Uzasadnienie
Uchwałą z dnia 30 maja 2014 r., nr XLVIII/500/14 Rada Powiatu Zgierskiego zaliczyła działkę nr ewid. 575 w obrębie Dąbrówka Wielka, gmina Zgierz do kategorii dróg powiatowych (§ 1 ust. 1). Stwierdziła, że działka nr ewid. 575 stanowi kontynuację drogi powiatowej nr 5122 E relacji Rosanów - Zgierz, gmina Zgierz (§ 1 ust. 2), zaś lokalizację tej działki przedstawia mapa stanowiąca załącznik do niniejszej uchwały (§ 1 ust. 3).
W uzasadnieniu powyższej uchwały wskazano, że przedmiotowa działka o długości około 0,85 km stanowi kontynuację drogi powiatowej nr 5122 E i połączenie miejscowości Rosanów z miastem Zgierz. Zaliczenie drogi do kategorii dróg powiatowych następuje w drodze uchwały rady powiatu w porozumieniu z zarządem województwa, po zasięgnięciu opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin, na obszarze których przebiega droga, oraz zarządów sąsiednich powiatów, a w miastach na prawach powiatu – opinii prezydentów miast. Zarząd Powiatu Zgierskiego posiada wymagane opinie i działa w porozumieniu z Zarządem Województwa Łódzkiego.
W skardze na powyższą uchwałę Wojewoda Łódzki wniósł o stwierdzenie jej nieważności oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi organ nadzoru wyjaśnił, że w piśmie z dnia 30 października 2014 r. zwrócił się do Rady Powiatu Zgierskiego o informację na temat statusu prawnego wyżej wymienionej działki, bowiem aby zaliczyć drogę do określonej kategorii dróg, należy wykazać się tytułem własności danej drogi. Wicestarosta Zgierski w piśmie z dnia 21 listopada 2014 r., załączając wypis z rejestru gruntów, dotyczący działki nr ewid. 575 wyjaśnił, że niezależnie od zapisów, które mogą wskazywać, iż dana działka posiada nieustalonego właściciela, to jest to działka drogowa, która została zaliczona do kategorii dróg publicznych i stanowi własność jednostki samorządu terytorialnego.
Wojewoda Łódzki wskazał, że Rada Powiatu Zgierskiego podjęła uchwałę na podstawie art. 6a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, który daje radzie powiatu uprawnienie do zaliczenia działki do kategorii dróg powiatowych. Jednakże, aby skutecznie nastąpiło zaliczenie takiej działki do dróg powiatowych, to powiat musi legitymować się prawem własności do gruntów, a więc tak jak w tym przypadku do działki, po której ta droga przebiega. Wynika to z art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Z wypisu z rejestru gruntów wynika, że właścicielem działki nr 575 w obrębie Dąbrówka Wielka, gmina Zgierz jest Skarb Państwa, zaś zarządcą Zarząd Powiatu Zgierskiego. Działka, która nie jest własnością powiatu nie może być zaliczona do dróg powiatowych. Uchwała o zaliczeniu nieruchomości do drogi powiatowej powinna być poprzedzona czynnościami zmierzającymi do przejęcia własności działki przez powiat.
Żaden przepis nie przewiduje automatycznego przejścia prawa własności gruntu przeznaczonego pod drogę na rzecz powiatu z chwilą wejścia w życie uchwały o zaliczeniu działki do kategorii dróg powiatowych. Skoro Powiat Zgierski nie jest właścicielem działki, to Rada Powiatu nie była uprawniona do podjęcia uchwały w sprawie zaliczenia działki nr ewid. 575 w obrębie Dąbrówka Wielka do kategorii dróg powiatowych. Zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem art. 6a ust. 2 i art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych.
W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu Zgierskiego wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012r., poz. 270, dalej jako p.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt. 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Przedmiotem zaskarżonej uchwały jest zaliczenie drogi do kategorii dróg publicznych powiatowych. Zasady i procedurę postępowania w takich sprawach reguluje ustawa z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (j.t. Dz.U. z 2013, poz. 260 ze zm.). Z treści art. 6a tej ustawy wynika, że zaliczenie drogi do kategorii dróg powiatowych następuje w drodze uchwały rady powiatu w porozumieniu z zarządem województwa, po zasięgnięciu opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin, na obszarze których przebiega droga, oraz zarządów sąsiednich powiatów, a w miastach na prawach powiatu - opinii prezydentów miast.
Zgodnie zaś z art. 2a dodanym przez art. 52 pkt 2 ustawy z dnia 24 lipca 1998 roku o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz.U.1998.106.668) z dniem 1 stycznia 1999 r. drogi powiatowe stanowią własność właściwego samorządu powiatu.
Uwzględniając treść zacytowanych powyżej przepisów należy stwierdzić, że w obowiązującym od 1 stycznia 1999r. stanie prawnym zaliczenie drogi do określonej kategorii dróg jest możliwe tylko w odniesieniu do dróg stanowiących własność samorządu województwa, powiatu lub gminy.
Skoro żaden przepis nie przewiduje automatycznego przejścia prawa własności gruntu zajętego pod drogę na rzecz jednostki samorządu powiatowego z chwilą wejścia w życie uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg powiatowych, to oczywistym jest, że już przed podjęciem uchwały, działki, przez które droga powiatowa ma przebiegać, muszą stanowić własność powiatu. Powyższe stwierdzenie znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 maja 2009r., I OSK 148/09 wyraził pogląd, że droga, która nie jest własnością gminy nie może być drogą gminną i z tego powodu nie może być też zaliczona do dróg gminnych, zaś uchwała o zaliczeniu drogi do drogi publicznej powinna być poprzedzona czynnościami zmierzającymi do przejęcia własności drogi przez podmiot publicznoprawny, nie zaś odwrotnie. Wprawdzie powyższy wyrok NSA odnosi się do dróg gminnych, ale z tożsamą sytuacją mamy do czynienia w przypadku dróg powiatowych.
W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że nieruchomość (działka nr 575 położona w obrębie Dąbrówka Wielka, gmina Zgierz), w odniesieniu do której wydana została zaskarżona uchwała Rady Powiatu Zgierskiego o zaliczeniu jej do kategorii dróg powiatowych nie stanowiła własności powiatu. Właścicielem ww. działki jest Skarb Państwa. Należy zatem uznać, że okoliczność ta stanowiła przeszkodę do zaliczenia jej do kategorii dróg powiatowych. Sąd stwierdził więc, że podejmując uchwałę w dniu 30 maja 2014r. Rada Powiatu Zgierskiego, nie będąc właścicielem nieruchomości, nie była uprawniona do podjęcia uchwały w sprawie zaliczenia jej do drogi powiatowej.
Wobec powyższego sąd podzielił stanowisko Wojewody Łódzkiego, że Rada Powiatu Zgierskiego podejmując uchwałę o zaliczeniu działki nr ewid. 575, położonej w obrębie Dąbrówka Wielka, gmina Zgierz, do kategorii dróg powiatowych wydała ją z naruszeniem art. 2a ust. 2 w związku z art. 6a ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Obligowało to sąd to uwzględnienia skargi i stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
W konsekwencji sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji. Uwzględnienie skargi czyniło koniecznym orzeczenie z urzędu o niemożności wykonania zaskarżonej uchwały (art. 152 p.p.s.a.). O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i 205 § 2 p.p.s.a. m.m.