Uzasadnienie
III SA/Łd 25/21
Wnioskiem z dnia 8 czerwca 2020 r. Prokurator Rejonowy w S. wystąpił do Starosty [...] o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie skierowania R. J. na badanie lekarskie w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań do kierowania pojazdami. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że Prokuratura Rejonowa w S., w związku z nadzorowaniem postępowania przygotowawczego dotyczącego przestępstwa skarbowego, uzyskała informację, że R. J. nie stawia się na wezwania w celu dokonania czynności procesowych, jako przyczynę podając okoliczność, że znajduje się w toku leczenia specjalistycznego. Zdaniem prokuratora zachodzi uzasadnione podejrzenie co do obecnego stanu zdrowia R. J., a ten stan może mieć wpływ na bezpieczeństwo kierowania przez niego pojazdami silnikowymi, jak również bezpieczeństwo innych uczestników ruchu drogowego.
Starosta [...] wszczął z urzędu postępowanie w sprawie określonej ww. wniosku, a następnie, ze względu na informacje o zastrzeżeniach o stanie zdrowia mogących powodować niezdolność do prowadzenia pojazdu, decyzją z dnia 14 lipca 2020 r. skierował R. J. na badanie lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami w zakresie prawa jazdy kategorii B. W odwołaniu od decyzji organu administracji I instancji R. J. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 8, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez brak pełnego zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego. Powyższe naruszenie skutkowało błędnym przyjęciem, że zaistniały uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierowcy. W uzasadnieniu odwołania podniósł, że z dokumentacji medycznej znajdującej się w aktach sprawy nie wynika, aby leczenie psychiatryczne, jakiemu się poddawał, dotyczyło takich schorzeń, które mogłyby powodować wątpliwość co do jego zdolności psychomotorycznych jako kierowcy. Z dokumentacji medycznej wynika, że cierpiał na zaburzenia adaptacyjne spowodowane jego niekorzystną sytuacją osobistą i rodzinną, nie zaś na poważne schorzenia o charakterze psychotycznym.
Zdaniem skarżącego organ pierwszej instancji zaniedbał sprawdzenia, czy na dzień wydawania decyzji nadal pozostawał on pod opieką poradni zdrowia psychicznego, w której się leczył, mimo że to właśnie obecny stan winien być badany przez organ wydający decyzję. Załączona przez Prokuraturę Rejonową w S. dokumentacja psychiatryczna dotyczy jedynie trzech wizyt w okresie od sierpnia 2019 do stycznia 2020 r. Wizyta w styczniu 2020 r. była ostatnią i aktualnie nie pozostaje pod opieką poradni zdrowia psychicznego.
Decyzją z dnia 22 października 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że art. 75 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2020 r., poz. 1268 ze zm.)- dalej: ustawa, stanowi, że badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami podlega osoba posiadająca prawo jazdy lub pozwolenie na kierowanie tramwajem, jeżeli istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu jej zdrowia. Jednocześnie z art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b) ustawy wynika, że starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie na kierowanie tramwajem na badanie lekarskie, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia. Zgodnie z art. 99 ust. 2 pkt 1 lit. a) ustawy decyzja o skierowaniu na badanie lekarskie jest wydawana przez starostę z urzędu na podstawie informacji i ustaleń stanu faktycznego uzyskanych w ramach wykonywania zadań własnych.
Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte z urzędu - na podstawie wniosku Prokuratora Rejonowego w S. złożonego stosownie do art. 182 k.p.a. We wniosku tym Prokurator wskazywał na stan zdrowia skarżącego oraz dokumentację medyczną potwierdzającą fakt leczenia psychiatrycznego.
W ocenie organu odwoławczego analiza materiału dowodowego zgromadzonego przez organ I instancji pozwala przyjąć, że występują okoliczności, które budzą uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierowcy, a tym samym powodują konieczność skierowania go na badanie lekarskie. W okresie od 19 sierpnia 2019 r. do 13 stycznia 2020 r. kierowca pozostawał pod opieką poradni psychiatrycznej i stwierdzono u niego zaburzenia adaptacyjne (wcześniej również był leczony psychiatrycznie "około dwa lata temu" - wg adnotacji z dnia 19 sierpnia 2019 r.). Z kolei z zaświadczenia z dnia 13 stycznia 2020 r. wynika, że rozpoznano u niego zaburzenia adaptacyjne o typie depresyjnym.
Jak wynika z § 4 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 29 sierpnia 2019 r. w sprawie badań lekarskich osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami i kierowców (Dz.U. z 2019 r., poz. 1659)- dalej: rozporządzenie, w ramach badania lekarskiego uprawniony lekarz dokonuje oceny stanu zdrowia osoby badanej w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, w zakresie - między innymi - stanu psychicznego. Szczegółowe warunki badania lekarskiego w tym zakresie zawiera załącznik nr 4 do rozporządzenia (§ 5 pkt 3 rozporządzenia). Stosownie do pkt 3 załącznika oceniając stan zdrowia osoby badanej w zakresie stanu psychicznego uwzględnia się:
1/ poważne zaburzenia psychiczne wrodzone lub spowodowane chorobą, urazem lub operacją neurochirurgiczną;
2/ poważny niedorozwój umysłowy;
3/ poważne zaburzenia zachowania spowodowane wiekiem lub zaburzenia osobowości mające negatywny wpływ na ocenę sytuacji, zachowanie lub zdolności adaptacyjne.
Tym samym, w ocenie organu II instancji, skoro u strony rozpoznano zakłócenie czynności psychicznych w postaci zaburzeń adaptacyjnych o typie depresyjnym, a zatem zakłócenia tej sfery zdrowia człowieka, którą z mocy obowiązujących przepisów prawa uwzględnia się przy ocenie stanu zdrowia kierowcy, to występują uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu jego zdrowia, które stanowią podstawę do skierowania na badanie lekarskie. Konieczne jest zatem przeprowadzenie badania, które wykluczy bądź potwierdzi istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, co należy do lekarza uprawnionego do przeprowadzania takich badań, a nie do organów administracji. Organ podniósł, że dopiero negatywny wynik badania skutkuje koniecznością cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami. Sama decyzja kierująca na badanie lekarskie nie przesądza ani o istnieniu przeciwwskazań zdrowotnych, ani też nie skutkuje pozbawieniem kierowcy uprawnień do kierowania pojazdami.
Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Łodzi wniósł R. J., zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz przekroczeniu przez organ granic swobodnej oceny dowodów i w konsekwencji uczynienie jej dowolną w zakresie całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, wyrażającą się w wadliwym uznaniu, że w zakresie R. J. zachodzą przesłanki do skierowania na badanie lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami mechanicznymi.
Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji organów obydwu instancji. W uzasadnieniu skargi podniósł, że organ II instancji w sposób niedostateczny rozpoznał podniesione przez skarżącego zarzuty, czym petryfikował nieprawidłowe stanowisko Starosty [...].
Przede wszystkim z załączonej przez Prokuraturę Rejonową w W. dokumentacji medycznej dotyczącej skarżącego nie wynika, aby leczenie psychiatryczne dotyczyło takich schorzeń, które mogłyby powodować wątpliwość co do jego zdolności psychomotorycznych jako kierowcy. Nie każde zaburzenia psychiczne - które z uwagi na warunki życia w obecnym świecie są zjawiskiem powszechnym i wydawałoby się, że nie powinny stygmatyzować człowieka - wpływa na percepcję człowieka tak dalece, aby uniemożliwiałoby to mu kierowanie pojazdami mechanicznymi. Ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji wynika, że R. J. cierpiał na zaburzenia adaptacyjne spowodowane jego niekorzystną sytuacją osobistą i rodzinną, nie zaś na poważne schorzenia o charakterze psychotycznym.
W ocenie skarżącego organ zaniechał ustalenia, czy na dzień wydawanej decyzji nadal pozostawał on pod opieką poradni zdrowia psychicznego, w której się leczył, mimo że to właśnie stan obecny winien być badany przez organ wydający zaskarżoną decyzję. Załączona dokumentacja psychiatryczna dotyczy jedynie 3 wizyt w okresie sierpień 2019 r. - styczeń 2020 r. i brak jest jakiejkolwiek informacji, aby skarżący kontynuował leczenie psychiatryczne. Szczególnie istotne jest, że wizyta w styczniu 2020 r. była ostatnią i aktualnie nie pozostaje on pod opieką poradni zdrowia psychicznego. Zdaniem skarżącego, wskazana kwestia powodowała po stronie organu konieczność zwrócenia się do jednostki służby zdrowia, w której się leczył, czy na dzień wydawania decyzji prowadzona wobec niego była terapia psychiatryczna.
Ponadto organ II instancji powołuje się na treść załącznika nr 4 do rozporządzenia, z którego wynika, że oceniając stan zdrowia osoby badanej w zakresie stanu psychicznego uwzględnia się:
1/ poważane zaburzenia psychiczne wrodzone lub spowodowane chorobą, urazem lub operacją neurochirurgiczną;
2/ poważny niedorozwój umysłowy;
3/ poważne zaburzenia zachowania spowodowane wiekiem lub zaburzenia osobowości mające negatywny wpływ na ocenę sytuacji, zachowanie lub zdolności adaptacyjne.
Widać zatem wyraźnie, że ustawodawca w szczególności zwraca uwagę na najpoważniejsze schorzenia psychiczne, nie zaś o łagodniejszym przebiegu, jak u skarżącego. Załączona dokumentacja medyczna skarżącego nie wskazuje, aby zdiagnozowano u niego któreś ze schorzeń wskazanych w pkt 1-3.
W odpowiedzi na skargę Samorządowego Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśniło, że w załączniku do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 29 sierpnia 2019 r. w sprawie badań lekarskich osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami i kierowców (Dz.U. z 2019 r., poz. 1659) mowa jest nie tylko o "najpoważniejszych" schorzeniach czy zaburzeniach w sferze zdrowia psychicznego kierowcy, lecz o "wszelkich zaburzeniach mających negatywny wpływ na ocenę sytuacji, zachowanie lub zdolności adaptacyjne", co wynika wprost z treści pkt 3 ppkt 3 załącznika nr 4 do tego rozporządzenia. Skoro u skarżącego zostały rozpoznane zakłócenia czynności psychicznych w postaci zaburzeń adaptacyjnych o typie depresyjnym, to jest to niewątpliwie okoliczność uzasadniająca skierowanie na badanie lekarskie, które potwierdzi (bądź wykluczy), czy zaburzenia te mają wpływ na zdolność skarżącego do kierowania pojazdami.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje.
Skarga jest niezasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta, na mocy § 2 art. 1 ww. ustawy sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Natomiast stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325) - dalej: p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.
Z wyżej wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność, tj. zgodność z prawem zaskarżonego aktu, a mówiąc ściślej, czy jest on zgodny z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.
Przy czym stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Podstawę prawną skarżonej obecnie decyzji stanowił art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r r. poz. 1268 z późn. zm.) - dalej: u.k.p., zgodnie z którym starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie na kierowanie tramwajem na badanie lekarskie, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia. Powyższa regulacja pozostaje w ścisłym związku z treścią art. 75 ust. 1 pkt 5 u.k.p., wedle którego badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami podlega osoba posiadająca prawo jazdy, jeżeli istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu jej zdrowia. Powołane powyżej regulacje prawne nie wskazują precyzyjnie, jakie zastrzeżenia są wystarczające do skierowania danej osoby na badania lekarskie.
Mowa w nich jedynie o tym, że muszą być one "uzasadnione" i "poważne" oraz, że informacja o nich musi być wiarygodna. Są to zatem stwierdzenia ogólne, pozostawiające właściwemu organowi administracji możliwość dokonania oceny, czy w konkretnym wypadku zastrzeżenia są właśnie tego rodzaju. Zwrot "uzasadnione zastrzeżenia" należy interpretować zgodnie z celem ustawy, którym jest zapewnienie maksymalnego bezpieczeństwa w ruchu drogowym. W tym zakresie obowiązkiem organów administracji jest czuwanie nad tym, aby osoby mające uprawnienia do kierowania pojazdami miały wymaganą w tym zakresie sprawność i to nie tylko w chwili ubiegania się o uprawnienia, ale również w okresie późniejszego z nich korzystania. W interesie społecznym pozostaje bowiem, aby wszyscy kierowcy posiadali predyspozycje zdrowotne do prowadzenia pojazdów silnikowych w sposób, który nie będzie zagrażał nie tylko ich zdrowiu i życiu, lecz również wszystkich innych użytkowników dróg.
Dlatego też zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierowcy powinny dotyczyć tego rodzaju aspektów zdrowia, które mogłyby mieć wpływ na zdolność do bezpiecznego prowadzenia pojazdów, a sformułowanie, że mają być uzasadnione oznacza, że są one oparte na słusznych i usprawiedliwionych podstawach (v. wyrok NSA z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt I OSK 1051/16, LEX nr 2118707). Dane zachowanie świadczy o możliwości obniżenia sprawności psychofizycznej kierowcy, o ile bezpośrednio wskazuje na objawy chorobowe, upośledzenia, zaburzenia psychiczne czy osobowe - a więc zagrożenia medyczne, psychiczne lub osobowe (v. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 17 stycznia 2013 r. o sygn. akt II SA/Sz 1195/12, LEX nr 1274652). Chodzi więc o sytuacje, gdy wątpliwości co do stanu zdrowia kierowcy wynikają z ujawnienia się pewnych obiektywnych okoliczności faktycznych, którym trudno jest z góry zaprzeczyć jako mających wpływ na zdolność prowadzenia pojazdu - bez dodatkowej, medycznej weryfikacji stanu zdrowia kierowcy.
Przy czym - co należy podkreślić - wydanie decyzji kierującej na badanie lekarskie nie musi łączyć się z pewnością co do istnienia przeciwskazań zdrowotnych kierowcy do prowadzenia pojazdami. Organ nie musi zatem udowodnić, że takowe istnieją, a wystarczające jest jedynie prawdopodobieństwo istnienia tych okoliczności. Nie jest zatem konieczne udowodnienie przez organ istnienia takich przeciwwskazań, lecz wystarcza wysokie prawdopodobieństwo istnienia takich przeciwwskazań (v. wyrok NSA z dnia 7 września 2016 r. o sygn. akt I OSK 1051/16, dostępny w internetowej bazie orzeczniczej sądów administracyjnych). Jednocześnie ocena przesłanek uzasadniających wydanie danej osobie skierowania na badania musi być dokonana każdorazowo przez pryzmat ewentualnego zagrożenia dla ruchu.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdza, że SKO zasadnie rozstrzygnęło w przedmiocie skierowania skarżącego na badania lekarskie, skoro u kierowcy rozpoznano zakłócenie czynności psychicznych w postaci zaburzeń adaptacyjnych w typie depresyjnym. Powyższa okoliczność wynika z załączonej do akt sprawy dokumentacji medycznej (v. zaświadczenie lekarza psychiatry z dnia 13 stycznia 2020 r. oraz dane pacjenta – k. 4-7 akt administracyjnych). Skarżący powoływał się m.in. na zaburzenia koncentracji oraz nadmierną nerwowość. Ponadto jak wynika z dokumentu "dane pacjenta" z dnia 25 listopada 2019 r. nie zawsze stosował się do zaleceń lekarza zgłaszając się na kontrolę po wyznaczonym terminie, a nawet zrezygnował z zakupu zapisanego leku.
Zdaniem sądu nie można podzielić stanowiska skarżącego, iż proces jego leczenia, a tym samym ustąpienia problemów zdrowotnych zakończył się w styczniu 2020 r. Z załączonego do akt administracyjnych zaświadczenia lekarskiego nr 1/1/2020 z dnia 16 stycznia 2020 wynika, iż przewidywany termin zdolności do stawienia się na zawiadomienia stosownych organów to 31 marca 2020 r.
W ocenie sądu zaburzenia depresyjne, nadmierna nerwowość oraz zaburzenia koncentracji mogą wpływać na reakcje kierowcy na drodze oraz szybkość i trafność podejmowanych w trakcie jazdy decyzji. Z punktu widzenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym nie jest obojętne, czy kierowca potrafi powściągnąć emocje w sytuacjach stresowych, z którymi będzie stykał się na drodze. Bez znaczenia natomiast jest, czy pojawiające się na tym tle dysfunkcje mają postać jednostki chorobowej, czy też cechy nieprawidłowej osobowości. Każda bowiem trwała niemożność emocjonalnego poradzenia sobie przez kierowcę z sytuacjami drogowymi będzie elementem dyskwalifikującym i dlatego też stan psychiczny, emocjonalny kierującego pojazdem nie jest bez znaczenia dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym (v. wyrok NSA z 24 listopada 2010 r., I OSK 167/10). W przypadku wątpliwości w tym zakresie, zasadnie powziętych przez organy, najwłaściwszą formą dozwolonej kontroli posiadanych przez skarżącego uprawnień, było zatem skierowanie skarżącego na omawiane badania lekarskie.
Niezbędne jest bowiem wyjaśnienie wpływu stwierdzonych zaburzeń, na jego aktualną zdolność do prowadzenia pojazdami i zdolność rozwiązywania sytuacji na drodze. Sąd administracyjny ani organy administracji orzekające w sprawach uprawnień do kierowania pojazdami, nie są kompetentne do wypowiadania się w tym zakresie. Okoliczności te mogą być analizowane jedynie przez uprawnionych lekarzy. To, czy określony rodzaj zaburzeń psychicznych czy osobowościowych może powodować niezdolność do prowadzenia pojazdów zweryfikuje dopiero badanie lekarskie, które wykaże, czy skarżący aktualnie może kierować pojazdem, czy też istnieją ku temu przeciwwskazania. Decyzja wydana na podstawie art. 99 ust.1 pkt 2 lit. b) u.k.p. kieruje kierowcę na wspomniane badania lekarskie, w żaden natomiast sposób nie przesądza jeszcze kwestii zdolności osoby kierowanej do kierowania pojazdami mechanicznymi.
Orzekając w przedmiocie skierowania skarżącego na badania lekarskie samorządowe kolegium odwoławcze nie naruszyło przepisów procedury administracyjnej, przeprowadzając postępowanie wyjaśniające w zgodzie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) oraz zasadą swobodnej oceny dowodów (80 k.p.a.). Podkreślenia wymaga, że organ ocenił zebrane w sprawie dowody, w postaci obszernej dokumentacji medycznej dotyczącej skarżącego, w ich wzajemnym powiązaniu i całokształcie. Wyciągnięte z oceny materiału dowodowego wnioski, to jest przyczyny uzasadniające przyjęcie istnienia uzasadnionych zastrzeżeń co do stanu zdrowia skarżącego, zostały należycie przedstawione i w jasny sposób omówione w uzasadnieniu wydanej decyzji w zgodzie z regułami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a.
Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.
Sąd orzekał na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniu COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 poz. 1842).
e.o.