Uzasadnienie
III SA/Łd 257/06
Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] wydanym na podstawie art. 113 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpatrzeniu żądania A. T. zawartego w piśmie z dnia 9 lutego 2006 r. dotyczącego wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji Kolegium Nr [...] z dnia [...] utrzymującej w mocy decyzję Kolegium Nr [...] z dnia [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy B. z dnia [...] znak: [....] o rozgraniczeniu nieruchomości położonych w obrębie K. gm. B., oznaczonych w ewidencji gruntów jako działka nr[...], nr [...] i nr[...], a w szczególności wyjaśnienia zawartego w uzasadnieniu decyzji Kolegium z dnia [...] następującego zdania: "Stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją umożliwiającą wycofanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnych dotkniętych najcięższymi wadami materialnoprawnymi" oraz fragmentu innego zdania "(...) decyzja pierwszoinstancyjna dotycząca umorzenia postępowania rozgraniczeniowego i przekazania sprawy z urzędu Sądowi Rejonowemu w B., nie funkcjonuje już w obrocie prawnym (...)", wyjaśniło, iż użyte w uzasadnieniu decyzji Kolegium z dnia [...] pierwsze ww. zdanie oznacza, że stwierdzenie nieważności decyzji, to taki tryb postępowania, w ramach którego dokonuje się wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji administracyjnych obarczonych wadami o charakterze materialnym o dużym ciężarze gatunkowym.
Jeżeli wady takie rzeczywiście wystąpiły, to trzeba stwierdzić nieważność decyzji, tzn. orzec, iż od chwili wydania była ona nieważna. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji sformułowane są w art. 156 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.
Kolegium wyjaśniło także, iż fragment drugiego zdania budzącego wątpliwości A. T. winien być odczytywany z pozostałymi częściami tego zdania, które w całości brzmi: "Co do zawartego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy żądania A. T. wznowienia - na zasadzie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. - postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Wójta Gminy w B. z dnia [..] znak:[..], gdyż przedmiotowa decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję w następstwie uchyloną, zauważyć należy, że wskazana decyzja pierwszoinstancyjna dotycząca umorzenia postępowania rozgraniczeniowego i przekazania sprawy z urzędu do rozpatrzenia Sądowi Rejonowemu w B., nie funkcjonuje już w obrocie prawnym ". Ponadto w decyzji z dnia [..] wskazano, że: "Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., na skutek wniesionego przez A. T. odwołania, decyzją Nr [...] z dnia [...] uchyliło decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ ten, po ponownym przeprowadzeniu postępowania rozgraniczeniowego wydał decyzję z dnia [...] znak:[...], której stwierdzenia nieważności obecnie domaga się A. T.".
Kolegium wyjaśniło, iż podane w decyzji z dnia [...] okoliczności wyraźnie wskazują, że decyzja Wójta Gminy B. z dnia [...] znak: [..] "nie funkcjonuje już w obrocie prawnym", gdyż została z niego wyeliminowana - uchylona przez Kolegium (w wyniku rozpatrzenia odwołania A. T.) na mocy ostatecznej decyzji Nr [..] z dnia [..], którą jednocześnie przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W tej sytuacji "przywoływanie" przez A. T. w piśmie z dnia 9 lutego 2006 r. (w którym żąda wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji Kolegium z dnia [...]) "ostatniego zdania z postanowienia Sądu Rejonowego w B. z dnia 23 lutego 2005 sygn. INs.649/04" - w ocenie Kolegium - nie znajduje uzasadnienia, tym bardziej, że akta sprawy takiego postanowienia nie zawierają, ani też zarówno organ I instancji, jak i Kolegium nie byli informowani (ani przez Sąd, ani przez A. T.) o wydaniu takiego postanowienia i jego związku z postępowaniem administracyjnym w sprawie rozgraniczenia, jak również nie uczestniczyli w żadnym postępowaniu sądowym z udziałem A. T. A. T. natomiast (przy piśmie z dnia 27 maja 2005 r. skierowanym do organu I instancji) załączył do akt sprawy kserokopię kopii skierowanego do niego pisma Sądu Rejonowego w B. Wydział I Cywilny sygn. akt I Ns 649/04 z dnia 25 maja 2005 r., w którym Sąd poinformował A. T., że "w sprawie I Ns 649/04 z wniosku A. i Z. T. o rozgraniczenie (...) postępowanie (...) zostało prawomocnie zakończone, stąd nie ma on obowiązku informowania Sądu o decyzjach podejmowanych w administracyjnym postępowaniu uwłaszczeniowym". "
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, iż w piśmie z dnia 9 lutego 2006 r. A. T. - powołując się na przepis art. 111 § 1 i 2 k.p.a., żąda także uzupełnienia decyzji Kolegium Nr [...] z dnia [..] w części dotyczącej uzasadnienia decyzji, a odnoszącej się do, zawartego w jego wniosku z dnia 29 grudnia 2005 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, żądania "wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wójta Gminy w B. z dnia [....] znak:[...], gdyż przedmiotowa decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję w następstwie uchyloną". Żądając uzupełnienia decyzji Kolegium z dnia [...] A. T. poinformował, że używając zwrotu "przedmiotowa decyzja" (...) "miał na uwadze decyzję Wójta Gminy w B. z dnia [...]"
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wskazało, iż zgodnie z art. 113 § 2 Kpa, organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji. W związku z żądaniem A. T. zawartym w piśmie z dnia 9 lutego 2006 r. dotyczącym wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji Kolegium Nr [...] z dnia [...] postanowiło, jak w sentencji. Ponadto Kolegium wskazało, iż w decyzji z dnia [...] Nr [...] zajęło stanowisko odnośnie żądania A. T. dotyczącego uzupełnienia decyzji Kolegium Nr [...] z dnia [...]
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy A. T. przedstawił zarzuty dotyczące prowadzonego przez organy administracji postępowania rozgraniczeniowego. Z treści wniosku wynika również, iż nadal wnosi o wyjaśnienie treści decyzji z dnia [...], w szczególności pojęcia "obrotu prawnego".
Postanowieniem z dnia [...][...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., utrzymało w mocy powyższe postanowienie.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia powtórzono wyjaśnienia Kolegium zawarte w postanowieniu z dnia [..] Nr [...]. Zdaniem Kolegium postanowieniem powyższym wyczerpująco wyjaśniono treść wyrwanych z kontekstu zdań, z uzasadnienia decyzji Kolegium Nr [...] z dnia [...]
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący powtórzył w całości zarzuty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie. Ponadto Kolegium wskazało, iż postanowieniem z dnia [...] Nr [...] sprostowało z urzędu oczywiste omyłki w zaskarżonym postanowieniu z dnia [...] Nr [...]
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art. 1 cyt. ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.
W myśl zaś art. 145 § 1 wymienionej ustawy sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:
1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:
a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.
Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Stosownie do § 2 art. 134 sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.
W niniejszej sprawie podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił art. 113 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Stosownie do treści tego przepisu organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji.
Z wniosku skarżącego z dnia 9 lutego 2006 r. wynika, iż ma on wątpliwości co do treści dwóch zdań zawartych w uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] utrzymującej w mocy decyzję Kolegium z dnia [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy B. z dnia [...] znak [...] o rozgraniczeniu nieruchomości. W szczególności skarżącemu chodzi o wyjaśnienie sformułowań prawnych zawartych w decyzji z dnia [...] dotyczących instytucji stwierdzenia nieważności decyzji oraz uchylenia decyzji organu I instancji przez organ II instancji. Natomiast już we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz w skardze skarżący zarzuca organom administracji przede wszystkim nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego.
Powołany przepis art. 113 § 2 k.p.a. nie precyzuje wprawdzie wątpliwości, które podlegają wyjaśnieniu. Zgodnie jednak z nauką prawa administracyjnego oraz z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, biorąc pod uwagę cel instytucji uregulowanej w art. 113 § 2 k.p.a. podkreślić trzeba, że sięgnięcie do niej prowadzić ma do usunięcia niejasności co do treści decyzji, w szczególności wtedy, gdy jest ona niejednoznaczna lub dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy ("rozstrzygnięcie" decyzji będzie tą "treścią decyzji"). A contrario zatem wyjaśnienie wątpliwości nie może prowadzić ani do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani powodować zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia. Nie może też pozostawać w sprzeczności z treścią decyzji. Instrument uregulowany w tym przepisie nie może być wykorzystywany w celu kwestionowania samej zasadności decyzji, będącej przedmiotem wyjaśnienia (por. – por. B. Adamiak i J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego, Wydawnictwo C.H. Beck, s. 530 oraz wyrok NSA z dnia 16 czerwca 1997 r. sygn. akt I SA/Ka 1612/96, lex nr 30804).
W zaskarżonym postanowieniu oraz w poprzedzającym go postanowieniu z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wyjaśniło, jak rozumiało treść budzących wątpliwości skarżącego zdań zawartych we własnej decyzji z dnia [...], w części powtarzając treść uzasadnienia tej decyzji, a mianowicie treść art. 156 § 1 k.p.a.
Zauważyć należy, że o ile pierwsza część sentencji postanowienia z dnia [...] Nr [...] zawiera wyjaśnienie treści decyzji, a więc wypełnia treść dyspozycji art. 113 § 2 k.p.a., o tyle ostatnia część sentencji oraz uzasadnienie tego postanowienia nawiązuje do odrębnych problemów, stawianych przez skarżącego we wniosku z dnia 9 lutego 2006 r., a w szczególności do kwestii powołania się przez niego na uzasadnienie postanowienia Sądu Rejonowego w B. z dnia 23 lutego 2005 r. oraz do kwestii żądania uzupełnienia w trybie art. 111 § 1 k.p.a. treści decyzji, której wyjaśnienie dotyczy.
Spostrzeżenia te prowadzą do wniosku, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wykroczyło poza ramy zakreślone przez art. 113 § 2 k.p.a. Nie oznacza to jednak, że tym samym wydane w sprawie postanowienia uznać trzeba za wadliwe. Organ bowiem nie dokonał nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, albo merytorycznej zmiany decyzji, usunął zaś nasuwające się wątpliwości, zgodnie z żądaniem strony, a więc wyjaśnił jak rozumiał własną decyzję. Uczynił zatem zadość wymaganiom wynikającym z art. 113 § 2 k.p.a.
Zdaniem Sądu w tym składzie, stwierdzić jednak należy, iż treść decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] sformułowana jest w sposób, który nie utrudnia ustalenia sensu rozstrzygnięcia. Dokonując oceny zasadności wniosku, w ocenie Sądu, trzeba wyraźnie wskazać, iż wątpliwości skarżącego, co do rozumienia wskazanych przez niego zdań w uzasadnieniu decyzji z dnia [....], nie wymagały udzielenia mu wyjaśnień. Nie można bowiem uznać, iż były to wątpliwości adresata decyzji, co do jej treści, a w konsekwencji trudności z właściwą oceną jego sytuacji prawnej.
Tymczasem zauważyć trzeba, iż w sytuacji, gdyby Sąd uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie z dnia [...], wobec uznania, że wniosek skarżącego nie znajduje uzasadnienia, prowadziłoby to do wydania przez organ nowego postanowienia o odmowie udzielenia wyjaśnienia treści decyzji. Takie rozstrzygnięcie zaś sprawy byłoby na "niekorzyść" skarżącego i stanowiło naruszenie art. 134 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W ocenie Sądu, jak wynika z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz ze skargi, intencją skarżącego jest przede wszystkim zakwestionowanie ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę rozgraniczenia nieruchomości, co jest zupełnie odrębną kwestią, nie podlegającą ocenie Sądu w przypadku rozstrzygania skargi na postanowienie wydane w trybie art. 113 § 2 k.p.a.
Z tych wszystkich względów, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.