Uzasadnienie
W dniu 3 marca 2009 roku ośmiu radnych Klubu Radnych Rady Miejskiej "A." działając na podstawie art. 20 ust. 3 w związku z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 190 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz § 56 Statutu Gminy Opoczno stanowiącego załącznik do Uchwały Nr IV/22/02 Rady Miejskiej w Opocznie z dnia 30 grudnia 2002 roku (Dz.Urz. Wojew. Łódz. Z 2003 r.Nr 30, poz. 320) zwróciło się do Przewodniczącego Rady Miejskiej w O. z wnioskiem o zwołanie sesji nadzwyczajnej Rady Miejskiej.
Pismem z dnia 6 marca 2009 roku, Nr [...] Przewodniczący Rady Miejskiej w O. z uwagi na braki formalne wniosku, nie uwzględnił zgłoszonego żądania wskazując jednocześnie, iż tematyka objęta zgłoszonym wnioskiem będzie objęta porządkiem obrad sesji Rady Miejskiej zaplanowanej na dzień 20 marca 2009 roku.
W dniu 17 marca 2009 roku Klub Radnych Rady Miejskiej "A." na podstawie art. 3 § 2 ust. 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 20 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę zatytułowaną "skarga na bezczynność Przewodniczącego Rady Miejskiej w O.".
W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Miejskiej w O. podtrzymał stanowisko wyrażone w piśmie z dnia [...], Nr [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga podlega odrzuceniu.
Zgodnie z art. 32 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi. Z kolei art. 25 p.p.s.a. definiuje zdolność sądową jako "zdolność występowania przed sądem administracyjnym jako strona. Jest ona zatem przymiotem danej jednostki, zezwalającym jej na bycie stroną w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Należy podkreślić, że cechę zdolności sądowej skorelowano z posiadaniem podmiotowości administracyjnoiprawnej, czyli zdolności nabywania praw lub obowiązków w postępowaniu przed organem administracji publicznej. Stanowi ona atrybut tej podmiotowości, ponieważ każdy, kto ją ma, musi mieć możność obrony swoich praw, również w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Każdy zatem podmiot mający podmiotowość administracyjnoprawną, ma także zdolność sądową w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Zgodnie z art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.) radni mogą tworzyć kluby radnych, które są formą organizowania się radnych. W tym kontekście analiza treści art. 25 p.p.s.a. wskazującego podmioty posiadające zdolność sądową prowadzi w ocenie Sądu do wniosku, że wnoszący skargę Klub Radnych Rady Miejskiej "A.", nie posiada zdolności sądowej. W świetle zaś art. 58 paragraf 1 pkt 5 p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę, jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej, albo skarżący nie ma zdolności procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy, albo jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną skarżącą zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie.
Dodatkowo, gdyby nawet przyjąć, że skargę wniósł w imieniu własnym radny M. K. (pod skargą widnieje bowiem jego podpis, jako Przewodniczącego Klubu Radnych Rady Miejskiej "A.", a na pierwszej stronie w miejscu przeznaczonym na wskazanie skarżącego podano Klub Radnych Rady Miejskiej "A."), skarga byłaby również niedopuszczalna z powodów podanych poniżej. Granice właściwości sądów administracyjnych oraz istota wymiaru sprawiedliwości sprawowanego przez sądy administracyjne, zostały określone w art. 184 Konstytucji RP. Z przepisu tego wynika, że sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych organów administracji rządowej.
W myśl zaś art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
- 1) decyzje administracyjne,
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty,
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie,
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa,
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4.
Katalog skarg na określone w art. 3 § 2 działania organów administracji publicznej lub ich bezczynność, rozszerzają przepisy ustaw szczególnych, które przewidują sądową kontrolę.
W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest skarga zatytułowana jako "skarga na bezczynność Przewodniczącego Rady Miejskiej w O." w przedmiocie odmowy zwołania sesji nadzwyczajnej Rady Miejskiej. Pomimo jednak, iż skarga zatytułowana została jako "skarga na bezczynność Przewodniczącego Rady Miejskiej w O.", to z jej treści i charakteru w sposób jednoznaczny wynika, iż została wniesiona jako reakcja na pismo Przewodniczącego Rady Miejskiej z dnia [...], Nr [...], stanowiące odpowiedź na wniosek radnych z dnia 3 marca 2009 roku. W zaskarżonym piśmie Przewodniczący Rady Miejskiej w O. poinformował radnych o brakach formalnych wniosku o zwołanie sesji nadzwyczajnej Rady Miejskiej i wyjaśnił, iż tematyka wskazana w zgłoszonym wniosku będzie objęta porządkiem obrad sesji Rady Miejskiej zaplanowanej na dzień 20 marca 2009 roku. Nie zgadzając się ze stanowiskiem Przewodniczącego Rady Miejskiej zaprezentowanym w ww piśmie Klub Radnych, w imieniu którego skargę podpisał przewodniczący, wniósł skargę, a w jej uzasadnieniu wielokrotnie podniesiono, że działanie Przewodniczącego Rady Miejskiej w O. ewidentnie narusza art. 20 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Wobec powyższego Sąd uznał, że skarga dotyczy stanowiska (działania) Przewodniczącego Rady Miejskiej w O. zawartego w piśmie z dnia [...] Nr [...].
Badając więc złożoną skargę z punktu widzenia kognicji sądów administracyjnych, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie należy do właściwości sądów administracyjnych, o której stanowi powołany powyżej art. 3 § 2 p.p.s.a. Przede wszystkim należy podkreślić, że w świetle obowiązujących, cytowanych wyżej przepisów podstawową funkcją sądów administracyjnych jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej, a kontrola ta wykonywana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że sprawowany przez sądy administracyjne wymiar sprawiedliwości stanowi sądową kontrolę zgodności z prawem (legalności) działalności administracji publicznej. Przedmiotem kontroli legalności jest przestrzeganie prawa przez organy wykonujące administrację publiczną, czyli ochrona prawa przedmiotowego, a efektem tej kontroli - w przypadku stwierdzenia przez sąd administracyjny jego naruszenia - jest zastosowanie przez sąd prawem przewidzianych środków, np. uchylenie zaskarżonej decyzji, uchylenia aktu nadzoru, czy zobowiązanie organu administracji do wydania decyzji w określonym terminie.
Przewodniczący rady gminy nie jest jednak organem wykonującym administrację publiczną w rozumieniu art. 3 § 2 p.p.s.a. Przewodniczący rady gminy jest organem pomocniczym rady gminy, a jego kompetencje określone w przepisach ustawy o samorządzie gminnym oraz statucie gminy nie przekładają się na wydawanie aktów lub podejmowanie czynności, o których mowa w powołanym art. 3 § 2 p.p.s.a. i które podlegają kontroli sądów administracyjnych. Wobec powyższego skarga na działanie Przewodniczącego Rady Miejskiej w Opocznie jest niedopuszczalna. Niestety ani organy nadzoru administracyjnego, ani sąd nie dysponują środkami umożliwiającymi wymuszenie na przewodniczącym rady zwołania sesji rady. Personalne środki nadzorcze ustanowione w art. 96 i 97 ustawy o samorządzie gminnym mogą być stosowane tylko do organów gminy, a nie do ich organów pomocniczych, a takim właśnie organem jest przewodniczący rady gminy.
Z tych samych powodów niedopuszczalna byłaby skarga w trybie art. 3 § 2 pkt 8 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi bowiem skarga na bezczynność może dotyczyć tylko bezczynności organów administracji, którym przewodniczący rady gminy nie jest.
Zgodnie natomiast z treścią art. 58 § 1 pkt 1 wymienionej ustawy, Sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych.
Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i 5 oraz § 3 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uprawniony był orzec, jak w postanowieniu.