Uzasadnienie
M. K. wniósł w dniu 28 stycznia 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na czynność Starosty Powiatu w Z. polegającą na zatwierdzeniu organizacji ruchu, przewidzianą w § 2 ust. 1 pkt 1 lit d rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem. Skarżący wyjaśnił, że zaskarżona czynność dotyczy zatwierdzenia zmiany do projektu organizacji ruchu wprowadzonej w dniu [...]. uwzględniającej zastosowanie dodatkowego elementu organizacji ruchu w postaci progu płytowego U – 16 c w miejscu projektowanego przejścia dla pieszych przed szkołą w miejscowości I. wraz z oznakowaniem towarzyszącym. Wniósł o uchylenie zaskarżonej czynności i nakazanie organowi nadzoru usunięcia przedmiotowego progu zwalniającego na podstawie art. 88 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym.
W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że jest właścicielem nieruchomości zabudowanej domem mieszkalnym położonej w miejscowości I. Nieruchomość ta leży bezpośrednio przy drodze powiatowej Nr [...], na której w odległości około 12 metrów od szkoły będącej w jego sąsiedztwie został zamontowany próg zwalniający. Z treści pisma Zarządu Powiatu w Z. z dnia [...]., znak [...] skierowanego do skarżącego w związku z wnioskiem o wydanie odpisu decyzji, na mocy, której zamontowany został próg zwalniający wynika, że po przebudowie drogi wprowadzono na niej organizację ruchu według projektu zatwierdzonego do realizacji przez Starostę [...] w dniu 31 marca 2010 r. Następnie w dniu 6 kwietnia 2010 r. wprowadzona została zmiana w klauzuli zatwierdzenia w/w projektu, uwzględniająca zastosowanie dodatkowego elementu organizacji ruchu w postaci progu płytowego U- 16 c w miejscu projektowanego przejścia dla pieszych przed szkołą w I., wraz z oznakowaniem towarzyszącym.
Od chwili zamontowania przedmiotowego urządzenia na drodze pogorszeniu uległ standard życia mieszkańców wsi, których nieruchomości znajdują się w sąsiedztwie progu zwalniającego, w szczególności w sensie bezpieczeństwa osób oraz skutków w postaci szkód w należących do nich nieruchomościach. Ponadto parametry techniczne progu są niezgodne z określonymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz uradzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz.U. nr 220, poz. 2181 ze zm.).
M. K. wyjaśnił, że o czynności zatwierdzenia zmiany organizacji ruchu z dnia [...] dowiedział się z pisma Starosty [...] z dnia 22 listopada 2012 r. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym pełnomocnicy stron zgodnie przyznali, że M. K. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa złożył w sekretariacie Starostwa Powiatowego w Z. w dniu 20 grudnia 2012 r.
Starosta [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie reprezentujący go pełnomocnik wyjaśnił, że skarżący w dniu 6 grudnia 2010 r. wystąpił do starosty o wyjaśnienie okoliczności zamontowania przedmiotowego urządzenia. Organ udzielił mu odpowiedzi pismem z dnia 14 grudnia 2010 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skargę należało odrzucić.
Wydanie orzeczenia w sprawie wymagało ustalenia na podstawie jakich przepisów należy zakwalifikować czynność polegającą na zatwierdzeniu lub odmowie zatwierdzenia zmiany organizacji ruchu. W orzecznictwie dominuje pogląd, że zatwierdzenie przez starostę organizacji ruchu na drodze powiatowej jest czynnością materialno – techniczną, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. 2012.270, dalej: p.p.s.a.). Powyższy stanowisko wyrażone zostało przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 736/10 (v. orzeczenia.nsa.gov.pl). NSA uzasadniając przyjęte stanowisko wskazał, że przepisy § 2 ust. 1 pkt 1 lit. d) i ust. 2 oraz § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz.U.
Nr 177, poz. 1729) wprost stanowią, że zatwierdzenie organizacji ruchu, jako jedno z działań z zakresu zarządzania ruchem, jest czynnością organizacyjno – techniczną, co pozwala zakwalifikować tę czynność jako materialno – techniczną w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Czynność taka ma charakter nie tylko generalny, ale także konkretny, dotyczący uprawnień i obowiązków każdego uczestnika ruchu drogowego wynikających z przepisów ustawy – Prawo o ruchu drogowym. W takim przypadku starosta nie występuje jako organ samorządu terytorialnego reprezentujący zarząd powiatu jako zarządcę drogi powiatowej (art. 19 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych – Dz.U. z 2007 r. nr 19, poz. 115 z późn. zm.), lecz jako samodzielny organ administracji publicznej zarządzający ruchem na określonych drogach publicznych na mocy art. 10 ust. 5 z zastrzeżeniem ust. 6 ustawy – Prawo o ruchu drogowym.
Dlatego nie jest to akt ani czynność prawna lub faktyczna, o jakich mowa w art. 87 ust. 1 i art. 88 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym. Nadzór wojewodów nad zarządzaniem ruchem na określonych drogach publicznych, w tym na drogach powiatowych oraz ich uprawnienia w tym względzie w stosunku do starosty jako organu zarządzającego ruchem na drogach tej kategorii, uregulowany jest odrębnie w przepisach o ruchu drogowym – art. 10 ust. 2 pkt 2 i ust. 10 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, § 2 ust. 1 pkt 1 lit h) i ust. 2 oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. wydanego na podstawie upoważnienia zawartego w art. 10 ust. 12 ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Do tego nadzoru nie mają zastosowania przepisy rozdziału 8 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym dotyczące nadzoru wojewody nad działalnością organów powiatu. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w powołanym wyroku uznał, że zatwierdzenie przez starostę organizacji ruchu na drodze powiatowej (§ 2 ust. 1 pkt 1 lit. d) i § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r.) nie jest aktem organu samorządu powiatowego w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 5 ani pkt 6 p.p.s.a., ani czynnością organu powiatu w rozumieniu art. 88 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym w związku z art. 3 § 3 p.p.s.a., lecz jest czynnością materialno – techniczną, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Powyższe stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny wyraził także m.in. w postanowieniach: z 11 października 2011 r. I OSK 1767/11, z 18 stycznia 2012 r. I OSK 201/11, z 4 kwietnia 2012 r. I OSK 608/12.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, orzekający w niniejszym składzie, także podziela pogląd wyrażony w powołanych orzeczeniach NSA, iż zatwierdzenie przez starostę organizacji ruchu na drodze powiatowej jest czynnością materialno – techniczną, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
W myśl art. 52 § 1 p.p.s.a. - skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka.
Stosownie do art. 52 § 3 P.p.s.a. jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Ten tryb dotyczy więc aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, które dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, innych niż decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu. Powyższy tryb należy stosować także zaskarżając czynność materialno – techniczną zatwierdzenia przez starostę organizacji ruchu na drodze powiatowej. Skargę do sądu administracyjnego można zatem wnieść po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa – w terminie 14 dni od dnia dowiedzenia się o podjętej czynności.
Skarżący dowiedział się o czynności podjętej w dniu 6 kwietnia 2010 r. z pisma starosty oznaczonego datą [...] / znak: [...]. Pismo to doręczone zostało skarżącemu w dniu 26 listopada 2012 r. (k. 52 dowód doręczenia przesyłki pocztowej zawierającej pismo). Przewidziany w art. 52 § 3 p.p.s.a. termin 14 dni na wniesienie wezwania do usunięcia naruszenia prawa mijał zatem w dniu 10 grudnia 2012 r. Skarżący wezwanie do usunięcia prawa złożył w siedzibie organu w dniu 20 grudnia, a więc po upływie 14 dni.
Z treści art. 52 § 3 p.p.s.a. wywieść należy, iż wezwanie do usunięcia naruszenia prawa dokonane po upływie terminu w tym przepisie określonego jest bezskuteczne. Wykładnia językowa art. 52 § 3 p.p.s.a wskazuje wyraźnie, ze termin 14 – dniowy do wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa stanowi element konieczny skuteczności takiego wezwania. Skuteczne wezwanie nie oznacza wezwania, na które zostanie udzielona odpowiedź, lecz wezwanie wniesione zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a., to znaczy wyczerpujące drogę administracyjną poprzedzającą wniesienie skargi do sądu administracyjnego.
Sąd nie podzielił stanowiska organu o dowiedzeniu się przez stronę o podjęciu zaskarżonej czynności z pisma starosty z dnia 14 grudnia 2010 r. Starosta [...] w tym piśmie, skierowanym do skarżącego, nie wskazał na podjęcie w dniu [...]. czynności materialno – technicznej polegającej na zatwierdzeniu zmiany organizacji ruchu.
Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. odrzucił skargę.
O zwrocie wpisu od skargi orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
U.K.