Uzasadnienie
III SA/ Łd 24/09
Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 22.04.2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz.U. Nr 86 poz. 732 z dnia 17.05.2005 r. z późn. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (jedn. tekst Dz.U. z 2000 r. Nr 80, poz. 1071 z późn. zm.), zatrzymał prawo jazdy kat. B nr 204441 wydane D. L. i zobowiązał D. L. do zwrotu prawa jazdy.
W uzasadnieniu orzeczenia wyjaśniono, iż w dniu 26.03.2008 r. do organu wydającego uprawnienia wpłynął wniosek Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia 11.03.2008 r. o dokonanie czynności zmierzających do zatrzymania prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu D. L. Pismem z dnia 23.03.2008 r. zawiadomiono stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 22.04.2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej starosta wydaje decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy na podstawie wniosku organu właściwego o zatrzymanie prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego. Decyzja organu administracyjnego w tym zakresie nie jest decyzją uznaniową, to znaczy jeżeli są spełnione przesłanki określone w art. 5 powołanej ustawy organ jest zobowiązany do wydania takiej decyzji.
D. L. odwołał się od decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. W uzasadnieniu odwołania stwierdził, że postępowanie egzekucyjne prowadzone przeciwko niemu zostało umorzone i zawieszone z wyjątkiem zaległości z tytułu zaliczki alimentacyjnej. Postępowanie komornika było efektem wniosku wierzycieli i wynikiem zakończonego postępowania w sprawie podziału majątku dorobkowego D. L. i B. L.. Otrzymane przez stronę spłaty pozwolą na uregulowanie zaliczki alimentacyjnej.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] Nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 22.4.2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych i zaliczce administracyjnej, to jest aktu prawnego, który z dniem 1.10.2008 r. utracił moc obowiązującą. W tej dacie weszła w życie ustawa z dnia 7.09.2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. Nr 192, poz. 1378 ze zm.). Ustawa ta również wprowadza instytucję zatrzymania prawa jazdy. Stosownie do art. 5 ust. 3 w/w ustawy: "W przypadku uniemożliwienia przez dłużnika alimentacyjnego przeprowadzenia wywiadu alimentacyjnego, odmowy złożenia oświadczenia majątkowego oraz odmowy podjęcia prac, o których mowa w ust. 2, uchylania się od nich lub odmowy zarejestrowania się jako bezrobotny, odmowy zarejestrowania się jako poszukujący pracy w przypadku braku możliwości zarejestrowania się jako bezrobotny, organ właściwy dłużnika:
1/ składa wniosek o ściganie za przestępstwo określone w art. 209 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny, 2/ kieruje wniosek do starosty o zatrzymania prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego".
"Dłużnik alimentacyjny występujący na gruncie ustawy z 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, jest " dłużnikiem alimentacyjnym", o którym mowa w obecnie obowiązującej ustawie z 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Stosownie do art. 5 ust. 5 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, na podstawie wniosku, o którym mowa w ust. 3 pkt 2 (to jest organu właściwego dłużnika kierowanego do starosty o zatrzymania prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego), starosta wydaje decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy. Organ wydający uprawnienia do kierowania pojazdami nie dokonuje oceny zachowania się dłużnika, to jest spełnienia przesłanek określonych obecnie w art. 5 ust 3 w/w ustawy. Przesłanką warunkującą wydanie decyzji o zatrzymania prawa jazdy – co wprost wynika z art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7.09.2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów – jest wniosek o zatrzymania prawa jazdy kierowany do starosty.
Zarzuty podniesione w odwołaniu organ uznał za pozostające bez wpływu na wynik podjętego w sprawie rozstrzygnięcia. Organy ze względu na wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP z dnia 2.04.2007 r. oraz art. 6 k.p.a. zasadę praworządności są zobowiązane do przestrzegania wszystkich obowiązujących przepisów prawa. Nie mogą zatem działać wbrew obowiązującym i jednoznacznie brzmiącym przepisom prawa. Z punktu widzenia prowadzonego postępowania istotnym jest, że uprawniony organ wystąpił ze stosownym wnioskiem, co w konsekwencji stanowi o treści podjętego w sprawie rozstrzygnięcia.
D. L. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. wniósł o uchylenie decyzji organu odwoławczego. W uzasadnieniu skargi podniósł, że skierowanie wniosku o zatrzymanie prawa jazdy jest możliwe tylko po spełnieniu którejkolwiek z przesłanek wymienionych w art. 5 ust. 3 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Ideą powołanego przepisu nie była sankcja za istnienie zaległości alimentacyjnych, lecz sankcja za uniemożliwienie egzekucji lub odmowę podjęcia pracy lub rejestracji. Tylko w takich przypadkach, enumeratywnie wyliczonych, możliwe było złożenie wniosku o zatrzymanie prawa jazdy. Konieczna jest zatem kontrola zaistnienia przesłanek ustawowych na każdym etapie postępowania administracyjnego. Jeżeli zatem organ kontrolny, jakim jest SKO w odniesieniu do decyzji Prezydenta Miasta Ł. odmawia badania przesłanek merytorycznych, to oznacza, że zarówno wniosek o zastosowanie wspomnianego wyżej przepisu jak i kolejne decyzje administracyjne wyłączone zostały spod jakiejkolwiek kontroli w toku instancji administracyjnej.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, powołując się na argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowił zawiesić postępowanie na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. w dniu 17.07.2007 r. wystąpił w sprawie ozn. sygn. III SA/ Łd 147/07 z pytaniem prawnym w trybie art. 193 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2.04.1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz.483 ze zm.) i art. 3 ustawy z dnia 1.08.1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643 ze zm.), co do zgodności przepisów art. 5 ustawy z dnia 22.04.2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych i zaliczce alimentacyjnej (Dz.U. Nr 86, poz. 732 ze zm.) z art. 2 i art. 31 ust. 3 w zw. z art. 2 i 32 ust. 1 Konstytucji.
Sąd powziął wątpliwości, czy w demokratycznym państwie prawa dopuszczalne jest podwójne karanie za to samo – w trybie karnym na podstawie przepisów zawartych w kodeksie karnym oraz w trybie administracyjnym poprzez nałożenie sankcji administracyjnej w trybie określonym w ustawie. O karze orzeka starosta, który nie prowadzi de facto postępowania wyjaśniającego, tylko przyjmuje wniosek i wydaje decyzję. Samo zaś postępowanie prowadzone jest przez organ właściwy dłużnika, ale to postępowanie nie kończy się rozstrzygnięciem, a jedynie sporządzeniem wniosku do starosty o zatrzymanie prawa jazdy. Tego rodzaju postępowanie ma charakter szczególny, ale jest jak gdyby " rozdwojone" i niezgodne z przepisami k.p.a. Postępowanie prowadzone przez ośrodek pomocy społecznej jest bowiem jednoinstancyjne, a ponadto pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną. Obywatel nie ma żadnej możliwości obrony swoich praw. Działania starosty oraz organu odwoławczego są ograniczone do sprawdzenia czy wpłynął stosowny wniosek.
Sąd występujący z pytaniem prawnym uznał możliwość argumentowania, że przepis art. 5 ustawy ma stanowić formę przymuszenia dłużnika do ciążącego na nim obowiązku alimentacyjnego, ale w ocenie Sądu nie uprawnia to do pozbawienia strony znacznej części uprawnień zastrzeżonych w Konstytucji dla jednostki, która jako adresat normy prawnej swym zachowaniem wywołała konieczność nałożenia na nią konkretnych dolegliwości.
Ponadto zatrzymanie prawa jazdy wydaje się co najmniej niezrozumiałe, w szczególności mając na uwadze, że działanie takie w istocie ogranicza organ w możliwości aktywizacji zawodowej dłużnika alimentacyjnego poprzez ograniczenie ilości ofert, które można do niego skierować.
Zdaniem, występującego z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego, Sądu cała regulacja art. 5 ustawy pozostaje w sprzeczności z obowiązkiem stosowania prawa spójnego, jasnego i zrozumiałego dla obywateli. Nie chodzi wyłącznie o jasność treści samego przepisu, ale również motywów jego wprowadzenia w aspekcie ingerencji w prawa i wolności jednostki. Zasada ta wymaga także, by nie stanowić norm prawnych, które nakazywałyby obciążenie obywateli bez jednoczesnego wprowadzenia zasad odpowiednio jasnych, umożliwiających dochodzenie przez obywateli swoich praw.
Przedstawione wyżej wątpliwości dają uzasadnioną podstawę do stwierdzenia, że kwestionowana regulacja ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej narusza przepis art. 31 ust. 3 w zw. z art. 2 Konstytucji.
Ustawa z dnia 22.04.2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej utraciła moc obowiązującą w dniu 1.10.2008 r., a więc przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny.
Zgodnie z art. 39 ust 1 pkt 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym Trybunał umarza postępowanie jeżeli akt normatywny w zakwestionowanym zakresie utracił moc obowiązującą przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał.
Jednakże w myśl art. 39 ust. 3 w/w ustawy przepisu ust. 1 pkt 3 nie stosuje się, jeżeli wydanie orzeczenia o akcie normatywnym, który utracił moc obowiązującą przed wydaniem orzeczenia, jest konieczne dla ochrony konstytucyjnych wolności i praw.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, występując z pytaniem prawnym, powołał się na naruszenie przez przepis art. 5 ustawy konstytucyjnych praw i wolności jednostki.
Trybunał w przypadku uznania zasadności argumentacji, skierowanego do niego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, pytania prawnego może uznać konieczność wydania orzeczenia o akcie normatywnym. W takiej sytuacji treść orzeczenia wydanego w obecnie rozpatrywanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi sprawie (sygn. akt III SA Łd 24/09) będzie uzależniona od rozstrzygnięcia Trybunału. Przepisy obowiązującej od dnia 1.10.2008 r. ustawy z 7.09.2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów przewidują instytucję zatrzymania prawa jazdy (art.
- 5) w trybie analogicznym, jak określony wcześniej w art. 5 ustawy z dnia 22.04.2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej.
A.B.