Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodziz 30 lipca 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 25/20

Uzasadnienie

Decyzją z [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 300 ze zm.), zwanej dalej "u.s.u.s.", Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję własną z 5 sierpnia 2019 r. o odmowie umorzenia należności z tytułu składek za osobę prowadzącą działalność gospodarczą (płatnika opłacającego składki na własne ubezpieczenie) na ubezpieczenie zdrowotne za okres lipiec 2014 – lipiec 2017 r. w łącznej kwocie 11 440,28 zł, w tym z tytułu składek 9 037,28 zł, odsetek od składek naliczonych na 27 marca 2019 r. – 2 403 zł.

W uzasadnieniu organ drugiej instancji przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy podniósł, że 29 kwietnia 2019 r. J. K. wniósł o umorzenie należności z tytułu składek. W uzasadnieniu wniosku skarżący powołał się na trudną sytuację finansową oraz zdrowotną.

Decyzją z 5 sierpnia 2019 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia należności z tytułu składek ponieważ nie wystąpiła w sposób bezsporny żadna z przesłanek uzasadniających uznanie należności za całkowicie nieściągalne w myśl art. 28 ust. 2 u.s.u.s. Skarżący nie wykazał zgodnie z zapisem art. 28 ust. 3a u.s.u.s., że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną, spłata należności wiązałaby się z brakiem możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych jego gospodarstwa domowego. Nie wykazał, aby powstanie zadłużenia było następstwem jakiegoś szczególnego zdarzenia. Nie wykazał, że stan zdrowotny lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiły go możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy J. K. stwierdził, że zostały spełnione przesłanki z art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Skarżący wskazał przy tym, że jego dochód z tytułu pobieranego świadczenia emerytalnego w okresie od 2000 r. do 2015 r. wynosił 689,00 zł. Natomiast w marcu 2018 r. dochód wyniósł 900,00 zł. Na chwilę obecną koszty związane z opłatami przekraczają jego dochody. Zgodnie z dołączonym do wniosku orzeczeniem lekarskim, które zostało wydane na stałe, żona skarżącego wymaga stałej i długotrwałej opieki innej osoby. Opieka obejmuje ubieranie się, mycie, jedzenie oraz podawanie leków. Zdaniem skarżącego, organ powinien mieć na względzie, że wolą ustawodawcy było niedopuszczenie do popadania dłużników w coraz większą biedę poprzez zabezpieczenie minimum socjalnego.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie znajdując podstaw do uchylenia decyzji z 5 sierpnia 2019 r. wskazał, że oparł się na dokumentach dołączonych do wniosku o umorzenie od należności z tytułu składek, dokumentach dołączonych do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o umorzenie oraz dostępnych informacji. Z oświadczenia o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej osoby fizycznej, która nie prowadzi pełnej księgowości z 27 marca 2019 r. wynika, że skarżący jest żonaty. Jest mikroprzedsiębiorcą. Z działalności zawieszonej w lutym 2017 r. nie osiągał tylko dochodów.

Skarżący nie pracuje zarobkowo i pobiera emeryturę w wysokości 1 380,00 zł netto. Nie posiada dochodów z innych źródeł. Nie korzysta z pomocy społecznej oraz innych form pomocy. Stałe wydatki związane z utrzymaniem skarżący oszacował na łączną kwotę 1 537,54 zł w tym: 1 046,54 zł czynsz, 90,00 zł opłaty eksploatacyjne, 400,00 zł koszty związane z leczeniem. Wspólne gospodarstwo domowe skarżący prowadzi z żoną osiągającą dochód w wysokości 680,00 zł netto. Skarżący nie posiada innych zobowiązań pieniężnych. Nie posiada nieruchomości, ruchomości, praw majątkowych oraz wierzytelności. Sytuację zdrowotną określił jako niezbyt dobrą i dołączył dokumentację medyczną. Organ administracji wskazał także na dokumenty w postaci: oświadczenia przedsiębiorcy o nieotrzymaniu pomocy publicznej de minimis z 27 marca 2019 r.; formularza informacji przedstawianych przy ubieganiu się o pomoc de minimis z 27 marca 2019 r.; zeznania podatkowego za rok 2017; karty lokalu z 2 stycznia 2019 r.; 17 potwierdzeń wypłaty emerytury; orzeczenia o stopniu niepełnosprawności E. K. z 19 lipca 2017 r.; 27 września 2017 r.; zaświadczenia o stanie zdrowia E. K. z Poradni Leczenia po Przeszczepie Nerki; zaświadczenia lekarskiego o stanie zdrowia E. K. wydane dla potrzeb Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z 8 czerwca 2017 r.; informacji z 26 marca 2019 r. dotyczącej E. K.; karty informacyjnej leczenia szpitalnego E. K. w Uniwersyteckim Szpitalu Klinicznym im. Wojskowej Akademii Medycznej z 26 stycznia 2017 r.; zaświadczenia lekarskiego z Poradni Lekarskiej POZ z 29 października 2018 r. dotyczącego E. K.; karty informacyjnej leczenia szpitalnego E. K. z Wojewódzkiego Specjalistycznego Szpitala im. [...] w Ł.– Oddział Ginekologii Operacyjnej i Onkologicznej; karty informacyjnej leczenia szpitalnego skarżącego z Kliniki Chirurgii Ogólnej i Kolorektalnej z 11 września 2013 r.; zaświadczeń lekarskich z 6 lutego 2017 r. i z 29 października 2018 r. dotyczących skarżącego; 20 faktur potwierdzających zakup leków; pisma zawierającego wyjaśnienia z 30 września 2019 r.; karty informacyjnej leczenia szpitalnego skarżącego z Uniwersyteckiego Szpitala Klinicznego w Ł. z 26 września 2012 r.; wyników badania histopatologicznego skarżącego z 29 września 2019 r.; zaświadczenia z Uniwersyteckiego Szpitala Klinicznego w Ł. z 27 września 2013 r. dotyczącego skarżącego; wyników badania skarżącego z Uniwersyteckiego Szpitala Klinicznego w Ł. z 3 kwietnia 2014 r.; dotyczącego skarżącego raportu EKG z 20 kwietnia 2016 r.; wyników badania EKG skarżącego z 27 kwietnia 2019 r.; postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego [...] z 19 marca 2015 r.; potwierdzenia wpłat do Administracji Nieruchomościami [...] za okres od czerwca 2013 do lipca 2013 r. oraz od września 2013 r. do grudnia 2013 r.

W ocenie organu administracji, spełnione zostały wszystkie przesłanki z art. 107 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. UE C 83 z dnia 30 marca 2010 r.) decydujących o uznaniu wsparcia finansowego za pomoc publiczną. Udzielenie pomocy de minimis jest możliwe wówczas, gdy łączna wartość pomocy de minimis dla jednego beneficjenta nie przekroczyła równowartości 200 000 euro w okresie 3 lat budżetowych. Skarżący wniósł o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek w ramach pomocy de minimis, zaś ewentualna pomoc nie przekroczyłaby ustalonego pułapu 200 000 euro. Ewentualnie umorzenie należności z tytułu składek będzie stanowiło pomoc publiczną, a tym samym będzie stanowiło pomoc de minimis.

Odnosząc się do możliwości umorzenia należności z tytułu składek na podstawie art. 28 ust. 2 u.s.u.s. z powodu wystąpienia przesłanek całkowitej nieściągalności określonych w art. 28 ust. 3 pkt 1-6 u.s.u.s. organ administracji stwierdził, że przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 1 u.s.u.s. nie wystąpiła z przyczyn oczywistych. Skarżący nie przedłożył żadnych dokumentów, z których wynikałoby, że sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 oraz art. 361 ust. 1 pkt 1 ustawy z 28 lutego 2003 r. – Prawo upadłościowe. Nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym. Nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym. Wysokość nieopłaconych składek, o których umorzenie wniesiono, przekracza kwotę kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym. 24 lutego 2017 r. skarżący zawiesił prowadzenie działalności gospodarczej zajmującej się wykonywaniem instalacji elektrycznych.

W stosunku do zadłużenia na koncie płatnika składek skarżącego dotychczas nie zostało wdrożone postępowanie egzekucyjne, zatem Naczelnik Urzędu Skarbowego lub Komornik Sądowy nie stwierdził braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Nie można również jednoznacznie stwierdzić, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Skarżący pobiera świadczenie emerytalne z Wojskowego Biura Emerytalnego w wysokości 1 707,76 zł brutto, które może stanowić źródło prowadzenia postępowania egzekucyjnego przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Brak jest podstaw do stwierdzenia, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Obecny brak efektu w egzekwowaniu należnych składek nie przesądza jeszcze o całkowitej ich nieściągalności, a stwierdzenie, że nie uzyska się kwoty przekraczającej wydatki egzekucyjne byłoby na obecnym etapie przedwczesne.

Możliwości przymusowego dochodzenia zaległości z tytułu składek nie zostały zatem przez organ rentowy wyczerpane. Dopóki istnieje możliwość prowadzenia działań egzekucyjnych organ rentowy działając jako wierzyciel nie może stwierdzić, że zachodzi przesłanka nieściągalności zadłużenia i zaniechać prób jego wyegzekwowania.

Organ administracji stwierdził także, że podjął czynności zmierzające do ustalenia, czy w sprawie występują przesłanki umorzenia określone w art. 28 ust. 3a w związku z art. 32 u.s.u.s. i § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), zwanego dalej rozporządzeniem z 31 lipca 2003 r. Po czym wskazał, że powstanie zadłużenia nie było wynikiem klęski żywiołowej bądź szczególnego zdarzenia. Jeżeli w danym okresie skarżący nie posiadał wystarczających środków finansowych na opłacenie należnych składek w terminie, to obecnie jest zobowiązany do ich uregulowania wraz z odsetkami za zwłokę. Zgodnie z zasadami racjonalnego prowadzenia działalności gospodarczej, rozpoczęcie wszelkich działań powinno być poprzedzone planem finansowym opartym na wnikliwej analizie rynku w danej branży oraz możliwościach finansowych osoby podejmującej działalność.

Zarobkowy charakter działalności gospodarczej oznacza, że jest to działalność obliczona na osiąganie zysku. Nastawienie na zysk nie musi oznaczać, że ten zysk rzeczywiście się osiąga. Działalność zarobkowa może nie przynosić zysku, a nawet powodować straty, mimo to pozostaje działalnością zarobkową. Decydując się na założenie działalności gospodarczej skarżący powinien być świadomy, że dodatkowo zobowiązuje się do opłacenia należnych składek z tytułu prowadzenia działalności za każdy miesiąc kalendarzowy w ustawowo określonych terminach. Obowiązek ten istnieje od dnia rozpoczęcia wykonywania działalności, aż do dnia zaprzestania jej wykonywania, niezależnie od osiąganych przychodów, a nawet w przypadku poniesienia strat, czy pojawiających się w trakcie prowadzenia działalności różnych problemów. Obligatoryjność opłacania składek dotyczy wszystkich płatników składek. Za ryzyko związane z prowadzoną działalnością, jak również negatywne skutki oraz za wszelkie rozliczenia odpowiada podmiot prowadzący działalność.

Brak płynności finansowej nie powinien być równoważony ze środków stanowiących przychody Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Priorytetem dla przedsiębiorcy powinno być gromadzenie dostatecznych środków na pokrycie kosztów działalności gospodarczej, a tym samym obowiązkowych składek. Składki są publicznym świadczeniem o charakterze powszechnym i powyższego obowiązku ustawodawca nie uzależnił od osiąganego wyniku finansowego płatnika. Podejmując się wykonywania działalności gospodarczej skarżący wziął na siebie obowiązek zapoznania się z przepisami prawa i ich respektowania tak, aby nie dochodziło do naruszeń prawa.

Zatem skutki finansowe działalności osoby zobowiązanej nie mogą być przerzucane na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, a w konsekwencji na ogół obywateli. Stosownie do obowiązujących przepisów, to właśnie płatnik składek jako osoba prowadząca i monitorująca działalność gospodarczą, niezależnie od czynników wpływających na funkcjonowanie firmy i osiąganych dochodów, odpowiada za regulowanie zobowiązań publicznoprawnych, w tym należności z tytułu składek. Działalność gospodarczą cechuje bowiem jej prowadzenie na ryzyko przedsiębiorcy. Wystąpienie przesłanki, o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. dotyczącej stanu zdrowia uwarunkowane jest nie tylko istnieniem przewlekłej choroby zobowiązanego lub członka jego rodziny, ale także skutkiem choroby w postaci pozbawienia takiej osoby możliwości uzyskania dochodu. Z przedłożonej dokumentacji wynika, że skarżący leczy się z powodu przewlekłych schorzeń, wymaga stałego leczenia farmakologicznego i pozostaje pod stałą opieką poradni specjalistycznych.

Skarżący przedstawił także sytuacje zdrowotną żony E. K. oraz posiadany przez nią znaczny stopień niepełnosprawności wydany na stałe. Jednak, w ocenie organu administracji, fakt opieki nad przewlekle chorą żoną nie został udowodniony. Skarżący nie przedłożył dokumentów, które wskazywałyby, że opieka nad E. K. wykonywana jest tylko przez niego. W sprawie nie odnotowano żadnych dokumentów, które wykluczałyby skarżącego całkowicie i trwale z możliwości aktywności zarobkowej. Skarżący posiada stałe źródło dochodu w postaci pobieranego świadczenia emerytalnego, z którego Zakład może prowadzić skuteczną egzekucję uwzględniając minimum socjalne niezbędne do egzystencji 2-osobowego emeryckiego gospodarstwa domowego. Prowadzona przez skarżącego działalność została zawieszona i w każdej chwili może zostać wznowiona. Zdaniem organu administracji, zgromadzona w toku postępowania dokumentacja dotycząca sytuacji materialno-bytowej gospodarstwa domowego skarżącego nie potwierdza, aby konieczność uregulowania zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek wraz z należnymi odsetkami za zwłokę, przykładowo w drodze układu ratalnego, uniemożliwiła zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych.

Organ publiczny, bowiem w ramach gospodarowania środkami publicznymi nie może pozwolić sobie na odstąpienie od dochodzenia należnych mu kwot, poprzez skorzystanie z instytucji umorzenia zaległości, w sytuacji gdy zobowiązany ma obiektywną możliwość ich spłacania. Skarżący nie wykazał działań mających na celu poprawienie sytuacji materialnej rodziny, chociażby uzyskanie zasiłków celowych, stałych bądź okresowych, np. na zakup opału, opłat za media lub zakup żywności. Aktualny dochód w gospodarstwie domowym, na który składają się świadczenia skarżącego i jego żony wynosi około 2 126,81 zł netto. Kształtuje się na poziomie wyższym od ustalonego minimum socjalnego dla 2-osobowego gospodarstwa emeryckiego (1 993,26 zł) i wystarcza na pokrycie podstawowych miesięcznie ponoszonych wydatków, tj. czynsz – 1 046,54 opłat eksploatacyjnych – 90,00 zł, kosztów leczenia – 400,00 zł. Jednak wspomniane wydatki nie są nadzwyczajnymi kosztami jakie skarżący musi ponosić.

Zakład nie może umarzać należności każdej osobie, która ponosi koszty związane z utrzymaniem. Podniesione przez skarżącego okoliczności w istotny sposób nie odróżniają się od realiów finansowych osób, które również borykają się z trudnościami finansowymi. Organ administracji wskazał również na fakt zameldowania pod tym samym adresem, co skarżący, jego pełnoletniej córki K. K., która powinna partycypować w kosztach utrzymania gospodarstwa domowego. Podkreślił, że opłacanie składek w trakcie prowadzenia działalności gospodarczej i uregulowanie zadłużenia po jej zakończeniu jest ustawowym obowiązkiem płatnika składek, a brak możliwości ich zapłaty nie może być argumentem przemawiającym za umorzeniem. Wraz z małżonką skarżący posiada stałe źródło dochodu. Prowadzona przez niego działalność w każdej chwili może zostać wznowiona, a przy odpowiednim zaangażowaniu i woli podjęcia działań zmierzających do poprawy sytuacji finansowej może w przyszłości przynieść odpowiednie dochody pozwalające na uregulowanie sukcesywne zadłużenia.

Skarżący nie skorzystał wcześniej z możliwości spłaty zadłużenia w formie układu ratalnego. Wcześniejsze podjęcie się uregulowania zaległości zależało tylko od woli skarżącego. Według organu administracji, pozwala to na stwierdzenie, że motywem działania skarżącego nie jest chęć spłaty zadłużenia, a przerzucenie na Skarb Państwa kosztów prowadzonej działalności gospodarczej. Ustalony w sprawie stan faktyczny wskazuje na niełatwą sytuację materialną, jednakże brak jej cech wyjątkowości, jaką odznaczają się wypadki losowe. Umorzenie stanowi jednak wyraz definitywnej rezygnacji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z możliwości ich wyegzekwowania.

W związku z tym, biorąc pod uwagę publicznoprawny charakter tych należności oraz uwzględniając cele, na jakie składki są przeznaczone, organ odpowiedzialny za ich pobór zobowiązany jest do szczegółowej staranności i ostrożności w procedowaniu spraw z zakresu umarzania. Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie ogranicza się zatem wyłącznie do ustalenia sytuacji materialnej dłużnika w oparciu o zgromadzoną dokumentację, pod uwagę bierze się również możliwość odzyskania należności w toku postępowania egzekucyjnego, czy też rozważa możliwość udzielenia ulgi w spłacie w postaci układu ratalnego, zawartego na dogodnych warunkach. Zawarcie umowy o rozłożenie na raty należności stwarza następujące korzyści: umożliwia uregulowanie należności w dłuższym okresie czasu, nienaliczanie odsetek za zwłokę od następnego dnia po dniu wpływu wniosku o udzielenie ulgi, od składek, które rozłożono na raty, Zakład zobowiązany jest do każdej raty naliczyć opłatę prolongacyjną wynoszącą połowę odsetek za zwłokę, ograniczenie negatywnych konsekwencji wynikających z przymusowego ich dochodzenia w trybie egzekucji (w okresie obowiązywania umowy ratalnej Zakład nie wszczyna postępowań egzekucyjnych, a wszczęte egzekucje ulegają zawieszeniu z mocy prawa).

Płatnik składek odpowiada za zadłużenie całym swoim majątkiem, zarówno teraźniejszym jak i przyszłym. Dlatego też, jeśli organ dostrzega jakiekolwiek możliwości wyegzekwowania długu, czy z obecnego majątku dłużnika, czy też w dalszej perspektywie czasowej, to podjęcie w ramach uznania administracyjnego negatywne dla wnioskodawcy rozstrzygnięcia, nie może być uważane za dowolne, a umorzenie należności składkowych byłoby przedwczesne. Decyzja odmawiająca umorzenia nie nakłada na skarżącego żadnych dodatkowych obowiązków. Umorzenie w konsekwencji oznaczałoby uprzywilejowanie względem innych podmiotów, które regulują zobowiązania wynikające z nieopłaconych w terminie składek. Zasada sprawiedliwości społecznej i równości obywateli wobec prawa nie pozwala Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych na wydanie decyzji o umorzeniu należności.

W skardze na powyższą decyzję J. K. podniósł, że wnosząc o umorzenie zaległości wykazał, że w latach 2000-2015 sytuacja zdrowotna i materialno-finansowa była bardzo trudna, nawet beznadziejna. Po opłaceniu miesięcznych opłat i wykupieniu leków, nie mieli środków do życia. Z powodu trudnej sytuacji zdrowotnej i materialnej zmuszony był zaciągnąć kredyty. Pomimo złożenia wniosku o umorzenie zaległości organ podatkowy potrącił mu z emerytury 450,00 zł, co spowodowało, że pozostali bez środków do życia. Sytuacja ta spowodowała zaciąganie pożyczek u rodziny i znajomych. Przyczyną trudnej sytuacji był udar żony skarżącego w sierpniu 1996 r. i jego następstwa. Żona skarżącego jest pod stałym nadzorem lekarskim z powodu dużej ilości chorób współistniejących. Wymaga stałej i długotrwałej pomocy drugiej osoby. Orzeczenie zostało wydane na stałe. Opieka obejmuje pomoc przy ubieraniu, myciu, podawaniu leków o pięciu porach 8:00, 10:00, 15:00, 19:00, 22:00, pomiarach ciśnienia i cukru, przyrządzaniu i podawaniu posiłków, przemieszczaniu się na kontrole lekarskie i badania.

W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku -Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018r. poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018r. poz.1302 ze zm.), dalej p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.

Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

W rozpoznawanej sprawie organ administracji naruszył przepisy postępowania a mianowicie art.7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a. i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest decyzja ZUS odmawiająca umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od lipca 2014r. do lutego 2017r.

Podstawą prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. nr 205 z 2009r. poz.1585 z późn. zm.), zwana dalej s.u.s. oraz przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz.U. nr 141 poz.1365 z późn. zm.).

Zgodnie z treścią art.28 ust.2 ustawy z 13 października 1998r. należności z tytułu składek mogą być umarzane w przypadku ich całkowitej nieściągalności z zastrzeżeniem ust.3a.

W myśl art.28 ust.3 wymienionej ustawy całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy:

1. 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;
2. 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze;
3. 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa;
4. 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;

4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;

1. 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję;
2. 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Zgodnie z treścią art.28 ust.3a wymienionej ustawy należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności.

W myśl art.32 wymienionej ustawy do składek na Fundusz Pracy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych i Fundusz Emerytur Pomostowych oraz na ubezpieczenie zdrowotne w zakresie: ich poboru, egzekucji, wymierzania odsetek za zwłokę i dodatkowej opłaty, przepisów karnych, dokonywania zabezpieczeń na wszystkich nieruchomościach, ruchomościach i prawach zbywalnych dłużnika, odpowiedzialności osób trzecich i spadkobierców oraz stosowania ulg i umorzeń stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące składek na ubezpieczenia społeczne.

W myśl § 3 ust.1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz.U. nr 141 poz.1365) zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1. 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;
2. 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;
3. 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

W orzecznictwie sądów administracyjnych jest powszechnie przyjęty pogląd, że decyzje w przedmiocie umorzenia składek na ubezpieczenie mają charakter uznaniowy. Okoliczność ta nie zwalnia organu od zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, jego rozpatrzenia, a w konsekwencji uzasadnienia swego stanowiska. Jeżeli organ odmawia umorzenia należności w uzasadnieniu decyzji powinien wskazać na konkretne okoliczności, które zdaniem organu przemawiają za takim rozstrzygnięciem wraz z konkretnymi wyliczeniami. Sąd, który bada legalność decyzji podejmowanej w sferze uznania administracyjnego musi mieć możliwość oceny przesłanek, którymi ten organ się kierował przyjmując, że odmowa umorzenia zaległych należności nie spowoduje drastycznego pogorszenia się sytuacji materialnej skarżącego.

Sąd bada bowiem czy decyzja zawiera należyte ustalenie stanu faktycznego sprawy, czy prawidłowo interpretuje zastosowane do tego stanu faktycznego przepisy prawa oraz czy zawiera wyczerpujące uzasadnienie stanowiska organu.

Uznanie administracyjne nie powinno oznaczać dowolności, czemu służą określone przez ustawodawcę dyrektywy wyboru. Organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero w ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego sprawy stanowi materiał będący podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym (zob. wyrok NSA z dnia 10 października 2007 r., II GSK 176/07, LEX nr 399183).

Dodatkowo należy podkreślić, że również w postępowaniu przed organami ZUS obowiązuje podstawowa zasada postępowania administracyjnego w świetle której w toku postępowania organy administracji stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Przede wszystkim należy podnieść, że merytoryczna decyzja w przedmiocie wniosku strony o umorzenie należności z tytułu składek (uwzględniająca wniosek lub odmawiająca umorzenia składek) może być wydana wyłącznie w przypadku należności istniejących czyli takich do których uiszczenia płatnik jest zobowiązany. Aby można wydać merytoryczne rozstrzygnięcie musi zatem istnieć zobowiązanie. Niedopuszczalne jest natomiast merytoryczne rozstrzyganie w sytuacji gdy zobowiązania nie ma bo np. wygasło wskutek przedawnienia. W przypadku złożenia wniosku o umorzenie składek pierwszą czynnością organu rentowego jest zatem wyjaśnienie czy należności te istnieją czy też wygasły bo uległy przedawnieniu. W sytuacji gdyby okazało się, że część należności objętych wnioskiem strony uległa przedawnieniu to oznaczałoby, że zobowiązanie z tytułu składek w tym zakresie przestało istnieć i w tej części organ winien umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe na podstawie art.105 K.p.a. Decyzja merytoryczna w przedmiocie wniosku strony winna być wydana tylko w odniesieniu do zobowiązania istniejącego czyli nie przedawnionego.

Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 20 maja 2015r. w spr. II GSK 789/14, z 28 września 2017r. w spr. II GSK 1492/17 i z 30 sierpnia 2017r. w spr. II GSK 3805/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 22 listopada 2006r. w spr. III SA/Wa 2425/06 (Lex nr 328643) i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z 3 kwietnia 2012r. w spr. III SA/Lu 98/12 (Lex nr 1139318). Sąd w obecnym składzie podzielił pogląd wyrażony w wymienionych orzeczeniach.

W rozpoznawanej sprawie organ administracji odmówił umorzenia należności z tytułu składek za okres od lipca 2014r. do lutego 2017r. W wymienionym okresie termin przedawnienia składek wynosił 5 lat od dnia w którym, stały się one wymagalne. Organ administracji nie wyjaśnił jednak kwestii przedawnienia części składek co do których strona wnosiła o ich umorzenie. Zarówno w zaskarżonej decyzji jak i w decyzji z 5 sierpnia 2019r. brak jest rozważań w tym zakresie. Nie wiadomo zatem czy i ewentualnie za jaki okres składki uległy przedawnieniu co oznaczałoby, że zobowiązanie za ten okres wygasło, czy też składki te nie przedawniły się i ewentualnie dlaczego.

Analiza zebranego materiału dowodowego wskazuje, że część należności z tytułu składek mogła ulec już przedawnieniu. Dotyczyłoby to składek za miesiące lipiec, sierpień, wrzesień i październik 2014r. Zaskarżoną decyzję wydano bowiem w dniu [...] i do tego dnia mógł już upłynąć pięcioletni okres przedawnienia składek za okres lipiec – październik 2014r.

Organ administracji nie wyjaśnił czy w stosunku do tych składek nastąpiła przerwa lub zawieszenie biegu przedawnienia z przyczyn określonych w art.24 ust.5a, 5b, 5c, 5e, 5f i 6 s.u.s. W kwestii tej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest rozważań. Nie wiadomo zatem, czy i ewentualnie za jaki okres należności z tytułu składek się przedawniły czy też nie uległy one przedawnieniu i ewentualnie dlaczego. Dodać należy, iż jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji dotychczas wobec J. K. nie było prowadzone postępowanie egzekucyjne.

Po złożeniu przez skarżącego wniosku o umorzenie należności z tytułu składek organ rentowy winien przede wszystkim ustalić czy i ewentualnie za jaki okres składki uległy przedawnieniu. Należało zatem wyjaśnić kiedy stały się one wymagalne, w jakich okresach nastąpiła przerwa lub zawieszenie biegu przedawnienia a w razie ustalenia, że składki za konkretny okres przedawniły się należało umorzyć postępowanie w tym zakresie jako bezprzedmiotowe. Decyzja merytoryczna w przedmiocie wniosku strony winna zostać wydana jedynie w stosunku do składek nie przedawnionych. Organ rentowy jednak tego nie uczynił gdyż kwestia przedawnienia nie była w ogóle wyjaśniana w zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że organ administracji nie dopełnił wymogu pełnego wyjaśnienia okoliczności sprawy zgodnie z zasadami wynikającymi z art.7, 77, 80 i 107 § 3 K.p.a.

W ocenie sądu organ rentowy wydając zaskarżoną decyzję nie dokonał nadto wnikliwej analizy stanu faktycznego a w szczególności sytuacji finansowej, zdrowotnej i rodzinnej skarżącego w odniesieniu do przesłanek umorzenia należności składkowych określonych w art.28 ust.3a s.u.s. w związku z § 3 ust.1 pkt 1 rozporządzenia z 31 lipca 2003r.

Należy zaznaczyć, że określona w przepisie § 3 ust.1 pkt.1 rozporządzenia dopuszczalność umorzenia zaległych składek uzależnia ocenę zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych od tego, czy w konsekwencji egzekwowania zadłużenia nie wystąpi niebezpieczeństwo powstania zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego i jego rodziny przy uwzględnieniu jego sytuacji majątkowej i rodzinnej. Prawidłowa ocena tej przesłanki wymaga zatem przeprowadzenia przez organ analizy sytuacji materialnej strony skarżącej uwzględniającej zaspokojenie podstawowych potrzeb, z uwzględnieniem istoty ubezpieczenia społecznego, a w szczególności jego funkcji ochronnej. Zadaniem powyżej powołanej regulacji jest bowiem zabezpieczenie niezbędnego minimum socjalnego, które pozwoli osobie zobowiązanej funkcjonować w codziennym życiu, dając gwarancję, że podstawowe potrzeby jej oraz jej rodziny będą zaspokojone.

W przekonaniu sądu organ administracji nie przeprowadził wnikliwej analizy sytuacji materialnej skarżącej pod kątem spełnienia przesłanek wymienionych w § 3 ust.1 pkt 1 rozporządzenia z 31 lipca 2003r.

Z zebranego materiału dowodowego wynika, że J. K. mieszka wspólnie z żoną i pobiera emeryturę wojskową w wysokości 1707,76 zł brutto z której potrącane są następujące kwoty: 129 zł – podatek, 153,70 zł – składka NFZ i 426,94 zł – zajęcia sądowo – administracyjne. Kwota netto emerytury to 998,12 zł (k.99 akt administracyjnych). Żona skarżącego natomiast otrzymuje 680 zł emerytury. Łączna kwota jaką dysponują skarżący i jego żona to 1678,12 zł (998,12 zł + 680 zł). Stałe miesięczne wydatki to kwota 1536,54 zł (1046,54 zł – czynsz, 90 zł – opłaty eksploatacyjne i 400 zł – koszty leczenia). Dochody są zatem nieznacznie wyższe od stałych wydatków (o 141,58 zł) i różnica ta musi wystarczyć skarżącemu i jego żonie na wydatki "na życie" (tzn. na wyżywienie, środki czystości, odzież, obuwie i.t.p.). W niniejszej sprawie organ rentowy nie dokonał porównania dochodów osiąganych przez J.K. oraz jego żonę z wydatkami pod kątem ustalenia czy spłata zadłużenia nie będzie stanowiła zagrożenia dla egzystencji wnioskodawcy. W zaskarżonej decyzji brak jest rozważań w tym zakresie.

W przekonaniu sądu organ administracji błędnie przyjął, że dochód skarżącego i jego żony wynosi 2126,81 zł netto. Organ pominął bowiem fakt, że z emerytury J.K. potrącane jest zajęcie sądowo – administracyjne w wysokości 426,94 zł. Z pisma Wojskowego Biura Emerytalnego w Ł. z dnia 7 czerwca 2019r. nie wynika co to są za zajęcia i należy zgodzić się z tezą, że zobowiązania z innych tytułów (np. kredyty bankowe, pożyczki, zadłużenie czynszowe i.t.p.) nie mogą mieć pierwszeństwa zaspokojenia przed składkami na ubezpieczenie zdrowotne. Podnieść jednak należy, iż fakt opłacania przez stronę innych zobowiązań rzutuje na jej sytuację materialną a sytuacja ta winna być uwzględniona przy rozpatrywaniu wniosku o umorzenie składek. Innymi słowy organ rentowy winien wziąć pod uwagę aktualną sytuację materialną wnioskodawcy, a więc to jaką kwotę miesięczną on aktualnie dysponuje czyli ile wynosi jego dochód po potrąceniu zajęć sądowo – administracyjnych i czy w świetle tej sytuacji opłacanie należności składkowych nie pozbawiłoby go możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

W niniejszej sprawie ocena taka nie została dokonana. Dodać również należy, iż jak wynika z wyjaśnienia skarżącego złożonego na rozprawie, bierze on kredyty bankowe na utrzymanie siebie i żony bo nie starcza mu pieniędzy na życie. Świadczy to o bardzo trudnej sytuacji materialnej J. K. i jego żony.

W przekonaniu sądu organ rentowy w sposób wadliwy przyjął, że dochód rodziny skarżącego wynosi 2126,81 zł (bez odliczenia zajęcia sądowo-administracyjnego) zaś minimum socjalne dla 2-osobowego gospodarstwa emeryckiego wynosi 1993,26 zł co umożliwia spłatę zadłużenia składkowego. Faktycznie miesięczny dochód J.K. i jego żony wynosi 1678,12 zł i do takiej kwoty winna się odnosić ocena czy spłata zadłużenia nie będzie stanowiła zagrożenia dla egzystencji strony. W niniejszej sprawie takiej oceny nie przeprowadzono.

W rozpoznanej sprawie organ rentowy nie uwzględnił również w dostatecznym stopniu trudnej sytuacji rodzinnej i zdrowotnej skarżącego i jego żony.

J. K. i jego żona są osobami starszymi i schorowanymi. Skarżący ma 66 lat, jest po usunięciu raka odbytnicy i pozostaje pod stałą opieką poradni chirurgicznej. Posiada również schorzenia kardiologiczne (niedomykalność aortalna, płucna, mitralna i trójdzielna, zmiany degeneracyjne na płatkach zastawki mitralnej i aortalnej, zaburzenia kurczliwości odcinkowej mięśnia komory lewej z upośledzeniem funkcji skurczowej). E. K. ma 62 lata. Jest po dwóch udarach mózgu (w 1996r. i w 2019r.) przy czym po ostatnim udarze jest praktycznie niewidoma. W 2007r. miała przeszczepioną nerkę a w 2017r. usunięto jej guz jajnika. Jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe i została uznana za niezdolną do samodzielnej egzystencji. Z uwagi na szereg schorzeń skarżącego i jego żony oraz konieczność opiekowania się żoną, J. K. nie ma praktycznie możliwości osiągania dodatkowych dochodów np. z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej bądź z tytułu zatrudnienia. Okoliczność ta nie została w dostatecznym stopniu uwzględniona przez organ rentowy.

Nadto w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podniesiono, że z ustaleń ZUS wynika, iż razem ze skarżącym jest zameldowana pełnoletnia córka, która również winna partycypować w kosztach utrzymania gospodarstwa domowego. Nie wiadomo jednak skąd organ rentowy powziął taką informację bo nie wynika ona z akt administracyjnych. Zakładając, że organ w jakiś sposób pozyskał taką informację to należy podnieść, iż szczegółowe informacje dotyczące sytuacji rodzinnej wnioskodawcy posiada jedynie strona. Organ rentowy nie powinien być jednak w bezczynności w gromadzeniu materiału dowodowego. W sytuacji gdy organ widzi potrzebę uzupełnienia tego materiału (np. wyjaśnienie kwestii czy wraz ze stroną rzeczywiście mieszka pełnoletnia córka) to winien wezwać wnioskodawcę do złożenia uzupełniających wyjaśnień. W niniejszej sprawie organ administracji nie podjął jednak działań mających na celu wyjaśnienie czy faktycznie ze skarżącym zamieszkuje jego pełnoletnia córka a jeżeli tak to czy pracuje i czy prowadzą wspólne gospodarstwo domowe a wyjaśnienie tej kwestii ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Dodać należy, iż na rozprawie J. K. wyjaśnił, że córka jest osobą pełnoletnią, ma własną rodzinę (ma 2 dzieci) i od 2006r. mieszka za granicą (w Hiszpanii). Od 16 lat nie mieszka ona z rodzicami i, wbrew temu co podniesiono w zaskarżonej decyzji, nie partycypuje w utrzymaniu rodziców.

Reasumując sąd uznał, że skarga jest uzasadniona. Organ rentowy nie wyjaśnił kwestii przedawnienia części należności z tytułu składek co do których strona wnosiła o ich umorzenie. Nie zostało ustalone w jakim zakresie zobowiązanie z tego tytułu istnieje a w jakim okresie ono wygasło. Nadto organ administracji nie rozważył wnikliwie sytuacji finansowej, zdrowotnej i rodzinnej skarżącego pod kątem spełnienia przesłanek wymienionych w § 3 ust.1 pkt 1 rozporządzenia z 31 lipca 2003r. Stanowi to naruszenie art.7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a. co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając to na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c.) p.p.s.a., sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 5 sierpnia 2019r.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy uwzględnić rozważania zawarte w niniejszym uzasadnieniu. Należy przede wszystkim ustalić za jaki okres zobowiązanie z tytułu składek istnieje a za jaki okres wygasło wskutek przedawnienia. W przypadku ustalenia, że część należności z tytułu składek uległo przedawnieniu należy rozważyć możliwość umorzenia postępowania w tym zakresie. W przypadku uznania, że co do pozostałej części zaległości składkowych nie doszło do przedawnienia należy wyjaśnić dlaczego. Następnie należy dokładnie wyjaśnić sytuację finansową, zdrowotną i rodzinną rodziny skarżącego. Po zebraniu całego materiału dowodowego należy dokonać wnikliwej jego analizy a następnie wydać rozstrzygnięcie w sprawie.

a.k.