Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodziz 27 lipca 2023 r., sygn. akt III SA/Łd 245/23

Uzasadnienie

Decyzją z 7 marca 2023 r. nr S.K.O.4121.33.2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, po rozpatrzeniu odwołania S.P. od decyzji Starosty Zgierskiego nr KM.5430.11092.2006/18 z 31 stycznia 2023 r. w sprawie cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi, wynikające z prawa jazdy kategorii B, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Podstawę decyzji stanowił, że art. 103 ust. 1 pkt 1 lit a) ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2021 r., poz. 1212 ze zm.).

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny.

Decyzją z 31 stycznia 2023 r. nr KM.5430.11092.2006/18, Starosta Zgierski orzekł o cofnięciu skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi, wynikające z prawa jazdy kategorii B, wobec stwierdzenia ostatecznym orzeczeniem lekarskim nr [...] z dnia 12-01-2023r., wydanym przez lekarza uprawnionego do badań lekarskich osób ubiegających się o uzyskanie uprawnień do kierowania pojazdami i kierowców z Ax. w Ł. istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, do których jest wymagane prawo jazdy kategorii AM,B1,B, B+E, T, C1,C, Cl+E, C+E.

W odwołaniu skarżący zarzucił naruszenie art. 6 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez działanie organu oparte na utrwalonej praktyce, art. 7 k.p.a. w zw. z art. 75 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 81 k.p.a. przez zaniechanie dokonania wszelkich czynności zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzygnięcie sprawy jedynie na podstawie wybiórczego materiału dowodowego, art. 107 § 3 k.p.a. przez niezastosowanie i brak wskazania w decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, którym dał wiarę oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności.

Skarżący wniósł o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania oraz dopuszczenia dowodu z opinii biegłego psychologa.

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy powyższe rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ wskazał, że podstawę materialno - prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a) u.k.p. zgodnie z którym starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Decyzja o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym podjęta przez Starostę na podstawie wyżej przytoczonej normy nie należy do kategorii decyzji uznaniowych, w związku z czym organ administracji publicznej, stosując przepisy obowiązany jest do jej wydania.

SKO wyjaśniło, że w orzeczeniem lekarskim [...] z 12 stycznia 2023 r. wydanym przez lekarza uprawnionego do badań lekarskich osób ubiegających się o uzyskanie uprawnień do kierowania pojazdami i kierowców z Ax. w Ł. stwierdzono istnienie u skarżącego przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, do których jest wymagane prawo jazdy kategorii AM,B1,B, B+E, T, C1,C, Cl+E, C+E.

Uprzednio wydane orzeczenie lekarskie Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy nr [...] z 18 października 2022 r. także było negatywne.

Organ wyjaśnił, że przedmiotowe orzeczenie jest zatem ostateczne, wobec wyczerpania przez skarżącego toku odwoławczego, co oznacza, że podlega ono wykonaniu.

SKO wskazało, że ustalić należy, po pierwsze, czy załączone do akt administracyjnych orzeczenie lekarskie zostało wydane przez uprawnionego lekarza, po drugie czy wystawione orzeczenie stanowiło wystarczającą podstawę do stwierdzenia u odwołującego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do prowadzenia pojazdów silnikowych, a w konsekwencji do wydania przez organ decyzji na podstawie art. art. 103 ust. 1 pkt 1 lit a) u.k.p.

W ocenie Kolegium załączone do akt orzeczenie lekarskie, w którym stwierdzono istnienie u skarżącego przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, nie pozostawia wątpliwości, zarówno co do tego, że zostało ono wydane przez lekarza uprawnionego do badań kierowców oraz jego treści.

W związku z tym, że organ związany jest takim orzeczeniem lekarskim i nie ma podstaw formalnoprawnych do kwestionowania okoliczności objętych treścią tego orzeczenia, uznał, że cofnięcie skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi było w przedmiotowej sprawie obligatoryjne.

SKO za niezasadne uznało zarzuty podniesione w skardze. Organ podniósł, że ocena, czy u kierowcy występują przeciwwskazania zdrowotne do kierowania pojazdem, leży w gestii uprawnionych do tego lekarzy, wykonujących stosowne badania w upoważnionych do tego jednostkach i tylko wtedy mają one moc dowodową. Bez tych orzeczeń lub sprzecznie z nimi organ nie może dokonywać samodzielnych ocen, co do tego, czy kierowca - ze względu na stan zdrowia - jest w stanie kierować pojazdem w sposób niezagrażający bezpieczeństwu ruchu drogowego. Organ administracji nie dysponuje specjalistyczną wiedzą - a tym bardziej umocowaniem - do gromadzenia dokumentacji medycznej i do oceny stanu zdrowia strony, pod kątem przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi, co oznacza, że właściwą jednostką dokonującą weryfikacji stanu zdrowia w tym zakresie jest uprawniony lekarz wydając orzeczenie lekarskie, co do istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami do których wymagane jest posiadanie prawa jazdy odpowiedniej kategorii.

Odpowiadający tym wymaganiom dowód w niniejszym postępowaniu został złożony i wiąże. Orzeczenie to zostało wydane w trybie odwoławczym przez uprawnionego do orzekania lekarza w ściśle określonej do tego placówce. Gwarantuje to legitymowanie się przez lekarza odpowiednim wykształceniem i doświadczeniem zawodowym oraz bezstronnością przy ocenie stanu zdrowia osoby badanej. Na etapie powyższego postępowania odwoławczego strona mogła kwestionować wyniki badań, przedstawiając będące w jej posiadaniu dokumenty lekarskie, takie jak orzeczenia, zaświadczenia, historie choroby, czy wreszcie wyniki innych badań mające znaczenie w sprawie. Uprawniony lekarz organu odwoławczego wydając orzeczenie uwzględnia nie tylko wyniki przeprowadzonego przez siebie badania, lecz również dokumentację medyczną, wyniki konsultacji oraz badań specjalistycznych zgromadzoną przez lekarza orzekającego w I instancji.

Tymczasem na obecnym etapie postępowania administracyjnego, organ administracji, nie gromadzi już dokumentacji medycznej i nie dokonuje już samodzielnie oceny stanu zdrowia strony, pod kątem przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi, bo nie posiada do tego ani wiedzy specjalistycznej, ani tym bardziej kompetencji, lecz opiera się w tym zakresie na wydanym orzeczeniu lekarskim.

SKO wyjaśniło zatem, że wniosek pełnomocnika strony o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego psychologa celem wypowiedzenia się czy u skarżącego istnieją jakiekolwiek przeciwskazania do prowadzenia pojazdów mechanicznych jest bezzasadny.

W skardze S.P. zarzucił:

1. 1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
2. a) art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez działanie organu administracyjnego oparte na utrwalonej praktyce, nie zaś z poszanowaniem prawa, z uwzględnieniem słusznego interesu obywateli,
3. b) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 75 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. i 81 k.p.a. poprzez zaniechanie dokonania wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzygnięcie jedynie na podstawie fragmentarycznego i wybiórczego materiału dowodowego,
4. c) art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie oceny materiału dowodowego w sposób dowolny w szczególności w zakresie w jakim organ ustalił, że istnieją przeciwwskazania do kierowania pojazdami przez skarżącego, podczas gdy stan zdrowia skarżącego nie uniemożliwia mu kierowania pojazdami,
5. d) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i brak wskazania w uzasadnieniu decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, którym dał wiarę oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności,
6. e) a w konsekwencji naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie obywateli do organów władzy publicznej.

Skarżący wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego lekarza psychologa ewentualnie psychiatry - celem stwierdzenia, czy skarżący jest osobą uzależnioną od alkoholu.

Skarżący wniósł także o rozważenie przez Sąd złożenia pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego – czy art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a u.k.p. w zakresie w jakim zobowiązuje organ do wydania decyzji określonej treści i uniemożliwiającym stronie przeprowadzenie dowodu przeciwnego jest zgodny z art. 2 Konstytucji RP.

Strona wniosła również o uchylenie decyzji I i II instancji w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w kosztów zastępstwa adwokackiego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

W myśl zaś art. 145 § 1 wymienionej ustawy sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1. 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:
2. a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
3. b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
4. c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
5. 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach;
6. 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.

Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, tzn. czy jest on zgodny z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Badając legalność kontrolowanych w sprawie decyzji, sąd nie stwierdził naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego bądź procesowego w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Materialnoprawną podstawę kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1212 ze zm., dalej: ustawa). Zgodnie z jego treścią starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, że decyzja w przedmiocie cofnięcia prawa jazdy należy do kategorii decyzji o charakterze związanym, czyli takich, których wydanie nakazuje przepis prawa. W takiej sytuacji organ administracji nie może od tego obowiązku odstąpić, gdy spełniona zostanie faktyczna przesłanka do wydania takiej decyzji. W odniesieniu do rozpoznawanej sprawy przesłankę tę stanowiło stwierdzenie istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami stosownym orzeczeniem lekarskim uprawnionej jednostki. Nadmienić więc trzeba, że w przypadku stwierdzenia na podstawie ostatecznego orzeczenia lekarskiego istnienia ww. przeciwskazań organ administracji ma nie tylko prawo, lecz bezwzględny nakaz wydania decyzji o treści określonej powołanym wyżej przepisem (por. m.in. wyrok NSA z 23 lipca 2020 r. I OSK 3137/19; wyrok NSA z 10 września 2021 r. II GSK 412/21; wyrok NSA z 6 lipca 2020 r. I OSK 3042/19; wyrok NSA z 21 stycznia 2020 r. I OSK 1883/18 – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podkreślić dalej należy, że w postępowaniu administracyjnym w sprawie cofnięcia uprawnienia na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy organy administracji publicznej nie dokonują samodzielnej oceny zdrowia kierującego pojazdem i nie przeprowadzają dodatkowych dowodów na tę okoliczność, w szczególności nie analizują wyników badań lekarskich dołączonych np. do odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej oraz nie zlecają sporządzenia opinii przez biegłych, lecz opierają swoje decyzje na ostatecznych orzeczeniach lekarskich wydanych przez uprawnione podmioty. Oczywiście nie zwalnia to tych organów z obowiązku podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.), jednakowoż wynikające z tego działania nie mogą zmierzać do merytorycznego podważania treści ostatecznego orzeczenia lekarskiego wydanego przez uprawnioną i wyspecjalizowaną jednostkę, zwłaszcza z tej przyczyny, że adresat takiego orzeczenia jest z sobie właściwych powodów z niego niezadowolony.

Ustawodawca świadomie wszak tak ukształtował postępowanie wyjaśniające w przedmiotowego rodzaju sprawach, aby o względach natury medycznej wypowiadały się podmioty dysponujące odpowiednią wiedzą medyczną i doświadczeniem pozwalającym ocenić, czy stan zdrowia danej osoby umożliwia kierowanie przez nią pojazdami, czy też nie. Organ administracji z natury rzeczy takimi przymiotami nie dysponuje, a więc nie jest właściwy do formułowania stanowiska w tym zakresie, dlatego powinien przyjąć i działać na podstawie ostatecznego orzeczenia podmiotu uprawnionego. Dodać jednocześnie trzeba, że orzeczenie uprawnionej jednostki nie jest wydawane w toku postępowania administracyjnego, lecz ma charakter diagnostyczno-orzeczniczy, którego kształt – w dacie wydawania spornych decyzji – regulowało rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 29 sierpnia 2019 r. w sprawie badań lekarskich osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami i kierowców (Dz.U z 2020 r. poz. 2213, dalej: rozporządzenie).

Procedura określona tym aktem dotyczy czynności specjalistycznych, jakimi są badania lekarskie, sposobu ich przeprowadzania, w tym rozpoznawania odwołań. Jest to zatem procedura odrębna od administracyjnej, dlatego brak jest podstaw do dokonywania kontroli jej przebiegu przez organy administracji publicznej. Tym samym realizacja wymogów wynikających z art. 7 k.p.a. nie sprowadza się do podejmowania przez organy administracji prób merytorycznej polemiki z orzeczeniem podmiotu medycznego, a co najwyżej do zbadania, czy orzeczenie takie spełnia formalne wymogi, aby mogło stanowić podstawę do wydania decyzji przez organ, w szczególności więc chodzi o to, czy zostało ono wydane przez podmiot uprawniony i czy ma przymiot orzeczenia ostatecznego.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że w stosunku do skarżącego Wojewódzki Ośrodek Medycy Pracy Centrum Profilaktyczno-Lecznicze w Łodzi wydał orzeczenie lekarskie z 18 października 2022 r. stwierdzające istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Z orzeczeniem tym skarżący się nie zgodził, wobec czego, w trybie odwoławczym, został wezwany do poddania się badaniom przez Ax. w Ł., których rezultatem było wydanie orzeczenia lekarskiego z 12 stycznia 2023 r. również stwierdzające istnienie przeciwskazań do kierowania przez skarżącego pojazdami. Orzeczenie to ma walor ostateczny, zgodnie z art. 79 ust. 7 ustawy. Odnotować należy, że w aktach sprawy znajduje się także orzeczenie psychologiczne z 19 września 2022 r. wydane przez psychologa transportu T.M., stwierdzające brak przeciwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami przez skarżącego. Nie mogło ono jednak stanowić podstaw do formułowania jakichkolwiek wniosków dotyczących trafności kwestionowanych decyzji, jak również będącego jego faktyczną podstawą orzeczenia lekarskiego, ponieważ nie zostało wydane przez wskazany przepisami podmiot.

Prawodawca zawęził bowiem krąg podmiotów właściwych do orzekania w przedmiocie stwierdzenia istnienia przeciwwskazań do kierowania pojazdami do tzw. jednostek uprawnionych, tj. w realiach badanej sprawy zgodnie z § 10 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia - wojewódzkich ośrodków medycyny pracy, właściwych ze względu na miejsce zamieszkania osoby badanej; oraz – w myśl § 11 pkt 2 lit. b rozporządzenia, w odniesieniu do przeprowadzenia ponownego badania lekarskiego, o którym mowa w art. 79 ust. 4 i 5 ustawy, w przypadku orzeczenia lekarskiego wydanego przez uprawnionego lekarza zatrudnionego w wojewódzkim ośrodku medycyny pracy – do Ax. w Ł. W tym stanie rzeczy nie można zgodzić się z argumentacją skargi, że organy dopuściły się jakichkolwiek naruszeń prawa procesowego. Stan faktyczny sprawy został ustalony we właściwy sposób i w niezbędnym, a co ważne, zgodnym z prawem zakresie. Chybione są bowiem twierdzenia skargi, że sposób postępowania przez orzekające organy administracji wynikał wyłącznie z "utartej praktyki", zważywszy na fakt, że praktyka ta jest wprost determinowana zarówno przepisami ustawy o kierujących pojazdami, jak i powołanego wcześniej rozporządzenia Ministra Zdrowia wydanego na podstawie art. 81 ww. ustawy.

W ocenie sądu organy administracji, wbrew formułowanym w skardze zarzutom, nie miały więc obowiązku przeprowadzenia innych dowodów prócz tych znajdujących się w aktach administracyjnych, w szczególności nie miały obowiązku przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego. Związanie bowiem ostatecznym orzeczeniem lekarskim uprawnionej jednostki wyłącza możliwość przeprowadzenia w postępowaniu administracyjnym dotyczącym cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami dowodu z opinii biegłego co do treści zawartych w takim orzeczeniu. Z tych względów za niezasadne należało uznać wszystkie zarzuty skargi, gdyż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wydania kwestionowanych decyzji. Jego ocena została przeprowadzona w sposób swobodny a nie dowolny, pozwalając na prawidłowe zrealizowanie procesu subsumpcji, a uzasadnienia kontrolowanych rozstrzygnięć w wystarczający i jasny sposób prezentują motywy, którymi kierowały się organy przy ich podejmowaniu.

Jednocześnie dodać należy, że samo niezadowolenia z wydanych rozstrzygnięć, czy nieuwzględnienie przez organy administracji żądań formułowanych przez stronę w toku postępowania administracyjnego nie może stanowić o naruszeniu zaufania obywateli do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), zwłaszcza gdy sposób procedowania przez organy oraz ich decyzje odpowiadają prawu, a tak jest w niniejszej sprawie.

Odnosząc się do sformułowanego w skardze wniosku o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego lekarza psychologa, ewentualnie psychiatry – celem stwierdzenia, czy skarżący jest osobą uzależnioną od alkoholu, sąd zauważa, że przeprowadzenie takiego dowodu na etapie postępowania sądowoadministracyjnego jest oczywiście niedopuszczalne, gdyż nie mieści się on w dyspozycji art. 106 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Skład orzekający w niniejszej sprawie nie dostrzegł także potrzeby zwrócenia się z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego na okoliczności podniesione w skardze. O potrzebie skorzystania z takiej możliwości wynikającej z art. 193 Konstytucji RP, tj. przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego, decydują bowiem rzeczywiste wątpliwości sądu, co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, a nie wątpliwości podnoszone przez strony. Sąd nie może przy tym stawiać pytania prawnego w trybie art. 193 Konstytucji dopóty, dopóki sam nie wyrobi sobie poglądu prawnego w kontekście niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją (por. wyrok NSA z 20 lutego 2008 r. sygn. akt II FSK 1785/06, Lex nr 469215). Skoro zatem w ocenie składu orzekającego, dokonana przez organy administracji wykładnia przepisów prawa materialnego znajdujących zastosowanie w sprawie jest poprawna, to tym samym brak było podstaw do występowania z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego, o co wnosił w skardze pełnomocnik skarżącego.

Mając powyższe na względzie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., sąd skargę w niniejszej sprawie oddalił.

d.cz.