Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] nr [...] uchyliło postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...], znak: [...] odmawiające wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie przeprowadzenia rozgraniczenia nieruchomości.
W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wyjaśnił, ze w dniu [...] Starosta [...] przekazał do załatwienia według właściwości Prezydentowi Miasta [...] sprawę z wniosku W. i C. małżonków F. o rozgraniczenie nieruchomości oznaczonych nr 160, 49/6 i 49/4, położonych na terenie Miasta [...]. Pismem z dnia [...] organ administracji publicznej I instancji zwrócił się do wnioskodawców o doprecyzowanie wniosku, poprzez jednoznaczne określenie przedmiotu żądania. Poinformował ich także o przebiegu postępowania rozgraniczeniowego oraz o jego kosztach. Odpowiadając na ww. pismo wnioskodawcy zażądali wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego z urzędu, gdyż ich zdaniem " urzędowo dokonano zmiany powierzchni działek". Ich zdaniem koszty postępowania, w razie niemożności ich pokrycia przez Miasto [...], powinno ponieść Starostwo Powiatowe w [...].
Postanowieniem z dnia [...], znak: [...], Prezydent Miasta [...] odmówił wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie przeprowadzenia rozgraniczenia z sąsiednimi nieruchomościami, nieruchomości wskazanych jako działki nr 49/4 i 49/6 położonych w obrębie geodezyjnym 21 i działki nr 160 położonej w obrębie geodezyjnym 23, stanowiących własność W. i C. F. (działka nr 49/4 i 160) na podstawie [...] oraz własność Gminy Miasto [...] (działka nr 49/6), dla której urządzona jest księga wieczysta [...].
W. F. i C. F. wnieśli zażalenie na powyższe postanowienie do SKO w [...], stwierdzając że niejednokrotnie występowali o ustalenie prawidłowego przebiegu wszystkich granic i właściwych wymiarów działek, co nie nastąpiło. Przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków zobowiązują organy administracji do podjęcia procedury ustalającej granice działek nr 160, 49/6 i 49/4. Zmiany odnośnie przedmiotowych działek wprowadzono z urzędu i dlatego na organach administracji spoczywa ciężar dostarczenia dokumentacji technicznej uzasadniającej zmiany w informacji o gruntach. W ich ocenie ewentualne uaktualnienia winny być wykonywane na koszt finansów publicznych. W. i C. F. wskazali, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 19 marca 2014 r., sygn. akt III SA/Łd 67/14 uchylił wcześniejsze decyzje działających poprzednio instancji administracyjnych.
W tej sytuacji organy administracji powinny dokonać działań wskazanych w ww. wyroku. Przedmiotowe działki nie mają oznaczeń stabilizacyjnych w terenie. Skarżący domagają się ustalenia prawidłowego przebiegu wszystkich granic i właściwych wymiarów działek. Takie ustalenie jeszcze nie nastąpiło.
Organ odwoławczy uchylając postanowieniem z dnia [...] zaskarżone postanowienie, stwierdził iż uchylenie nastąpiło z innych przyczyn niż wymienione w zażaleniu. Zgodnie z art. 30 ust. 1 i art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. nr 193, poz. 1287 ze zm., dalej: p.g.k.) organem prowadzącym rozgraniczenie z urzędu na wniosek strony jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), a czynności ustalenia przebiegu granic wykonuje geodeta uprawniony przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Stosownie do przepisu art. 29 p.g.k., rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Rozgraniczeniu podlegają w miarę potrzeby wszystkie albo niektóre granice określonej nieruchomości z przyległymi nieruchomościami lub innymi gruntami.
Rozstrzygnięcie sprawy o rozgraniczenie nieruchomości w postępowaniu administracyjnym może nastąpić poprzez: zawarcie ugody, wydanie decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości, wydanie decyzji o umorzeniu postępowania i przekazaniu sprawy z urzędu do rozpoznania sądowi powszechnemu, a także umorzenie postępowania, jako bezprzedmiotowego. Pierwsza faza postępowania o rozgraniczenie nieruchomości toczy się przed właściwym organem administracji na podstawie rozdziału 6 p.g.k. (jako lex specialis), a w zakresie w niej nieuregulowanym, na podstawie przepisów k.p.a. (jako lex generalis). P.g.k. tylko w niewielkim zakresie reguluje administracyjne postępowanie rozgraniczeniowe, wprowadzając pewne odrębności w stosunku do regulacji ogólnej.
W związku z tym w sprawach tych mają zastosowanie przepisy k.p.a. w zakresie, w jakim p.g.k., nie przewiduje regulacji szczególnej. Jedną z takich odrębności jest obowiązek wydania przez organ postanowienia o wszczęciu postępowania o rozgraniczenie nieruchomości. Postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości może być wszczęte z urzędu lub na wniosek strony (art. 30 ust. 1 p.g.k.). Zasadą jest wszczynanie postępowania na wniosek, gdyż wszczęcie postępowania z urzędu jest dopuszczalne jedynie w przypadkach enumeratywnie wskazanych w ustawie, to jest przy scalaniu gruntów, bądź z uwagi na uzasadniające przeprowadzenie rozgraniczenia potrzeby gospodarki narodowej lub interes społeczny. Wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego z urzędu podlega swobodzie uznania przez właściwy organ.
W. i C. F. konsekwentnie domagali się wszczęcia postępowania o rozgraniczenie nieruchomości z urzędu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt III SA/Kr 1014/07 wskazało, że żaden przepis prawa nie przydaje osobom trzecim uprawnienia do wymuszenia na organie wszczęcia z urzędu przez ten organ postępowania o rozgraniczenie. Wobec tego w razie braku wniosku strony organ właściwy może wszcząć postępowanie administracyjne z urzędu w przypadku, gdy wypełnią się przesłanki ustawowe pozwalające na takie działanie, co powinno wynikać z obiektywnej oceny sytuacji. Jednakże w przypadku, gdy ta ocena wykaże brak podstaw do prowadzenia postępowania, organ nie wszczyna go. Przepisy k.p.a. nie przewidują formy postanowienia w przypadku, gdy organ nie zamierza podjąć żadnych działań z urzędu. W tej sytuacji bezzasadne było wydanie orzeczenia w sprawie.
Tego rodzaju orzeczenie procesowe jest przewidziane wyłącznie w razie rozpoznawania żądania wszczęcia postępowania na wniosek. Formuła odmowy wszczęcia postępowania z urzędu, w ocenie SKO, wydaje się irracjonalna, gdyż oznacza, że organ administracji niejako " sam w stosunku do siebie" nie wyraża zgody na procedowanie w sprawie. Nie można racjonalnie wymagać od organu, aby sam w stosunku do własnej argumentacji wydawał postanowienie, do siebie adresowane, odmawiające wszczęcia, zamiast po prostu nie wszczynać postępowania z urzędu. Wniosek o wszczęcie postępowania z urzędu winien być rozpatrywany w trybie przepisów o skargach i wnioskach, co nie pociąga za sobą wydania orzeczenia administracyjnego podlegającego kontroli instancyjnej a następnie sądowej. W. i C. F. nie żądali wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego na ich wniosek. W tej sytuacji zaskarżone postanowienie, wobec braku podstaw do jego wydania należało uchylić.
Organ odwoławczy odnosząc się do zarzutów zażalenia stwierdził, że do działań starosty, jako organu odpowiedzialnego za prowadzenie katastru nieruchomości, należy w sczególności zgodnie z § 44 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. nr 38, poz.454 ze zm.) obowiązek utrzymania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, to jest zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi, o których mowa w § 35 rozporządzenia. W przypadku gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów, starosta przeprowadza w sprawie postępowanie administracyjne lub wzywa osoby zgłaszające zmiany do dostarczenia dokumentów geodezyjnych, kartograficznych i innych, niezbędnych do ich wprowadzenia w trybie art. 22 ust. 3 p.g.k. (§ 47 ust. 3 rozporządzenia).
Nie dotyczy to jednak przypadków, kiedy podczas ustalania granic działek ewidencyjnych wyniknie spór graniczny, bowiem ewidencja nie służy do rozstrzygania sporów o własność. Jeżeli skarżący domagają się wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków, to powinni wystąpić ze stosownym wnioskiem do starosty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w powołanym przez skarżących wyroku z dnia 19 marca 2014 r. sygn. akt III SA/Łd 67/14 nakazał przekazać podanie skarżących do organu właściwego w sprawie rozgraniczenia, z uwagi na fakt, że zdaniem sądu domagali się oni przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego, a nie przeprowadzenia postępowania w przedmiocie zmian w ewidencji gruntów i budynków w trybie art. 22 p.g.k. Błędne jest zatem stanowisko skarżących, że organy nie podejmują działań, na które zwrócił uwagę sąd w ww. wyroku. Niewydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z urzędu nie pozbawia zainteresowanych ochrony, bowiem mogą oni złożyć skargę w trybie przepisów Działu VIII k.p.a., jeśli uznają, że organ administracji nie podejmuje działań, do których jest obowiązany.
C. F. i W. F. wnieśli skargę na postanowienie organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, żądając jego uchylenia. W uzasadnieniu skargi stwierdzili, że SKO uchyliło zaskarżone przez stronę postanowienie Prezydenta Miasta [...], ale bez nadania sprawie wnioskowanego kierunku, tzn. wszczęcia postępowania z urzędu. Zgodnie z art. 30 p.g.k. Prezydent Miasta [...] może przeprowadzić rozgraniczenie przedmiotowych działek z urzędu, skoro urzędowo dokonano zmiany powierzchni działek. Wszelkie aktualizacje w operatach i ewidencjach powinny być wykonywane z urzędu, gdyż konieczność aktualizacji powierzchni i granic przedmiotowych działek związana jest także z wejściem w życie rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Brak rozgraniczenia jest zawiniony przez władzę publiczną, stąd uzasadnione jest żądanie wszczęcia procedury rozgraniczeniowej z urzędu.
Ewentualne uaktualnienia winny być wykonywane na koszt finansów publicznych, gdyż ich konieczność związana była z wejściem w życie ww. rozporządzenia. Wbrew sugestiom organów administracji obu instancji skarżący domagają się ustalenia prawidłowego przebiegu wszystkich granic i właściwych wymiarów.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, powołując się na argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 powołanego przepisu). Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) (dalej p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).
W sprawie pozostaje niesporne, iż skarżący nie złożyli wniosku o przeprowadzenie rozgraniczenia nieruchomości, lecz wniosek o wszczęcie takiego postępowanie z urzędu i opłacenie kosztów rozgraniczenia ze środków publicznych.
Zgodnie z art. 30 ust. 1 p.g.k. prezydent miasta przeprowadza rozgraniczenie nieruchomości z urzędu lub na wniosek strony.
Skoro strona nie złożyła wniosku o rozgraniczenie nieruchomości, to wymaga rozważenia, czy obowiązkiem organu administracji publicznej było wydanie postanowienia o wszczęciu postępowania o rozgraniczenie nieruchomości lub o odmowie wszczęcia takiego postępowania.
W ocenie Sądu prawidłowe jest stanowisko przedstawione przez organ odwoławczy, dotyczące bezzasadności wydania orzeczenia w sprawie. Wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego z urzędu podlega swobodnemu uznaniu organu właściwego w sprawie. Tym samym strona, która ma interes w przeprowadzeniu rozgraniczenia nie może wymusić na organie prowadzenia postępowania z urzędu, jeśli organ takiej potrzeby, po zapoznaniu się z żądaniem strony, nie widzi. Strona posiada prawo wniesienia wniosku o rozgraniczenie, co oczywiście wiąże się z koniecznością partycypowania w kosztach postępowania.
W niniejszej sprawie nie występują, przewidziane w art. 30 ust. 2 p.g.k, przesłanki przeprowadzenia postępowania o rozgraniczenie nieruchomości z urzędu. Nie jest bowiem prowadzone postępowanie scaleniowe. Ponadto organ administracji publicznej z własnej inicjatywy nie przyjął, że przeprowadzenie rozgraniczenia uzasadnione było potrzebami gospodarki narodowej lub interesem społecznym.
Zdaniem Sądu w interesie społecznym nie jest rozgraniczanie nieruchomości stanowiących własność osób prywatnych i opłacanie ze środków publicznych kosztów postępowania w tym zakresie. W szczególności, gdy te osoby (skarżący) mogą bez przeszkód złożyć wniosek o rozgraniczenie nieruchomości lub wystąpić do starosty o wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów.
W ocenie Sądu stanowisko organu, nie znajdującego podstaw do prowadzenia postępowania z urzędu, nie może zostać wyrażone w formie orzeczenia podlegającego ocenie na gruncie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej.
Jeśli skarżący uważają, że organy administracji zaniedbują lub nienależycie wykonują powierzone im zadania mogą wnieść skargę na podstawie przepisów Działu VIII k.p.a.
Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.
b.a.