorosłych - organ właściwy dłużnika składa wniosek o ściganie za przestępstwo określone w art. 209 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny oraz kieruje wniosek do starosty o zatrzymanie prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego.
Natomiast stosownie do treści art. 5 ust. 5 ustawy na podstawie wniosku, o którym mowa w ust. 3, starosta wydaje decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy.
Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 22 września 2009 r. w sprawie sygn. akt P 46/07 (Dz.U. z dnia 25 września 2009 r. Nr 159, poz. 1261) orzekł, iż art. 5 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz.U. Nr 86, poz. 732 i nr 164, poz. 1336, z 2007 r. Nr 192, poz. 1378 oraz z 2008 r. nr 119, poz. 770) jest niezgodny z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego zapadł po rozpoznaniu pytania prawnego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi: czy art. 5 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz.U Nr 86, poz. 732 ze zm.) jest zgodny z art. 2, art. 31 ust. 3 w związku z art. 2 i art. 32 ust. 1 w związku z art. 2 Konstytucji. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, iż sąd zwracający się z pytaniem prawnym wyraził wątpliwość, czy art. 5 ustawy o dłużnikach alimentacyjnych z 2005 r. jest zgodny z zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) i wywodzonymi z niej zasadami szczególnymi, w tym: niedopuszczalności kumulacji odpowiedzialności karnej i administracyjnej, prawidłowej legislacji, sprawiedliwej procedury oraz zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa.
Trybunał w szczególności odniósł się do zarzutów sądu pytającego dotyczących braku trybu odwoławczego w procedurze określonej w art. 5 ustawy o dłużnikach alimentacyjnych, związania starosty wnioskiem organu właściwego dłużnika oraz pozorności sądowej kontroli decyzji starosty o zatrzymaniu prawa jazdy. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego kwestionowana regulacja narusza w szczególności zasadę sprawiedliwej procedury. Brak stosownego trybu odwoławczego sprawia, ze wniosek organu właściwego dłużnika (wójta, dłużnika, prezydenta miasta) dotyczący zatrzymania prawa jazdy może mieć charakter nie dość zweryfikowany, a nawet arbitralny. Ewentualna kontrola sądowo administracyjna decyzji starosty o zatrzymaniu prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego nie obejmuje zasadności merytorycznej wniosku kierowanego do starosty przez organy samorządowe miejsca zamieszkania dłużnika. Wobec związania starosty tym wnioskiem sąd administracyjny nie bada też – w podstawowym wymiarze – merytorycznej zasadności decyzji starosty w sprawie zatrzymania prawa jazdy.
Tymczasem zasada sprawiedliwej procedury wymaga, by odpowiedni organ mógł przedstawić motywy swego rozstrzygnięcia, a ponadto by rozstrzygnięcie było weryfikowalne, a postępowanie prowadzone w sposób jawny i z udziałem stron. Trybunał Konstytucyjny powołał się na ugruntowany w orzecznictwie pogląd, iż sprawiedliwa procedura sądowa powinna zapewniać stronom uprawnienia procesowe stosowne do przedmiotu prowadzonego postępowania, a ponadto zgodnie z wymogami rzetelnego procesu uczestnicy postępowania muszą mieć realną możliwość przedstawienia swoich racji, a sąd ma obowiązek je rozważyć. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego powołane argumenty prowadzą w efekcie do wniosku, że art. 5 ustawy o dłużnikach alimentacyjnych jest niezgodny z art. 2 Konstytucji.
Trybunał ponadto uznał, że zatrzymanie prawa jazdy winno służyć realizacji podstawowego celu ustawy jakim jest zapewnienie skuteczności w egzekwowaniu należności alimentacyjnych. Takiego celu – z zasady – nie można osiągnąć przez zatrzymanie prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu, którego aktywność zawodowa (potencjalna bądź realna) łączy się z posiadaniem prawa jazdy. O ile bezspornym pozostaje stosowanie środków aktywizacji zawodowej wobec dłużników alimentacyjnych (np. przez kierowanie dłużnika alimentacyjnego do prac organizowanych na zasadach robót publicznych), o tyle zatrzymanie prawa jazdy w wielu sytuacjach nie służy podstawowemu celowi ocenianej regulacji ustawowej. Kwestionowana regulacja nie może być także uznana za niezbędną, w tym znaczeniu, że przymuszenie do realizacji obowiązków alimentacyjnych nie byłoby możliwe przy zastosowaniu mniej uciążliwych dla zobowiązanego do ich wykonania środków.
Z przedstawionych Trybunałowi Konstytucyjnemu danych statystycznych nie wynika, że zwiększenie skuteczności (i regularności) ściągania należności alimentacyjnych jest w przeważającym stopniu konsekwencją podjętych decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy osobom zobowiązanym. Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 5 ustawy o dłużnikach alimentacyjnych narusza zasadę proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 w związku z art. 2 Konstytucji.
Trybunał w uzasadnieniu wyroku zauważył, że jego orzeczenie dotyczy art. 5 ustawy o dłużnikach alimentacyjnych z dnia 22 kwietnia 2005 r. Ustawa ta obowiązywała do 1 października 2008 r. i została uchylona na mocy art. 47 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Obowiązująca aktualnie ustawa z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów mieści w art. 5 ust. 3 pkt 3, ust. 5 i 6 unormowania analogiczne do zawartych w art. 5 kwestionowanej (a już nieobowiązującej) ustawy o dłużnikach alimentacyjnych z 22 kwietnia 2005 r.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji o zatrzymaniu prawa jazdy M. S. na podstawie art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom upoważnionym do alimentów. Trybunał Konstytucyjny nie orzekał wyrokiem o niekonstytucyjności tego przepisu. Jednakże, jak wcześniej wspomniano, wyraźnie zaakcentował, iż przepis ten jest analogiczny do niezgodnego z Konstytucją unormowania zawartego w art. 5 nieobowiązującej aktualnie ustawy o dłużnikach alimentacyjnych z dnia 22 kwietnia 2005 r.
W powyższej sytuacji rozważenia wymaga, czy sąd administracyjny uprawniony jest do orzekania o niekonstytucyjności przepisu prawa rangi ustawowej. Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczpospolitej Polskiej, a jej przepisy stosuje się bezpośrednio (art. 8 Konstytucji). Adresatem tej normy są przede wszystkim sądy sprawujące wymiar sprawiedliwości (art. 175 ust. 1 Konstytucji). Stosowanie Konstytucji nie jest tylko domeną Trybunału Konstytucyjnego, do prerogatyw którego należy orzekanie w sprawach zgodności ustaw z Konstytucją (art. 188 pkt 1 Konstytucji). Prawo stosowania norm konstytucyjnych należy również do sądów i to zarówno w przypadku zaistnienia luki w prawie, jak i wówczas, gdy sąd dojdzie do wniosku, że przepis ustawy jest niezgodny z Konstytucją i nie powinien być w sprawie zastosowany (por. R. Hauser i J. Trzciński – Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Lexis Nexis Warszawa 2008 r., str. 23 i nast.).
W sytuacji, gdy sąd rozpoznający konkretną sprawę dojdzie do przekonania, że zachodzą wątpliwości co do konstytucyjności przepisu ustawy regułą winno być przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego w trybie art. 193 Konstytucji, którego orzeczenie stwierdzające taką niezgodność wywoła ten skutek, że przepis ustawy utraci moc. Orzeczenia Trybunału konstytucyjnego mają bowiem moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne (art. 190 ust. 1 Konstytucji). Odmienna sytuacja zachodzi wówczas, gdy według sądu rozpoznającego sprawę brak jest wątpliwości co do zgodności przepisu ustawy z Konstytucją, a sprzeczność ma charakter oczywisty, np. gdy z przepisów Konstytucji można wywieść normę samo wykonalną, względnie gdy sposób rozumienia przepisu ustawy wynika z utrwalonego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. W takiej sytuacji nie ma potrzeby zadawania pytania prawnego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24.10. 2000 r., sygn. V SA 613/00 (OSP 2001 r. Nr 5, poz.
82) ani treść art. 178 ust. 1 Konstytucji, ani wyłączność orzekania o niekonstytucyjności ustaw in abstracto, właściwa Trybunałowi Konstytucyjnemu, nie sprzeciwiają się tezie, że co do zasady sądy rozstrzygające konkretny spór korzystają z możliwości bezpośredniego stosowania Konstytucji także wtedy, gdy to bezpośrednie stosowanie przybiera postać odmowy zastosowania przepisu ustawy pozostającego w sprzeczności z Konstytucją. Stosując zasadę lex superior derogat legi inferiori i tym samym odmawiając zastosowania in concreto przepisu ustawy, sąd nie narusza kompetencji w tym zakresie właściwej dla Trybunału Konstytucyjnego, gdyż formalnie przepis ten w dalszym ciągu pozostaje w systemie prawnym.
Powyższy pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 września 2008 r., sygn. OSK 1369/07 (niepubl.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, w obecnym składzie, w pełni popiera stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w niniejszej sprawie odmówił zastosowania niezgodnego z Konstytucją przepisu art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. Nr 192, poz. 1378 z późn. zm.). Powyższy przepis zawierający normę analogiczną do zamieszczonej w uznanym za niekonstytucyjny przepisie art. 5 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej jest niezgodny z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis ten narusza zasadę sprawiedliwej procedury. Jego konstrukcja (brak trybu odwoławczego) powoduje, że ewentualna kontrola sądowo administracyjna decyzji starosty o zatrzymaniu prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego nie obejmuje zasadności merytorycznej wniosku kierowanego do starosty przez organy samorządowe miejsca zamieszkania dłużnika alimentacyjnego.
Ponadto zatrzymanie prawa jazdy przewidziane w aktualnie obowiązującej ustawie o pomocy osobom uprawnionym do alimentów narusza zasadę proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 w związku z art. 2 Konstytucji. Ogranicza bowiem możliwość aktywizacji zawodowej dłużnika poprzez ograniczenie ofert pracy, które można do niego skierować, a tym samym nie służy podstawowemu celowi ustawy jakim jest zapewnienie skuteczności w egzekwowaniu należności alimentacyjnych.
W związku z odmową zastosowania w niniejszej sprawie niekonstytucyjnego przepisu art. 5 ust. 5 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów sąd nie dokonał merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji. Decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]. Ponadto na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku.
ds