Wyrok WSA w Łodzi z 24 sierpnia 2022 r., III SA/Łd 253/22

Uzasadnienie

III SA/Łd 253/22

W dniu 30 maja 2020 r. Z.T. złożyła za pośrednictwem aplikacji eWniosekPlus wniosek o przyznanie płatności na rok 2020. Następnie w dniach 15 czerwca 2020 r., 10 lipca 2020 r., 9 września 2020 r. oraz 16 października 2020 r. strona składała zmiany do wniosku o przyznanie płatności na rok 2020. Strona ubiegała się o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej, w ramach pakietu 4 Cenne siedliska i zagrożone gatunki ptaków na obszarach Natura 2000, wariantu 4.5 Półnaturalne łąki świeże do powierzchni 45,04 ha oraz pakietu 5 Cenne siedliska poza obszarami Natura 2000, wariantu 5.5 Półnaturalne łąki świeże do powierzchni 16,43 ha.

Decyzją z 18 lutego 2021 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Łowiczu orzekł o przyznaniu płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) na rok 2020 w łącznej wysokości 54 360,04, w tym:

1/ Wariant: 4.5 Półnaturalne łąki świeże w wysokości 37 520,30 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 5 988,38 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia,/ 2/ Wariant: 5.5 Półnaturalne łąki świeże w wysokości 16 839,64 zł,

Od ww. decyzji Z.T. wniosła odwołanie, zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie prawa materialnego

Decyzją z 10 stycznia 2022 r. Dyrektor Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Jako podstawę decyzji organ odwoławczy wskazał art. 4, art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2021 r. poz. 2137 - dalej ustaw PROW 2014-2020), § 2, § 3, § 4, § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania" Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2015 r. poz. 415 ze zm. - dalej rozporządzenie PRŚK), § 2, § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 12 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu (Dz.U. z 2015 r. poz. 351 ze zm. - dalej rozporządzenie), art. 2 ust. 2, art. 59, art 64 ust. 2, art. 70 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz.

UE L 347 z 20.12.2013, str. 549, ze zm. - dalej rozporządzenie nr 1306/2013), art. 8, art. 32 ust. 2, art. 43 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1307/2013 z 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.20.2013, str. 608, ze zm. - dalej rozporządzenie nr 1307/2013), art. 2 ust. 1 pkt 23, art. 4, art. 15, art. 19a, art. 23 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz.

UE L 181 z 20.06.2014, str. 48 ze zm. - dalej rozporządzenie nr 640/2014), art 24, art. 37 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 227 z 31.07.2014, str. 69 ze zm. - dalej rozporządzeniem nr 809/2014),

Następnie organ, cytując obszernie przepisy rozporządzenia PRŚK, wskazał m.in. na § 6 ust. 1 rozporządzenia PRŚK, zgodnie z którym wielkość obszaru objętego zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym oraz miejsce realizacji tego zobowiązania nie podlegają zmianie w trakcie jego realizacji, z wyjątkiem:

1/ zmiany wielkości obszaru objętego zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym w ramach wariantu 2.1., lecz nie więcej niż o 15% w stosunku do wielkości obszaru objętego tym zobowiązaniem w pierwszym roku jego realizacji, lub zmiany miejsca realizacji tego zobowiązania;

2/ zmiany wielkości obszaru objętego zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym w ramach danego wariantu pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 6 lub zmiany miejsca realizacji tego zobowiązania.

Organ stwierdził, że składając wniosek rolnik wskazuje powierzchnię, w stosunku do której ubiega się o przyznanie płatności na dany rok. Powierzchnia ta jest następnie weryfikowana przez organ I instancji w toku postępowania administracyjnego i dopiero tak ustalony obszar użytkowany rolniczo oraz sposób jego zagospodarowania stanowi podstawę przyznania płatności, przy czym płatność nie może zostać przyznana do powierzchni większej, aniżeli maksymalny kwalifikowany obszar, w rozumieniu art. 5 ust. 2 lit. a) rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Zgodnie z art. 15 rozporządzenia nr 640/2014 rolnik w każdym momencie ma możliwość poinformować organ, że wniosek o przyznanie płatności jest nieprawidłowy lub stał się niepoprawny od czasu jego złożenia, chyba że rolnik został powiadomiony o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu lub o jakichkolwiek niezgodnościach we wniosku o przyznanie pomocy lub wniosku o płatność. Podane przez beneficjenta ww. informacje powodują dostosowanie wniosku o przyznanie pomocy lub wniosku o płatność do faktycznej sytuacji..

Jak wskazuje art. 59 rozporządzenia nr 1306/2013 - o ile nie przewidziano inaczej, system kontroli ustanowiony przez państwa członkowskie zgodnie z art. 58 ust. 2 obejmuje systematyczne kontrole administracyjne wszystkich wniosków o przyznanie pomocy oraz wniosków o płatność. System ten jest uzupełniany o kontrole na miejscu.

Stosownie do art. 24 rozporządzenia nr 809/2014 kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przewidziane w niniejszym rozporządzeniu są przeprowadzane w sposób zapewniający skuteczną weryfikację:

a) poprawności i kompletności informacji podanych we wniosku o przyznanie pomocy, wniosku o wsparcie, wniosku o płatność lub innej deklaracji;
b) zgodności ze wszystkimi kryteriami kwalifikowalności, zobowiązaniami i innymi obowiązkami w odniesieniu do przedmiotowego systemu pomocy lub środka wsparcia, warunków, na których przyznaje się pomoc lub wsparcie lub zwolnień z obowiązków;
c) przestrzegania wymogów i norm odnoszących się do zasady wzajemnej zgodności.

Organ wskazał, że w niniejszej sprawie, po złożeniu wniosku o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na 2020 r., w ramach pakietu 4 Cenne siedliska i zagrożone gatunki ptaków na obszarach Natura 2000, wariantu 4.5 Półnaturalne łąki świeże do powierzchni 45,04 ha oraz pakietu 5 Cenne siedliska poza obszarami Natura 2000, wariantu 5.5 Półnaturalne łąki świeże do powierzchni 16,43 ha, organ I instancji wykluczył z powierzchni kwalifikującej się do płatności do wariantu 4.5 półnaturalne łąki świeże 2,90 ha oraz w ramach płatności do wariantu 5.5 półnaturalne łąki świeże 0,12 ha. Z uzasadnienia decyzji wynika, że nieprawidłowości stwierdzone zostały na działkach ewidencyjnych:

|Pakiet 4. Cenne siedliska i zagrożone gatunki ptaków na obszarach Natura 2000: Wariant 4.5. |

|Półnaturalne łąki świeże, |

|[...] |H3 |2,45 ha |2,41 ha |0,04 ha |

|[...] |BI |26,70 ha |24,56 ha |2.14 ha |

|[...] |I2 |15,89 ha |15,17 ha |0.72 ha |

|Łącznie |2,90 ha |

|Pakiet 5. Cenne siedliska poza obszarami Natura 2000: Wariant 5.5. Półnaturalne łąki świeże |

|[...] |F3 |5,56 ha |5,46 ha |0,10 ha |

|[...] |D1 |4,75 ha |4,73 ha |0,02 ha |

|Łącznie |0,12 ha |

W związku z odwołaniem od decyzji, pracownik Wydziału ds. GIS dokonał 26 kwietnia 2021 r. weryfikacji MKO. W wyniku analizy na podstawie danych z ortofotomapy z Google Earth oraz Sentinel, wprowadzono zmiany wartości MKO dla kampanii 2020. Ustalono, że dla działki ewidencyjnej nr [...] MKO nie uległo zmianie w stosunku do MKO przyjętego w skarżonej decyzji. Zmianie (zwiększeniu) uległy powierzchnie MKO działek ewidencyjnych nr: [...] wynosi 11,31 ha, [...] wynosi 26,70 ha

Zgodnie z art. 70 rozporządzenia nr 1306/2013 system identyfikacji działek rolnych ustanawia się w oparciu o mapy, dokumenty ewidencji gruntów lub też inne dane kartograficzne. Korzysta się z technik opartych na skomputeryzowanym systemie informacji geograficznej, w tym ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10 000, a od 2016 r. w skali 1:5 000, przy uwzględnieniu obwodu i stanu działki. Należy to określić zgodnie z istniejącymi normami unijnymi.

Niezależnie od akapitu pierwszego państwa członkowskie mogą nadal korzystać z takich technik, w tym ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10 000 w przypadku gdy zostały one nabyte na podstawie umów długoterminowych zatwierdzonych przed listopadem 2012 r.

Jak uregulowano w art. 5 ust. 1 rozporządzenia nr 640/2014 system identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w art. 70 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 stosuje się na poziomie działek referencyjnych. Działka referencyjna obejmuje jednostkę gruntu stanowiącą powierzchnię użytków rolnych zgodnie z definicją w art. 4 ust. 1 lit. e) rozporządzenia (UE) nr 1307/2013. W stosownych przypadkach, działka referencyjna obejmuje również obszary, o których mowa w art. 32 ust. 2 lit. b) rozporządzenia (UE) nr 1307/2013, oraz grunty rolne, o których mowa w art. 28 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013. Państwa członkowskie wytyczają działkę referencyjną w sposób gwarantujący, że działka referencyjna jest mierzalna, umożliwia niepowtarzalną i jednoznaczną lokalizację każdej zgłaszanej corocznie działki rolnej i co do zasady jest stabilna w czasie.

W ust. 2 art. 5 wskazano zaś, że państwa członkowskie dopilnowują ponadto, aby zgłaszane działki rolne były identyfikowane w sposób pewny. W szczególności państwa członkowskie wymagają, aby wnioski o przyznanie pomocy i wnioski o płatność były składane wraz z określonymi informacjami lub aby towarzyszyły im dokumenty określone przez właściwy organ, które umożliwią lokalizację i pomiar każdej działki rolnej. W odniesieniu do każdej działki referencyjnej państwa członkowskie: a) określają maksymalny kwalifikowalny obszar do celów systemów wsparcia wymienionych w załączniku I do rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 (...).

Organ podkreślił, że rolnik składający wniosek o przyznanie płatności wskazuje wielkość powierzchni działek rolnych deklarowanych do płatności. Następnie organ weryfikuje tę wielkość za pomocą kontroli administracyjnej i kontroli na miejscu. W czasie kontroli administracyjnej powierzchnia zadeklarowana przez rolnika, jako użytkowana rolniczo, jest weryfikowana za pomocą systemu informacji geograficznej. Weryfikacja taka następuje na podstawie bezpośredniego pomiaru wykonanego przez pracownika biura powiatowego agencji na aktualnym obrazie ortofotomapy. Ustalona jest w ten sposób maksymalna powierzchnia kwalifikująca się do płatności (MKO) stanowiącą różnicę pomiędzy powierzchnią całkowitą działki referencyjnej (działki ewidencyjnej) a powierzchnią obszarów nieuprawnionych do płatności. MKO ustala się w kontekście pojedynczej działki referencyjnej. Weryfikacja MKO ma zapewnić jej aktualność, co najmniej trzyletnią, tzn. do momentu wymiany danych dotyczących ortofotomapy (ortofotomapy są wymieniane w cyklu 3-letnim) lub do momentu otrzymania bardziej aktualnych danych, np. wyników kontroli na miejscu lub użytkowania gruntu, wynikających z rejestru ewidencji gruntów i budynków (EGiB), zmian w sposobie użytkowania zasygnalizowanych przez rolnika na materialne graficznym do wniosku spersonalizowanego lub wniosku geoprzestrzennego GSM.

Organ podał, że niniejszej sprawie skontrolowanie i ustalenie rzeczywistej powierzchni MKO spornych działek nastąpiło przy wykorzystaniu ortofotomapy cyfrowej, czyli zdjęcia powierzchni ziemi wykonanego z samolotu lub satelity i przetworzonego do postaci metrycznej, które jest opracowaniem geodezyjnym wykonywanym zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Ortofotomapy są opracowaniem geodezyjnym wykonywanym zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i służą do obsługi wniosków o przyznanie płatności. Pozyskiwane są w trybie art. 12 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne kartograficzne (Dz.U. z 2020 r., poz. 276), a po wykonaniu podlegają przekazaniu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Ortofotomapy cyfrowe wykonane są w układzie współrzędnych płaskich prostokątnych, tj. państwowym systemem odniesień przestrzennych i stanowią najlepsze ogólnie dostępne źródło dokonywania pomiarów powierzchni oraz interpretacji w zakresie zagospodarowania gruntami i ich użytkowania.

Stanowią podstawowy dokument do wykonywania pomiarów i kompleksowej oceny powierzchni kwalifikowanej w ramach działki. Ustalenia powierzchni działki użytkowanej rolniczo na podstawie ortofotomap jest wystarczające i nie ma potrzeby weryfikowania otrzymanego wyniku poprzez kontrolę na miejscu.

Agencja udostępniając rolnikom predefiniowane powierzchnie MKO, zwraca jednocześnie uwagę na potrzebę ich samodzielnej, natychmiastowej aktualizacji. Powyższe wynika z art. 16 rozporządzenia nr 809/2014: przy składaniu formularza pojedynczego wniosku, wniosku o pomoc lub wniosku o płatność beneficjent wprowadza poprawki w z góry ustalonym formularzu, o którym mowa w art. 72 ust. 3 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013, jeśli nastąpiły jakiekolwiek zmiany, szczególnie odnośnie do przeniesień uprawnień do płatności zgodnie z art. 34 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013, lub jeśli jakakolwiek informacja podana w z góry ustalonym formularzu jest błędna. Obowiązek ten jest corocznie podkreślany przez Agencję w instrukcji składania wniosku, przekazanej rolnikowi wraz z formularzem wniosku. Instrukcja zawiera zastrzeżenie o konieczności samodzielnej aktualizacji powierzchni deklarowanej. Podobnie na formularzu wniosku znajdują się zastrzeżenia o konieczności wskazywania sprawdzonych i aktualnych powierzchni działek rolnych, zgodnie z instrukcją.

Ponadto, w sekcji IX wniosku OŚWIADCZENIA I ZOBOWIĄZANIA rolnik zobowiązuje się do: 1) niezwłocznego informowania na piśmie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa: a) o każdym fakcie, który może mieć wpływ na nienależne lub nadmierne przyznanie płatności lub pomocy finansowej, objętych wnioskiem o przyznanie płatności, b) o każdej zmianie, która nastąpi w okresie od dnia złożenia niniejszego wniosku do dnia przyznania płatności lub pomocy finansowej, objętych wnioskiem o przyznanie płatności, w szczególności, gdy zmiana dotyczy: wykorzystywania gruntów rolnych, wielkości powierzchni upraw, przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego. Wszystko to ma zabezpieczyć przed nienależnym wydatkowaniem pieniędzy wspólnotowych. Pomoc jest fakultatywna, kto chce z niej korzystać musi przystać na warunki dostępowe.

Następnie organ, przechodząc do merytorycznej analizy sprawy, wskazał, że zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia PRŚK zobowiązanie rolno-środowiskowo-klimatyczne obejmuje użytki rolne w rozumieniu art. 2 ust. 1 akapit drugi lit. f rozporządzenia nr 1305/2013, lub obszar gruntów niebędących użytkami rolnymi, na których występują typy siedlisk przyrodniczych lub siedliska lęgowe ptaków objęte obszarem zatwierdzonym w rozumieniu art. 2 ust. 1 akapit drugi pkt 23 lit. b rozporządzenia nr 640/2014. W związku z powyższym płatności przysługują do powierzchni nie większej, niż maksymalny kwalifikowalny obszar (MKO). W każdym przypadku złożenia przez rolnika wniosku o przyznanie płatności obowiązkiem organu administracji jest dokładne zweryfikowanie zadeklarowanej powierzchni, przy czym organ winien oprzeć się na aktualnych danych.

Organ wskazał, że w odwołaniu strona zarzuciła naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że choć powierzchnia działek stwierdzona w toku kontroli administracyjnej w toku postępowania jest zgodna z powierzchnią deklarowaną (w tym dla działek [...] i [...]), to jednak jest większa niż powierzchnia zaciągniętego przez rolnika w 2016 r. zobowiązania, choć z dokumentacji przyrodniczej, jak i podjętego przez rolnika w 2016 r. zobowiązania, wynika, że powierzchnia stwierdzona i deklarowana na 2020 r. odpowiada tej deklarowanej w zobowiązaniu rolnika z 2016 r. które znajduje się w aktach organu i jest dokumentem znanym organowi z urzędu.

W odpowiedzi organ stwierdził, że przedmiotem sporu jest zasadność wyłączenia z płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w kampanii na 2020 r. części działek ewidencyjnych o numerach [...] i [...] zadeklarowanych do płatności w ramach pakietu 4. Cenne siedliska i zagrożone gatunki ptaków na obszarach Natura 2000, wariantu 4.5. Półnaturalne łąki świeże, oraz działki ewidencyjnej nr [...] zadeklarowanej do płatności w ramach pakietu 5. Cenne siedliska i zagrożone gatunki ptaków poza obszarami Natura 2000, wariantu 5.5. Półnaturalne łąki świeże. Zakwestionowane części ww. działek zostały uznane za niekwalifikowalne do płatności, a to w związku z nieuprawnionym zwiększeniem powierzchni realizowanego zobowiązania RSK w danym wariancie. Strona nie zgadzając się ze stanowiskiem organu jako podstawowy argument przywołuje dokumentację przyrodniczą stanowiącą podstawę do ubiegania się o przedmiotową płatność i podjęte w 2016 r. zobowiązanie na lata 2016-2020.

Tymczasem z płatności wykluczono części spornych działek nie w związku z obecnym ich stanem użytkowania, lecz w znaczącej mierze z uwagi na analizę historii sposobu tego użytkowania w ostatnich pięciu latach oraz dotrzymywania warunków 5-letniego zobowiązania rolno-środowiskowo-klimatycznego zaciągniętego przez stronę w 2016 r. na podstawie decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Łowiczu z 26 czerwca 2017 r. Stwierdzenie powyższych kwestii i ich ocena nie wymagało kontroli na miejscu, ponieważ wystarczająca w tym względzie była kontrola administracyjna. W tym celu organy Agencji wykorzystały m.in. narzędzia systemu informacji geograficznej, które pozwalają precyzyjnie określić kwalifikowalność powierzchni, pod względem rolniczego ich wykorzystywania, także w latach poprzednich.

Organ wyjaśnił, że dla rozpoznania każdego wniosku kontynuacyjnego znaczenie w sprawie ma zakres podjętego, pięcioletniego zobowiązania. Zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia PRŚK płatność rolno-środowiskowo-klimatyczna przysługuje rolnikowi, który m.in. realizuje 5-letnie zobowiązanie rolno-środowiskowo-klimatyczne. W świetle § 5 ust. 1 tego rozporządzenia ww. zobowiązanie obejmuje użytki rolne w rozumieniu art. 2 ust. 1 akapit drugi lit. f rozporządzenia nr 1305/2013, zwane dalej "użytkami rolnymi", lub obszar gruntów niebędących użytkami rolnymi, na których występują typy siedlisk przyrodniczych lub siedliska lęgowe ptaków wy mienione w ust. 3 pkt 1 lit. b, c lub f lub w pkt 3 załącznika nr 4 do rozporządzenia, zwanych dalej "obszarami przyrodniczymi" zadeklarowane we wniosku o przyznanie pierwszej płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w ramach danego pakietu lub danego wariantu, spełniające warunki przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej, objęte obszarem zatwierdzonym w rozumieniu art. 2 ust. 1 akapit drugi Rozporządzeniem nr 640/2014 i zwierzęta ras lokalnych.

Już powyższa definicja zobowiązania rolno-środowiskowo-klimatycznego wskazuje, że co do zasady, realizuje się je w granicach ustalonych w decyzji przyznającej płatność w pierwszym roku realizacji zaciągniętego zobowiązania. Bezsporne w niniejszej sprawie jest, że organy I instancji rozpatrywały wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w ramach zobowiązania realizowanego od 2016 r. W planie działalności rolnośrodowiskowej sporządzonym 1 czerwca 2016 r. w części A. X. Wykaz działek rolnych w gospodarstwie rolnym strony zawarto tabelę zgodnie z którą powierzchnia działki ewidencyjnej:

- nr [...] wynosiła 5,46 ha,
- nr [...] wynosiła 26,73 ha (6,13 ha + 0,40 ha + 20,20 ha)
- nr [...] wynosiła 15,45 ha.

Powyższe potwierdzono również w dokumentacji przyrodniczej siedliska na potrzeby działania rolno-środowiskowego.

Zasady zmiany podjętego w 2016 roku zobowiązania rolno-środowiskowo-klimatycznego (zwiększanie i zmniejszanie powierzchni zobowiązania) zostały określone w § 6 rozporządzenia PRŚK - wielkość obszaru objętego zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym oraz miejsce realizacji tego zobowiązania nie podlegają zmianie w trakcie jego realizacji, z wyjątkiem:

W ramach realizacji zobowiązania rolno-środowiskowo-klimatycznego rolnik może dokonywać zmiany uprawianych roślin lub miejsca ich uprawy objętych tym zobowiązaniem, pod warunkiem że mimo dokonania tych zmian są spełnione warunki przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej z tytułu realizacji tego zobowiązania, a zmiany te nie powodują zmiany tego zobowiązania niedopuszczalnej zgodnie z ust. 1.

Ustawodawca w § 6 rozporządzenia PRŚK przyjął generalną zasadę, że zobowiązanie rolnośrodowiskowe nie podlega zmianie w trakcie jego realizacji, chyba że przepisy tego aktu dopuszczają dokonanie takiej zmiany. Tylko w przypadku zmiany zobowiązania rolnośrodowiskowego dokonanej w myśl § 6 ust. 1 rozporządzenia PRŚK zmianę taką wprowadza się w planie działalności rolnośrodowiskowej zgodnie z § 6 ust.

2. Oznacza to, że rolnik nie ma "dowolności" w modyfikacji podjętego zobowiązania, a dopuszczalne przypadki zmiany zobowiązania rolnośrodowiskowego w trakcie jego trwania są jednoznacznie sprecyzowane.

W decyzji wydanej w wyniku złożenia wniosku o przyznanie pierwszej płatności w ramach pięcioletniego zobowiązania, a więc w decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Łowiczu z 26 czerwca 2017 r., ustalającej jednocześnie powierzchnię na której podjęto się zobowiązania, stwierdzono, że w przypadku działki rolnej E1 (wcześniejsze oznaczenie obecnej działki rolna B1 działka ewidencyjna nr [...] oraz I2 działka ewidencyjna nr [...]) z pierwotnie zadeklarowanej powierzchni 42,18 ha została zastosowana powierzchnia udowodniona 39,73 ha, w związku z czym z płatności wykluczona została powierzchnia tej działki wynosząca 2,45 ha. Nie ma znaczenia obecnie, z jakiej przyczyny powierzchnia tej działki została wówczas wykluczona z płatności, istotne jest to, że została ustalona powierzchnia, na której beneficjent podjął się realizacji zobowiązania rolno-środowiskowo-klimatycznego przez kolejnych pięć lat.

W przypadku działki rolnej A2 (wcześniejsze oznaczenie obecnej działki rolna F3 działka ewidencyjna nr [...]) do zobowiązania ustalonego w ww. decyzji Kierownika Biura Powiatowego w Łowiczu z 26 czerwca 2017 r. przyjęto, zgodnie zresztą z wnioskiem o przyznanie płatności, powierzchnię 5,46 ha tej działki. Podjęte zobowiązanie obejmowało więc powierzchnię 5,46 ha działki ewidencyjnej nr [...], w związku z czym deklarując we wniosku kontynuacyjnym powierzchnię 5,56 ha tej działki, organ I instancji stwierdził, że skarżący przedeklarował deklarowaną do płatności powierzchnię ww. działki o 0,10 ha. Jak wynika z powyższego działka rolna E1 (wcześniejsze oznaczenie obecnej działki rolna B1 działka ewidencyjna nr [...] oraz I2 działka ewidencyjna nr [...]) nie została przyjęta w części obejmującej 2,45 ha, działka rolna A2 (wcześniejsze oznaczenie obecnej działki rolna F3 działka ewidencyjna nr [...]) przyjęto zgodnie z deklaracją strony do programu rolno-środowiskowo-klimatycznego w 2016 r., co wynika z decyzji Kierownika Biura Powiatowego w Łowiczu z 26 czerwca 2017 r., która stała się ostateczna i jest wiążąca dla organów Agencji także w tym postępowaniu, co do powierzchni działek rolnych, na której podjęte zostało zobowiązanie rolno-środowiskowo-klimatyczne.

Organ odwoławczy zgodził się zatem z organem I instancji, że strona dokonała nieuprawnionego zwiększenia powierzchni realizowanego zobowiązania w wariancie 4.5 - o 2,86 ha, natomiast w wariancie 5.5 - o 0,10 ha.

Zgodnie z art. 19 ust. 1 rozporządzenia nr 640/2014 w przypadku, gdy powierzchnia zadeklarowana (kwalifikowana) we wniosku przekracza powierzchnię stwierdzoną, a różnica ta wynosi więcej niż 3% lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20% obszaru stwierdzonego, pomoc przyznaje się do powierzchni stwierdzonej pomniejszonej o dwukrotność stwierdzonej różnicy. Różnica między powierzchnią deklarowaną (kwalifikowaną) a powierzchnią stwierdzoną wynosi 2,90 ha. Wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych kwalifikowanych w ramach Wariant: 4.5 Półnaturalne łąki świeże a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej wynosi 6,88%. Z kolei 2-krotność stwierdzonej różnicy (zgodnie z art. 19 ust. 1 rozporządzenia nr 640/2014) to 2,90 ha * 2 = 5,80 ha

Mając na uwadze powyższe, po zastosowaniu zmniejszenia z tytułu przedeklarowania, powierzchnia zatwierdzona do płatności rolno-środowiskowo klimatycznej wynosi 36,34 ha (42,14 ha - 5,80 ha = 36,34 ha).

W związku z zadeklarowaniem do płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej powierzchni przekraczającej 50 ha, uśredniona stawka płatności w ramach wariantu 4.5 Półnaturalne łąki świeże, określona na podstawie § 16 rozporządzenie PRŚK, wynosi 1032,4794 zł.

Kwota przyznanej płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w ramach wariantu 4.5 Półnaturalne łąki świeże wynosi 37520,30 zł (36,34 ha *1032,4794 zł/ha = 37520,30 zł Odnośnie do płatność do wariantu 5.5 Półnaturalne łąki świeże, organ odwoławczy podał, że powierzchnia deklarowana kwalifikowana we wniosku o przyznanie płatności rolno-środowiskowo4dimatycznej w ramach wariantu 5.5 Półnaturalne łąki świeże wynosiła 16,43 ha. Powierzchnia stwierdzona w ramach wariantu 5.5 Półnaturalne łąki świeże wynosi 16,31 ha. Powierzchnia ta została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 70 rozporządzenia nr 1306/2013. Zgodnie z § 15 ust. 3 rozporządzenia PRSK, płatność rolno-środowiskowo-klimatyczna przysługuje do powierzchni gruntów rolnych nie większej niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit b Rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

W związku z weryfikacją maksymalnego kwalifikowanego obszaru (MKO) wyznaczonego m.in. w oparciu o obraz z nowej ortofotomapy wykluczono z powierzchni kwalifikującej się do płatności do wariantu 5.5 półnaturalne łąki świeże 0,02 ha ze względu na zawyżenie powierzchni deklarowanej w stosunku do powierzchni MKO.

Zatem łączna powierzchnia obszaru wykluczonego z płatności wynosi 0,12 ha.

Zgodnie z art. 18 ust. 6 akapit pierwszy rozporządzenia nr 640/2014 w przypadku, gdy powierzchnia zadeklarowana (kwalifikowana) we wniosku przekracza powierzchnię stwierdzoną oraz gdy różnica między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną wynosi nie więcej niż 3% lub 2 ha, płatność przysługuje do powierzchni stwierdzonej. Wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych kwalifikowanych w ramach wariantu 5.5 Półnaturalne łąki świeże a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej wynosi 0,74%.

Zatem powierzchnia, zakwalifikowana do przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w ramach wariantu 5.5 Półnaturalne łąki świeże wynosi 16,31 ha. W związku z zadeklarowaniem do płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej powierzchni przekraczającej 50 ha, uśredniona stawka płatności w ramach wariantu 5.5 Półnaturalne łąki świeże, określona na podstawie § 16 rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego wynosi 1032,4794 zł, a kwota przyznanej płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w ramach wariantu 5.5 Półnaturalne łąki świeże wynosi 16839,74 zł (16,31 ha * 1032,4794 zł/ha = 16839,74 zł).

Organ dodał, że w sprawie zastosowania nie znajduje art. 64 ust. 2 lit. b, c, d, e i f rozporządzenia 1306/2013, uzasadniając obszernie swoje stanowisko.

Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Łodzi wniosła Z.T., zarzucając jej naruszenie:

1/ norm postępowania administracyjnego, mającego wpływ na wynik sprawy, tj. art. 80 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że powierzchnia działek stwierdzona w toku kontroli administracyjnej w zakresie działek [...] i [...], a także [...] jest zawyżona, mimo, że:

a) faktyczna powierzchnia (rzeczywiście stwierdzona, co wynika z uzasadnienia na stronie 14 skarżonej decyzji) uprawiana rolniczo przez rolnika odpowiada faktycznie powierzchni deklarowanej, a zatem brak jest podstaw do stwierdzenia "przedeklarowania" powierzchni ("oszukania" organu we wniosku o płatności przez Rolnika co do powierzchni rzeczywiście uprawianej);
b) w ocenie rolnika faktyczna powierzchnia zaznaczona na mapie graficznej we wniosku o płatności na 2020 r. odpowiada tej z części graficznej przyjętego zobowiązania w 2016 r., nie zmieniła się, a fakt ujawnienia we wniosku za 2020 r. powierzchni w części opisowej większej od powierzchni wynikającej z zobowiązania w 2016 r. wynika wyłącznie z faktu cyfryzacji ewidencji prowadzonej przez ARiMR, korygującej tym samym ewentualne błędy we wcześniejszych dokumentach ARiMR z 2016 r., podawanych rolnikom w zakresie powierzchni MKO dla poszczególnych działek wynikającej z map papierowych.

Ponadto organ naruszył art. 80 k.p.a. także poprzez stwierdzenie, że rolnik dokonał nieuprawnionej zmiany podjętego zobowiązania, polegającą na zwiększeniu obszarów gruntów w pakietach realizowanych w ramach 5-letniego zobowiązania, co w ogóle nie miało miejsca;

2/ przepisów prawa materialnego, mianowicie art. 19 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 640/2014) poprzez jego zastosowanie, mimo iż organ stwierdził, że powierzchnia działek [...] i [...], a także [...] deklarowanych do płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW) na 2020 r. odpowiada tej stwierdzonej w toku kontroli, a zatem nie doszło do przedeklarowania powierzchni wskazanej we wniosku, choć nie w pełni powierzchnia tychże działek upoważnia do płatności w ramach realizacji 5-letniego zobowiązania, bo zobowiązanie w zakresie tych działek było mniejsze.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, a także decyzji organu i instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zwrot kosztów postępowania.

Jednocześnie skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów znajdujących się w aktach organu, tj. wniosku o płatności rolnika na 2016 r. oraz wniosku o płatności rolnika na 2020 r. (w tym zwłaszcza części graficznej i słownej), a także dokumentacji obejmującej podjęte przez rolnika zobowiązanie na lata 2016 - 2020, na fakt: braku zmian we wnioskach dokonywanych przez rolnika w zakresie części graficznej działek [...] i [...], a także [...]. Ww. dowody są niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości (tj. tego czy w części graficznej rolnik faktycznie dokonał zmian, bo w jego ocenie nie miało to miejsca, a zmiana w powierzchni wskazanej w części słownej automatycznie generowanej przez aplikację eWniosek, wynika z cyfryzacji map przez ARiMR (co nie miało miejsca w 2016 r.) i stanowi przejaw "korygowania" błędnych danych będących w posiadaniu organu w 2016 r. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ II instancji przyznał skarżącej rację, że powierzchnia rzeczywiście uprawiana przez rolnika w 2020 r. w zakresie działek [...], [...] i [...] odpowiada tej deklarowanej we wniosku.

Całkowicie jednak bezzasadnie organ II instancji uznał, że powyższe świadczy o bezprawnym powiększeniu podjętego zobowiązania i świadczy o "przedeklarowaniu" powierzchni, a zatem o zawyżeniu wniosku o płatność na 2020 r. w zakresie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej, co powinno skutkować zastosowaniem na podstawie art. 19 rozporządzenia 640/2014 pomniejszeń płatności.

Skarżąca wyjaśniła, że zaznaczając część graficzną we wniosku o płatności na 2020 r. nie miała rzeczywistej możliwości określania powierzchni w części słownej wniosku, gdyż ten generuje się automatycznie po naniesieniu na części graficznej rzeczywiście uprawianej powierzchni. Oznaczenia części graficznej we wniosku dokonuje się raz, dla wszystkich płatności, o które ubiega się Rolnik w danym roku i nie ma faktycznej możliwości dokonania zmniejszeń powierzchni w części słownej przez rolnika.

W ocenie skarżącej część graficzna oznaczona na mapie z 2020 r. nie różni się niczym od części graficznej do wniosku o płatność na 2016 r. (opracowywanej papierowo przez ARiMR również w zakresie powierzchni MKO oznaczonej w części słownej wniosku), a różnica w powierzchni działek [...], [...] i [...] wynika wyłącznie z cyfryzacji map ARiMR, a co za tym idzie usunięcia błędów znajdujących się w częściach papierowych. Powyższe jednak nie może obciążać rolnika i nie świadczy o przedeklarowaniu wniosku o płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną na 2020 r., gdyż rolnik zawsze uprawiał działki rolne najlepiej jak tylko potrafi, dopełniając wszelkich starań i nie może na niego być przerzucany wadliwy sposób działania systemu ARiMR.

Dodatkowo, nawet przy podzieleniu stanowiska organu, zgodnie z którym powierzchnia uprawianych rolniczo działek [...], [...] i [...] została przez rolnika w 2020 r. powiększona, nie można uznać, że rolnik dokonał zwiększenia zobowiązania 5-letniego (gdyż to nie może obejmować użytków niestanowiących TUZ!), lecz zadeklarował powierzchnię odpowiadającą tej rzeczywiście uprawianej, choć nie w pełni kwalifikującej się do płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej. To zaś - przy uwzględnieniu brzmienia art. 19 rozporządzenia 640/2014, odwołującego się do brzmienia art. 17 i art. 18 rozporządzenia 640/2014, powinno skutkować zmniejszeniem powierzchni deklarowanej do tej uprawniającej do płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na 2020 rok, bez żadnych pomniejszeń, jak to ma miejsce np. przy płatnościach ONW, które dopuszczają możliwość płatności co do zasady do powierzchni 75 ha, a zadeklarowanie większej powierzchni rzeczywiście uprawianej nie powoduje nakładanie na rolnika sankcji "za przedeklarowanie powierzchni" i nie skutkuje zmniejszeniem płatności o powierzchnię przedeklarowaną ponad ww. 75 ha.

Organy powinny zatem uznać, że choć zadeklarowana we wniosku za 2020 rok powierzchnia działek [...], [...] i [...] wskazywała większą powierzchnię niż ta wynikająca z podjętego zobowiązania przez rolnika w 2016 r., to jednak fakt, że w toku kontroli administracyjnej stwierdzono, że grunty te w tym zakresie są rzeczywiście uprawiane, powoduje, że nie są one przedeklarowanie (a zobowiązanie 5-letenie nie jest bezprawnie zwiększone). Górna granica powierzchni gruntów, za które przyznana może zostać płatność rolno-środowiskowo-klimatyczna na 2020 r. powinna zostać ograniczona do obszaru, wynikającego z maksymalnej powierzchni podjętego zobowiązania. To zaś powoduje, że organy całkowicie błędnie zastosowały sankcje z art. 19 ust. 1 Rozporządzeniem 640/2014.

W odpowiedzi na skargę organ, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej p.p.s.a., w myśl którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając niniejszą skargę Sąd uznał, że jest ona niezasadna. W ocenie Sądu organ prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, a postępowanie zostało przeprowadzone z uwzględnieniem zasad wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.

Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi z 10 stycznia 2022 r. o utrzymaniu w mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Łowiczu z 18 lutego 2021 r., który orzekł o przyznaniu Z.T. płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) na rok 2020 w łącznej wysokości 54 360,04, w tym:

Badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd nie stwierdził naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego lub procesowego w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięć organów administracyjnych w tej sprawie stanowiły przepisy ustawy z 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2021 r. poz. 2137 ze zm.), dalej ustawa, oraz wydanego na podstawie delegacji zawartej w art. 45 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 tej ustawy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 – 2020 (Dz.U. poz. 415 ze zm.), dalej rozporządzenie, oraz obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa unijnego.

W myśl § 2 ust. 1 rozporządzenia płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną przyznaje się rolnikowi lub zarządcy, o których mowa w art. 28 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 487, ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1305/2013", jeżeli:

1/ został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, zwany dalej "numerem identyfikacyjnym";

2/ realizuje 5-letnie zobowiązanie rolno-środowiskowo-klimatyczne, o którym mowa w art. 28 ust. 3 rozporządzenia nr 1305/2013 lub art. 7 ust. 2 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 807/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i wprowadzającego przepisy przejściowe (Dz. Urz. UE L 227 z 31.07.2014, str. 1), w ramach określonego pakietu albo jego wariantu, zwane dalej "zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym";

3) spełnia warunki przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu.

Stosownie do § 15 ust. 3 rozporządzenia przy ustalaniu wysokości płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej przysługującej do gruntów uwzględnia się powierzchnię działek rolnych, nie większą jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa odpowiednio w art. 5 ust. 2 lit. b rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Podkreślenia wymaga, że wszystkie państwa członkowskie Unii Europejskiej zobowiązane są do ustanowienia Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli (ZSZiK), w tym do prowadzenia Systemu Identyfikacji Działek Rolnych (LPIS).

Natomiast art. 5 ust. 1 rozporządzenia nr 640/2014 stanowi, że system identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w art. 70 rozporządzenia nr 1306/2013 stosuje się na poziomie działek referencyjnych. Działka referencyjna obejmuje jednostkę gruntu stanowiącą powierzchnię użytków rolnych zgodnie z definicją w art. 4 ust. 1 lit. e) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20 grudnia 2013, str. 608, ze zm.), dalej jako "rozporządzenie nr 1307/2013". W stosownych przypadkach działka referencyjna obejmuje również obszary, o których mowa w art. 32 ust. 2 lit. b rozporządzenia nr 1307/2013, oraz grunty rolne, o których mowa w art. 28 ust. 2 rozporządzenia nr 1305/2013.

Państwa członkowskie wytyczają działkę referencyjną w sposób gwarantujący, że działka referencyjna jest mierzalna, umożliwia niepowtarzalną i jednoznaczną lokalizację każdej zgłaszanej corocznie działki rolnej i co do zasady jest stabilna w czasie. Państwa członkowskie dopilnowują ponadto, aby zgłaszane działki rolne były identyfikowane w sposób pewny. W odniesieniu do każdej działki referencyjnej państwa członkowskie określają maksymalny kwalifikowalny obszar do celów systemów wsparcia wymienionych w załączniku I do rozporządzenia nr 1307/2013 (art. 5 ust 2 lit. a). Państwa członkowskie mają obowiązek dopilnowania, aby maksymalny kwalifikowalny obszar na działkę referencyjną, o którym mowa w ust. 2 lit. a był właściwie określony ilościowo w granicach maksymalnie 2 %, biorąc przy tym pod uwagę obwód i stan działki referencyjnej (art. 5 ust 3).

Zgodnie z art. 70 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013 system identyfikacji działek rolnych ustanawia się w oparciu o mapy, dokumenty ewidencji gruntów lub też inne dane kartograficzne. Korzysta się z technik opartych na skomputeryzowanym systemie informacji geograficznej, w tym ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10000, a od 2016 r. w skali 1:5000, przy uwzględnieniu obwodu i stanu działki. Z powyższego wynika, że przyznanie płatności i jej wysokość zależy więc m.in. od wyników weryfikacji prawidłowości zgłoszenia we wniosku powierzchni działek jako powierzchni kwalifikującej się do płatności.

Ponadto na państwa członkowskie nałożono obowiązek ustanowienia systemu, którego rolą jest stwierdzenie, czy dana działka ewidencyjna (zadeklarowana do płatności) istnieje, czy jest położona na terenach uprawnionych do dopłat i czy powierzchnia lub suma powierzchni działek rolnych położonych na danej działce ewidencyjnej nie przekracza powierzchni uprawnionej do dopłat, tzw. maksymalnego obszaru kwalifikowalnego (MKO). Wskazane wyżej obowiązki w imieniu Polski realizuje Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.

Należy podkreślić, że na organie spoczywa obowiązek weryfikacji wskazanego wyżej systemu.

W myśl art. 26 ust. 1 ustawy płatność rolno-środowiskowo-klimatyczna jest przyznawana w drodze decyzji administracyjnej.

W art. 4 ustawy przyjęto, że z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2021 r. poz. 256 ze zm.), chyba że ustawa stanowi inaczej.

Zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie stoi na straży praworządności (pkt 1), jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy (pkt 2), udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania (pkt 3), zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji administracyjnej, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się (pkt 4). Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (art. 27 ust. 2).

Z powyższego wynika, że w postępowaniu, którego przedmiotem jest m.in. przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej, niektóre z zasad postępowania dowodowego wynikające z k.p.a. zostały wyłączone lub ograniczone. Jednakże organ administracji nie został zwolniony z obowiązku dbałości o zachowanie zasady praworządności, wyczerpującego rozpatrzenia całości materiału dowodowego, udzielania stronom na ich żądanie niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania.

Podstawę ustalenia powierzchni uprawnionych do płatności stanowią dane przekazane przez wnioskodawcę we wniosku. Jednakże te same przepisy nakładają na organy obowiązek weryfikacji wniosku zgodnie z zasadami praworządności i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz ustalenia prawidłowej powierzchni działek kwalifikowanych do płatności.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca złożyła wniosek o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na rok 2020, deklarując działki rolne o wskazanych we wniosku powierzchniach. Do wariantu 4.5 Półnaturalne łąki świeże skarżąca zadeklarowała powierzchnię 45,04 ha, natomiast powierzchnia stwierdzona przez organ wyniosła 42,14 ha. Dla działki ewidencyjnej nr [...] (działka rolna H2) na zadeklarowanej przez skarżącą powierzchni 2,45 ha stwierdzono, że MKO (maksymalny kwalifikowany obszar) wynosi 2,41 ha - wykluczono 0,04 ha. Z kolei dla działki ewidencyjnej nr [...] (działka rolna B1) na zadeklarowanej przez skarżącą powierzchni 26,70 ha stwierdzono, że powierzchnia, na której podjęto zobowiązanie w 2016 roku, wynosi 24,56 ha - wykluczono 2,14 ha.

Natomiast dla działki ewidencyjnej nr [...] (działka rolna I2) - na zadeklarowanej przez skarżącą powierzchni 15,89 ha stwierdzono, że powierzchnia, na której podjęto zobowiązanie w 2016 roku, wynosi 15,17 ha - wykluczono 0,72 ha. Z akt sprawy wynika, że łącznie z wariantu 4.5 wykluczono z płatności 2,90 ha.

Z kolei w wariancie 5.5 Półnaturalne łąki świeże strona zadeklarowała powierzchnię 16,43 ha, a powierzchnia stwierdzona wyniosła 16,31 ha. Z zadeklarowanej powierzchni działki ewidencyjnej nr [...] (działka rolna D2) 4,75 ha wykluczono 0,02 ha (stwierdzona powierzchnia to 4,73 ha), z kolei dla działki ewidencyjnej nr [...] (działka rolna F3) - na zadeklarowanej przez skarżącą powierzchni 5,56 ha stwierdzono, że powierzchnia, na której podjęto zobowiązanie w 2016 roku, wynosi 5,46 ha - wykluczono 0,10 ha. Dla wariantu 5.5 organ wykluczył z płatności 0,12 ha.

Należy wyjaśnić, że powierzchnia maksymalnego kwalifikowanego obszaru (MKO/PEG) została poddana weryfikacji w oparciu o obraz z nowej ortofotomapy. Analiza powierzchni maksymalnego kwalifikującego się obszaru (PEG/MKO) dla działek ewidencyjnych nr [...], i [...] wykazała, że powierzchnia tych działek jest mniejsza. Stwierdzono także, że zadeklarowana powierzchnia działek ewidencyjnych nr [...], [...] i [...] jest większa, niż powierzchnia, na której podjęto zobowiązanie rolno-środowiskowo-klimatyczne w 2016 r. – na podstawie decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Łowiczu z 26 czerwca 2017 r.

W świetle § 5 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia zobowiązanie rolno-środowiskowo-klimatyczne obejmuje użytki rolne (...), lub obszar gruntów niebędących użytkami rolnymi, na których występują typy siedlisk przyrodniczych lub siedliska lęgowe ptaków (...), zwanych dalej "obszarami przyrodniczymi" zadeklarowane we wniosku o przyznanie pierwszej płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w ramach danego pakietu lub danego wariantu.

Co do zasady również – wielkość obszaru objętego zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym oraz miejsce realizacji tego zobowiązania nie podlegają zmianie w trakcie jego realizacji (§ 6 ust. 1 rozporządzenia). Wprawdzie w pkt 1 i 2 tego przepisu wskazane są wyjątki, kiedy wielkość ta może ulec zmianie, jednak przypadki te w niniejszej sprawie nie miały miejsca.

W związku z powyższym, powierzchnia zobowiązania podjętego na podstawie decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Łowiczu z 26 czerwca 2017 r. w ramach wariantu 4.5 i 5.5 stanowi punkt wyjścia dla rozstrzygnięcia wniosków kontynuacyjnych za kolejne lata, z uwagi na zakres podjętego pięcioletniego zobowiązania. Zatem faktyczna powierzchnia realizacji zobowiązania, wykazana w pierwszym roku realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, stanowi punkt odniesienia dla oceny realizacji tego zobowiązania w latach następnych (por. wyrok WSA w Lublinie z 18 listopada 2021 r., III SA/Lu 317/21).

Z ostatecznej decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Łowiczu z 26 czerwca 2017 r. wynika, że w dniu 17 maja 2016 r. skarżąca złożyła wniosek o przyznanie płatności na rok 2016 w ramach wariantu 4.5 i 5.5, deklarując dla wariantu 4.5 powierzchnię 45,10 ha, a dla wariantu 5.5 – powierzchnię 16,32 ha. Po przeprowadzonej w gospodarstwie kontroli zasadniczej metodą FOTO organ ustalił obszar gruntów objęty zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym w wariancie 4.5 na powierzchnię 42,18 ha, a wariancie 5.5 – na powierzchnię 16,32. Organ powołał się w powyższej decyzji na ustalenia dotyczące powierzchni realizowanego zobowiązania, które zostały dokonane podczas kontroli. Obecnie ustalenia te nie mogą być zmienione, a zgodnie z zasadą ujętą w § ust. 1 rozporządzenia - wielkość obszaru objętego zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym oraz miejsce realizacji tego zobowiązania nie podlegają zmianie w trakcie jego realizacji

Stwierdzić przy tym należy, że ze względu na złożoność zintegrowanego systemu i na fakt, że kontrole administracyjne w odróżnieniu od kontroli na miejscu, które mogą być przeprowadzone za pomocą prób kontrolnych, muszą dotyczyć wszystkich wniosków o pomoc, korzystanie ze środków technicznych i odpowiednich metod kontrolnych jest niezbędne, aby móc skutecznie rozpatrywać dużą liczbę wniosków. Stąd trafnie w orzecznictwie przyjmuje się, że ustalenia powierzchni działki użytkowanej rolniczo na podstawie ortofotomap jest wystarczające i nie ma potrzeby weryfikowania otrzymanego wyniku poprzez kontrolę na miejscu. Pomiar na podstawie ortofotomap jest aktualny i precyzyjny. Dlatego też dla skutecznego zakwestionowania wiarygodności ustaleń poczynionych na podstawie ortofotomapy konieczne jest wskazanie przez rolnika konkretnych i racjonalnych zastrzeżeń oraz dowodów.

Skarżąca zakwestionowała stwierdzoną przez organ powierzchnię działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...] i [...], czyli działek, co do których nastąpiło zmniejszenie powierzchni w wyniku weryfikacji w oparciu o kontrolę administracyjną.

Podkreślić trzeba, że wypełnienie wniosku o dopłaty w ramach systemów wsparcia bezpośredniego musi wiązać się z działaniem starannym i nie może zwalniać wnioskodawcy z odpowiedzialności za prawidłowe wypełnienie wniosku, które jest podstawowym obowiązkiem strony. Przedstawione unormowania wskazują jednoznacznie, że rolnik występujący z wnioskiem o płatność musi dołożyć szczególnej staranności przy wypełnianiu wniosku, skoro błędy w tym zakresie mogą nieść tak daleko idące skutki.

Skarżąca kwestionuje przyjęty przez organy obszar kwalifikowalny powołując się na dane podane jej w udostępnionych formularzach - wskazać zatem należy, że wprawdzie faktycznie jest tak, że rolnicy przygotowujący wnioski aplikacyjne o płatność korzystają z udostępnionych przez Agencję formularzy, które zawierają informacje na temat maksymalnego obszaru kwalifikowalnego przypadającego na działkę referencyjną do celów systemu płatności, a dołączone materiały geograficzne określają granice działek referencyjnych oraz ich jednoznaczną identyfikację, natomiast rolnik wskazuje położenie każdej działki rolnej. Nie oznacza to jednak, że to na organie Agencji spoczywa obowiązek przedstawienia rolnikowi adekwatnych dla danej płatności danych. Jeżeli bowiem nastąpiły jakiekolwiek zmiany w stanie faktycznym związanym z przekazanym materiałem graficznym lub w przypadku, gdy jakakolwiek informacja podana w formularzu jest błędna (w tym wypadku istotne znaczenie miały wyniki kontroli administracyjnej i kontroli na miejscu), przy składaniu wniosku rolnik ma obowiązek wprowadzić poprawki w formularzu. Zatem do obowiązków rolnika należy wprowadzenie zmian w sytuacji, gdy jakakolwiek informacja jest błędna czy nieaktualna.

Rolnik ubiegający się o płatność do gruntu posiada największą wiedzę na temat swoich działek, ich powierzchni i granic w terenie. Dlatego też, jeśli przekazany materiał graficzny zawiera błędy, to rolnik winien je wskazać i wprowadzić prawidłowe dane dotyczące działek, co do których ubiega się o płatności. Bezpodstawnie więc skarżąca powołuje się na te informacje, które wbrew jej przekonaniu nie mają charakteru bezwzględnie wiążącego.

Raz jeszcze należy zaznaczyć, że rolnik składając wniosek o przyznanie płatności deklaruje do płatności konkretną powierzchnię działek rolnych. Następnie organ administracji weryfikuje tę wielkość za pomocą kontroli administracyjnej i kontroli na miejscu. W czasie kontroli administracyjnej powierzchnia zadeklarowana przez rolnika jako użytkowana rolniczo jest weryfikowana za pomocą systemu informacji geograficznej. Weryfikacja taka następuje na podstawie bezpośredniego pomiaru wykonanego przez pracownika biura powiatowego agencji na aktualnym obrazie ortofotomapy. Ustalona jest w ten sposób maksymalna powierzchnia kwalifikująca się do płatności (MKO) stanowiąca różnicę pomiędzy powierzchnią całkowitą działki referencyjnej (działki ewidencyjnej) a powierzchnią obszarów nieuprawnionych do płatności. Dodać należy, że ortofotomapy są aktualizowane w cyklu 3- letnim lub do momentu otrzymania bardziej aktualnych danych np. wyników kontroli na miejscu lub użytkowania gruntu wynikających z rejestru ewidencji gruntów i budynków.

W niniejszej sprawie organ I instancji w wyniku kontroli administracyjnej zweryfikował powierzchnie działek zgłoszonych do płatności i ustalił powierzchnię MKO czyli powierzchnię użytkowaną rolniczo kwalifikującą się do płatności oraz powierzchnię, na której podjęto zobowiązanie rolno-środowiskowo-klimatyczne w 2016 r. oraz wykluczono z płatności w ramach wariantu 4.5 powierzchnię 2,90 ha z trzech działek ewidencyjnych, a w ramach wariantu 5.5 powierzchnię 0,12 z dwóch działek ewidencyjnych. Należy zaznaczyć, że skarżąca nie kwestionowała prawidłowości pomiaru powierzchni MKO, ani powierzchni, na której podjęto zobowiązanie w 2016 r. Nie przedstawiła przy tym dowodu, który świadczyłby o tym, że dokonane pomiary zostały wykonane w sposób nieprawidłowy i powierzchnia kwalifikowana jest równa zadeklarowanej. W związku z czym, w ocenie Sądu, prawidłowo wykluczono z płatności części powierzchni działek nr [...], [...], [...], [...] i [...]. Wyliczenie płatności dokonano w oparciu o przepis art. 19 ust. 1 rozporządzenia nr 640/14 i nie było kwestionowane przez skarżącą.

Zgodnie z art. 19 ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności – jeżeli w odniesieniu do danej grupy upraw, o której mowa w art. 17 ust. 1, obszar zgłoszony do celów jakichkolwiek systemów pomocy obszarowej lub środków wsparcia obszarowego przekracza obszar zatwierdzony zgodnie z art. 18, pomoc oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego, pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy, jeśli różnica ta wynosi więcej niż 3 % lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20 % obszaru zatwierdzonego.

Jeśli różnica ta przekracza 20 % obszaru zatwierdzonego, w odniesieniu do danej grupy upraw nie przyznaje się żadnej pomocy obszarowej ani wsparcia obszarowego.

W myśl art. 18 ust. 6 rozporządzenia 640/2014 bez uszczerbku dla kar administracyjnych zgodnie z art. 19, w przypadku wniosków o przyznanie pomocy lub wniosków o płatność w ramach systemów pomocy obszarowej lub środków wsparcia obszarowego, jeżeli obszar zgłoszony przekracza obszar zatwierdzony dla danej grupy upraw, o której mowa w art. 17 ust. 1, pomoc oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego dla tej grupy upraw.

W ocenie Sądu, organy Agencji słusznie uznały, że w niniejszej sprawie wystąpiły nieprawidłowości, jednoznacznie stwierdzone w toku kontroli administracyjnej, które wpłynęły na ustalenie powierzchni kwalifikującej się do płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w zakresie wariantu 4.5 i 5.5. Z kolei stwierdzona różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną - przedeklarowanie powyżej 3% w wariancie 4.5 obligowała do zastosowania dyspozycji 19 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 640/2014 i w konsekwencji pomniejszenia należnych stronie płatności.

Sąd podkreśla przy tym, że poprawność wyliczenia sankcji nie była kwestionowana w skardze. Zatem poprzestać można więc na stwierdzeniu, że prawidłowo zostały zastosowane w tej mierze przepisy prawa krajowego i unijnego, a samo wyliczenie nie budzi zastrzeżeń.

Odnosząc się natomiast do wniosku pełnomocnika skarżącej o przeprowadzenie dowodu z uzupełniającego z dokumentów znajdujących się w aktach organu, tj. wniosku o płatności na 2016 r. oraz wniosku o płatności na 2020 r. (w tym zwłaszcza w części graficznej i słownej), a także dokumentacji obejmującej podjęte przez rolnika zobowiązanie na lata 2016-2020 na fakt braku zmian we wnioskach składanych przez rolnika w zakresie części graficznej działek nr [...], [...] i [...] – Sąd stwierdza, że dokumenty te znajdują się w przesłanych przez organ aktach administracyjnych sprawy i Sąd, na podstawie art. 133 § 1 zd. 1 (Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy) zobowiązany jest dokumenty takie wnikliwie przeanalizować, co też uczynił.

Należy też podkreślić, że tożsame zarzuty skarżąca podnosiła już po wydaniu decyzji w sprawie płatności na rok 2018 r. i w wyroku z 12 marca 2021 r., III SA/Łd 730/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi przyjął stanowisko identyczne, jak w sprawie niniejszej.

Reasumując, przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że rozstrzygnięcie to nie narusza przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. W ocenie Sądu organ odwoławczy prowadził postępowanie w zgodzie z zasadami wynikającymi z ustawy, gdyż w sposób wyczerpujący rozpatrzył materiał dowodowy i odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, obszernie uzasadniając swoje stanowisko. Strona skarżąca kwestionując dokonaną ocenę nie podważyła ustaleń faktycznych.

Uzasadnienie decyzji spełnia wymagania wynikające z art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie decyzji jest wyczerpujące, wszechstronne, a wnioski spójne i logiczne. Organ szczegółowo opisał i ustalił stan faktyczny oraz zawarł uzasadnienie prawne, omawiając wszystkie wskazane w podstawie prawnej przepisy. Organ odniósł się do wszystkich dowodów zebranych w sprawie. Ustalenia organów obu instancji znajdują odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym w sprawie. Ocena tego materiału jest prawidłowa i logiczna. Organ nie przekroczył granic swobodnej oceny materiału dowodowego.

Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodziz 24 sierpnia 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 253/22

Metryka

W skrócie

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje.