Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodziz 25 czerwca 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 30/20

Uzasadnienie

W dniu 30 stycznia 2018 roku Rada Gminy Osjaków podjęła uchwałę numer XLVI/244/2018 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania Zespołu Interdyscyplinarnego ds. Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie w Gminie Osjaków oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania.

Podstawą prawną uchwały stanowi art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. z 2015 r. poz.1390: dalej jako: "u.p.p.r." lub "ustawa") w związku z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875, zm.: Dz. U. z 2017 r. poz. 2232). W §1 ust. 1 wskazano, iż określa się tryb i sposób powoływania i odwołania członków Zespołu Interdyscyplinarnego ds. Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie w Gminie Osjaków oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania, zgodnie z brzmieniem załącznika nr 1 do niniejszej uchwały.

Zgodnie z § 1 ust. 1 załącznika do uchwały, Wójt Gminy Osjaków pisemnie występuje do podmiotów, o których mowa w art. 9a ust. 3 pkt 1-6, ust. 4, ust. 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, o wytypowanie swoich przedstawicieli do pracy w Zespole Interdyscyplinarnym ds. Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie w Gminie Osjaków, zwanym dalej Zespołem.

1. 2. Podmioty, o których mowa w ust. 1, w terminie 14 dni od daty otrzymania zawiadomienia zgłaszają Wójtowi swoich przedstawicieli wytypowanych do pracy w Zespole i załączają pisemną zgodę wskazanej osoby na udział w pracach Zespołu.
2. 3. Zespół Interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych między Wójtem, a Podmiotami, o których mowa ust. 1-2.

Stosownie natomiast do § 2 ust. 1 załącznika do uchwały, Członkowie Zespołu są powoływani w drodze Zarządzenia Wójta Gminy Osjaków spośród osób pisemnie zgłoszonych przez Podmioty, o których mowa w § 1. § 3. Członków Zespołu odwołuje Wójt Gminy Osjaków w drodze zarządzenia, z własnej inicjatywy lub na umotywowany wniosek:

1. a) Przewodniczącego Zespołu,
2. b) Podmiotu, którego członek jest przedstawicielem.
3. c) członka Zespołu.

§ 4.

1. 1. Przewodniczący Zespołu kieruje pracami Zespołu.
2. 2. W przypadku nieobecności Przewodniczącego, pracami Zespołu kieruje Zastępca Przewodniczącego Zespołu.
3. 3. Przewodniczący Zespołu i Zastępca Przewodniczącego Zespołu wybierani są spośród członków Zespołu w głosowaniu jawnym, zwykłą większością głosów.

§ 5 ust. 1 stanowi, że Przewodniczący może zostać odwołany na podstawie umotywowanego pisemnego wniosku:

1. a) któregokolwiek z członków Zespołu;
2. b) Wójta Gminy Osjaków.
3. 2. Odwołanie Przewodniczącego następuje w trybie właściwym dla jego wyboru, czyli w głosowaniu jawnym, zwykłą większością głosów.
4. 3. Złożenie przez Przewodniczącego pisemnej rezygnacji z funkcji skutkuje wygaśnięciem funkcji i nie wymaga podejmowania w tej sprawie uchwały.
5. 4. Odwołanie Przewodniczącego skutkuje koniecznością powołania nowego Przewodniczącego, zgodnie z przepisami § 4 ust.3.
6. 5. Przepisy niniejszego paragrafu zawarte w ust. 1-4 stosuje się odpowiednio do Zastępcy Przewodniczącego.

Prokurator Rejonowy w Wieluniu, działając w oparciu o przepisy art. 8, art. 50 § 1, art. 52 § 1 i 2, w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) oraz art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. o prokuraturze (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 740 ze zm. tj.) w dniu 23 grudnia 2019 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę nr XLVI/244/2018 Rady Gminy Osjaków z dnia 30 stycznia 2018 roku w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania Zespołu Interdyscyplinarnego ds. Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie w Gminie Osjaków oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania.

Uchwale tej zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa, tj.:

1. 1. art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9a ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wskazanie w § 2 załącznika do uchwały, iż członkowie zespołu są powoływani w drodze zarządzenia wójta gminy Osjaków spośród osób pisemnie zgłoszonych przez podmioty o których mowa w §1 uchwały, oraz w § 1 ust. 1, że wójt gminy Osjaków występuje pisemnie do podmiotów, o których mowa w art. 9a ust. 3 pkt 1 - 6, ust. 4 i ust. 5 ustawy, o wytypowanie swoich przedstawicieli do pracy w zespole, a w §1 ust. 2, że podmioty te w terminie do 14 dni od daty otrzymania zawiadomienia zgłaszają wójtowi swoich przedstawicieli wytypowanych do pracy w zespole i załączają pisemną zgodę wskazanej osoby na udział w pracach zespołu,
2. 2. art. 9a ust. 15 ustawy w zw. z art. 9a ust. 8 ustawy poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i modyfikację przepisu ustawy i wskazanie w § 1 ust. 3 załącznika do uchwały, iż zespół interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych między wójtem, a podmiotami, o których mowa w ust. 1-2,
3. 3. art. 9a ust. 15 ustawy, poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wskazanie w § 3 pkt od a) do c) załącznika do uchwały, iż członków zespołu odwołuje wójt w drodze zarządzenia z własnej inicjatywy lub na umotywowany wniosek a) przewodniczącego zespołu, b) podmiotu, którego członek jest przedstawicielem, c) członka zespołu oraz w §5 ust. 1 pkt a), że przewodniczący może zostać odwołany na podstawie umotywowanego pisemnego wniosku któregokolwiek z członków zespołu.

Wskazując na powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy Osjaków w zaskarżonej części.

W uzasadnieniu skargi Prokurator Rejonowy w Wieluniu wskazał, że podstawą prawną wydania przedmiotowej uchwały stanowi art. 9a ust. 15 u.p.p.r., zgodnie z którym rada gminy, w drodze uchwały, określi tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania.

Odwołując się następnie do przepisu art. 94 oraz art. 87 ust 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego, są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Akty te mają ograniczony zasiąg terytorialny obowiązywania, są aktami normatywnymi niższego rządu i powinny być zgodne z aktami wyższego rządu. Wobec powyższego organ uchwałodawczy ma obowiązek przestrzegania zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego. Przepisy takiego aktu nie mogą wykraczać poza, granice określone ustawowym upoważnieniem, ich treść może być tylko i wyłącznie wykonywaniem przepisów ustawy.

Strona skarżąca podniosła, iż w § 2 załącznika zaskarżonej uchwały wskazano, że członkowie zespołu są powoływani w drodze zarządzenia wójta gminy Osjaków spośród osób pisemnie zgłoszonych przez podmioty o których mowa w § 1, natomiast w § 1 ust. 1, zapisano, że wójt gminy Osjaków występuje pisemnie do podmiotów, o których mowa w art. 9a ust. 3 pkt 1-6, ust. 4 i ust. 5 ustawy, o wytypowanie swoich przedstawicieli do pracy w zespole, a w § 1 ust. 2, że podmioty te w terminie do 14 dni od daty otrzymania zawiadomienia zgłaszają wójtowi swoich przedstawicieli wytypowanych do pracy w zespole i załączają pisemną zgodą wskazanej osoby na udział w pracach zespołu. Tymczasem art. 9a ust. 3 i 4 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, wskazuje podmioty, których przedstawiciele obligatoryjnie wchodzą w skład zespołu, zaś art. 9a ust. 5 ustawy określa, jakie podmioty wchodzą fakultatywnie w skład zespołu interdyscyplinarnego.

Natomiast w art. 9a ust. 2 ustawa stanowi, że zespół interdyscyplinarny powołuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Żaden przepis ustawy nie daje radzie uprawnienia, do tego, aby stanowić zasadę, że organ podmiotu którego członkowie zgodnie z ustawą wchodzą w skład zespołu, wytypuje, wskaże czy oddeleguje przedstawicieli spośród których wójt będzie wybierał skład zespołu. Wyłącznie upoważnionymi do kształtowania składu zespołu jest wójt, lub odpowiednio burmistrz czy prezydent miasta. I to wójt powołuje członków zespołu spośród podmiotów wskazanych ustawą i to wójt określa skład osobowy zespołu. W tym zakresie zdaniem strony skarżącej należy uznać, że Rada Gminy przekroczyła upoważnienie ustawowe.

Kolejno, Prokurator Rejonowy w Wieluniu wskazał, że w § 1 ust. 3 załącznika do uchwały, zapisano, iż zespół interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych między wójtem, a podmiotami, o których mowa w ust. 1-2. W § 1 ust. 1 i 2 załącznika mowa jest o podmiotach wskazanych w art. 9a ust. 3 pkt 1-6, ust. 4 i ust. 5 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, czyli są to przedstawiciele jednostek organizacyjnych pomocy społecznej, gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, Policji, oświaty, ochrony zdrowia, organizacji pozarządowych, kuratorzy sądowi, prokuratorzy oraz przedstawiciele podmiotów innych niż określone w ust. 3, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Takim uregulowaniem Rada Gminy wykroczyła poza swoje umocowanie prawne. Kwestia ta została uregulowana w art. 9a ust. 8 ustawy, który stanowi, że zespół interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych między wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta, a podmiotami, o których mowa w ust. 3 lub 5, czyli przedstawicielami jednostek organizacyjnych pomocy społecznej, gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, Policji, oświaty, ochrony zdrowia, organizacji pozarządowych, prokuratorami oraz przedstawicielami podmiotów innych niż określone w ust. 3, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie.

Zgodnie zaś z rozwiązaniem zawartym w zaskarżonej uchwale, w skład zespołu interdyscyplinarnego z którymi wójt gminy podpisuje porozumienie są też osoby reprezentujące kuratorską służbę sądową. Tymczasem zgodnie z zapisami ustawy kuratorzy sądowi nie są podmiotami, z którymi wójt takie porozumienie zawiera. Tym samym rada dokonała niedopuszczalnej modyfikacji przepisów ustawowych.

Prokurator Rejonowy w Wieluniu wskazał, że w orzecznictwie dopuszcza się możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile powtórzenie takie ma charakter dosłowny i jest to uzasadnione względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiące określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego. Ten zapis uchwały nie jest jednak w ocenie strony skarżącej dosłownym powtórzeniem regulacji zawartej w ustawie o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie.

Skarżący podniósł dalej, że w § 3 pkt od a) do c) załącznika do uchwały, wskazano, iż członków zespołu odwołuje wójt w drodze zarządzenia z własnej inicjatywy lub na umotywowany wniosek a) przewodniczącego zespołu, b) podmiotu, którego członek jest przedstawicielem, c) członka zespołu natomiast w § 5 ust. 1 pkt a), że przewodniczący może zostać odwołany na podstawie umotywowanego pisemnego wniosku któregokolwiek z członków zespołu. W tym zakresie zdaniem skarżącego również mamy do czynienia z przekroczeniem delegacji ustawowej i naruszeniem przepisu prawa. Rada Gminy nie została upoważniona do określania przyczyn odwołania członków zespołu, ani wskazania podmiotu, który decyduje o składzie zespołu. Zgodnie z upoważnieniem ustawowym art. 9a ust. 15 ustawy, uchwała rady gminy ma określać tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania.

Natomiast w/wym. zapisy uchwały nie regulują trybu, ani sposobu odwoływania członków zespołu, ani warunków jego funkcjonowania. Ponadto wyłącznie upoważnionym do kształtowania składu zespołu jest wójt, co wynika z art. 9a ust. 2 ustawy. Ustawa nie daje upoważnienia innym organom, w tym podmiotowi, którego przedstawiciel wchodzi w skład zespołu lub inny członkom zespołu do decydowania o składzie zespołu.

W odpowiedzi na skargę organ uznał zarzuty skargi w całości za zasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 zwanej dalej: "p.p.s.a.") poddaje tak określonej kontroli administracji publicznej także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Zakresu tej kontroli nie wyznaczają zarzuty, wnioski czy podstawa prawna skargi, ale sprawa administracyjna, w której akt został wydany (art. 134 § 1 p.p.s.a.), a sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Podstawy do stwierdzenia nieważności aktu lub uchwały organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 506; dalej jako: "u.s.g."). W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W judykaturze przyjmuje się jednak, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, a więc uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/07 oraz wyrok NSA z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95). Do takich naruszeń zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub brak podstawy prawnej, bądź przepisów prawa ustrojowego lub przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło (vide: M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w: Samorząd terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-1023).

O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania aktów (por. wyroki NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996, nr 3, poz. 90; z 26 lipca 2012 r., I OSK 679/12 i I OSK997/12).

Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zatem konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. Takie naruszenia są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności.

Legitymacja Prokuratora do wniesienia skargi w niniejszej sprawie wynika z art. 50 § 1 p.p.s.a. oraz art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2019 r. poz. 740 t.j.), stanowiącego, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego jest niezgodna z prawem prokurator - oprócz możliwości zwrócenia się o zmianę lub uchylenie wadliwej uchwały - może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego.

Przedmiotem kontroli sądowej jest uchwała Rady Gminy Osjaków z 30 stycznia 2018 r. numer XLVI/244/2018 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania Zespołu Interdyscyplinarnego ds. Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie w Gminie Osjaków oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 20 lutego 2018 r., poz. 934).

Postawione w skardze zarzuty są w pełnym zakresie zasadne. Przedmiotowa uchwała jako akt prawa miejscowego, wywołująca powszechne skutki prawne znajduje umocowanie w ściśle określonej delegacji ustawowej. Zakwestionowane przez Prokuratora przepisy wykraczają poza tę delegację.

Przechodząc do merytorycznej oceny kwestionowanych zapisów zaskarżonej uchwały należy podnieść, że podstawę jej wydania stanowił art. 9a ust. 15 u.p.p.r., zgodnie z którym rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, zważywszy na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. nie ulega wątpliwości, iż zawarte w tym akcie wykonawczym normy prawne mają charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania oraz charakter powszechny na terenie gminy i wywołujący określone skutki prawne, a tym samym stanowi akt prawa miejscowego.

Zgodnie z art. 9a ust. 3 u.p.p.r. w skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele: 1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej;

1. 2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych;
2. 3) Policji;
3. 4) oświaty;
4. 5) ochrony zdrowia;
5. 6) organizacji pozarządowych oraz kuratorzy sądowi (ust. 4). Ponadto w skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele innych podmiotów, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie (ust. 5).

W art. 9a ust. 6-14 ustawy ustawodawca uregulował kwestie związane z wyborem przewodniczącego zespołu interdyscyplinarnego, podstaw jego działania, obsługi organizacyjno-technicznej, terminu zwoływania posiedzeń zespołu, możliwości tworzenia w ramach zespołu grup roboczych oraz ich skład. Natomiast jak wynika z treści art. 9a ust. 15 ustawy określenie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków następuje w drodze uchwały rady gminy.

Słusznie Prokurator wskazał na wadliwość § 2 załącznika do uchwały, polegającą na przekroczeniu upoważnienia ustawowego poprzez wskazanie, iż członkowie zespołu są powoływani w drodze zarządzenia wójta gminy Osjaków spośród osób pisemnie zgłoszonych przez podmioty o których mowa w § 1 uchwały, oraz w § 1 ust. 1, że wójt gminy Osjaków występuje pisemnie do podmiotów, o których mowa w art. 9a ust. 3 pkt 1 - 6, ust. 4 i ust. 5 ustawy, o wytypowanie swoich przedstawicieli do pracy w zespole, a w § 1 ust. 2, że podmioty te w terminie do 14 dni od daty otrzymania zawiadomienia zgłaszają wójtowi swoich przedstawicieli wytypowanych do pracy w zespole i załączają pisemną zgodę wskazanej osoby na udział w pracach zespołu.

Jak już wcześniej wskazano przepis art. 9a ust. 3 i 4 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, wskazuje podmioty, których przedstawiciele obligatoryjnie wchodzą w skład zespołu, zaś art. 9a ust. 5 ustawy określa, jakie podmioty wchodzą fakultatywnie w skład zespołu interdyscyplinarnego. Żaden przepis ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie nie daje radzie uprawnienia do tego, aby stanowić zasadę, że organ podmiotu, którego członkowie wchodzą w skład zespołu, wskazuje czy oddelegowuje przedstawicieli, spośród których wójt będzie wybierał skład zespołu. Wyłącznie upoważnionymi do kształtowania składu zespołu jest wójt, lub odpowiednio burmistrz czy prezydent miasta (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 14 stycznia 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 890/19, Lex numer 2767743). Przepis art. 9a ust. 15 u.p.p.r. nie przewiduje dla rady gminy kompetencji do samodzielnego wskazywania podmiotów wchodzących w skład tego zespołu i jak trafnie wskazała strona skarżąca wyłącznie upoważnionym do kształtowania składu zespołu, co wynika wprost z art. 9a ust. 2 ustawy, jest Wójt lub odpowiednio burmistrz czy prezydent miasta i to wójt powołuje członków zespołu spośród podmiotów wskazanych ustawą (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 21 marca 2012 r., sygn. akt IV SA/Wr 743/11, dostępne na CBOiS).

Ponadto w ocenie Sądu zawarta w § 1 ust. 3 załącznika do uchwały regulacja, iż: "Zespół interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych między wójtem, a podmiotami, o których mowa w ust. 1-2" stanowi niedopuszczalne powtórzenie, a co więcej nieuprawnioną modyfikację art. 9a ust. 8 u.p.p.r.

W zapisie zamieszczonym w § 1 ust. 1 i 2 załącznika do uchwały mowa jest o podmiotach wskazanych w art. 9a ust.3 pkt 1-6, ust. 4 i ust. 5 u.p.p.r., czyli są to przedstawiciele jednostek organizacyjnych pomocy społecznej, gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, Policji, oświaty, ochrony zdrowia, organizacji pozarządowych, kuratorzy sądowi, prokuratorzy oraz przedstawiciele podmiotów innych niż określone w ust. 3, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Niewątpliwie zatem takim uregulowaniem Rada Gminy wykroczyła poza swoje umocowanie prawne. Kwestia ta została uregulowana w art. 9a ust. 8 ustawy, który stanowi, że zespół interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych między wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta, a podmiotami, o których mowa w ust. 3 lub 5, czyli przedstawicielami jednostek organizacyjnych pomocy społecznej, gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, Policji, oświaty, ochrony zdrowia, organizacji pozarządowych, prokuratorami oraz przedstawicielami podmiotów innych niż określone w ust. 3, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie.

Zgodnie zaś z rozwiązaniem zawartym w zaskarżonej uchwale, w skład zespołu interdyscyplinarnego z którymi wójt gminy podpisuje porozumienie są też osoby reprezentujące kuratorską służbę sądową, podczas gdy w świetle art. 9a ust. 8 u.p.p.r. kuratorzy nie stanowią podmiotów, z którymi wójt zawiera przedmiotowe porozumienia. Należy zatem stwierdzić, że w tym zakresie Rada dokonała niedopuszczalnej modyfikacji przepisów ustawowych, albowiem § 1 ust. 3 załącznika do zaskarżonej uchwały nie jest dosłownym powtórzeniem art. 9a ust. 8 u.p.p.r., a zatem dokonano nieuprawnionej modyfikacji przepisu ustawowego (por m.in. wyroki WSA w Łodzi z dnia 10 grudnia 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 861/19, z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 853/19, dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak słusznie podniosła przy tym strona skarżąca, w orzecznictwie dopuszcza się możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile powtórzenie takie ma charakter dosłowny i jest to uzasadnione względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiące określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego. Ten zapis uchwały nie jest jednak dosłownym powtórzeniem regulacji zawartej w ustawie o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie.

Zasadny jest również zarzut Prokuratora dotyczący naruszenia art. 9a ust. 15 ustawy, poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wskazanie w § 3 pkt od a) do c) załącznika do uchwały, iż członków zespołu odwołuje wójt w drodze zarządzenia z własnej inicjatywy lub na umotywowany wniosek a) przewodniczącego zespołu, b) podmiotu, którego członek jest przedstawicielem, c) członka zespołu, a w § 5 ust. 1 pkt a), że przewodniczący może zostać odwołany na podstawie umotywowanego pisemnego wniosku któregokolwiek z członków zespołu. Zważyć przy tym należy, że powyższy zapis zgodnie z § 5 ust. 5 załącznika do uchwały stosuje się odpowiednio do zastępcy przewodniczącego, a zatem również w tym zakresie mamy do czynienia z przekroczeniem upoważnienia ustawowego.

Rada Gminy nie została bowiem upoważniona do określania przyczyn odwołania członków zespołu, ani wskazania podmiotu, który decyduje o składzie zespołu. W świetle treści art. 9a ust. 15 u.p.p.r., rada gminy może uregulować wyłącznie tryb odwoływania członków zespołu, a więc samą procedurę pozbawienia członkostwa. Granice uprawnienia Rady obejmują zatem wyłącznie kwestie proceduralne, a nie materialnoprawne związane z określeniem kwalifikacji członków zespołu czy przewodniczącego zespołu (por wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 12 lutego 2020 r., III SA/Łd 1047/19, Lex numer 2784156). Zapisy § 3 i § 5 nie regulują ani trybu, ani sposobu odwoływania członków zespołu, ani warunków jego funkcjonowania. Kompetencje pozostające w zakresie pojęć "sposobu" i "trybu" odnoszą się do zagadnień proceduralnych związanych z powoływaniem i odwoływaniem członków zespołu, podczas gdy Rada Gminy Osjaków określiła podmioty uprawnione do wystąpienia z wnioskiem o odwołanie członków zespołu (§ 3 załącznika do uchwały) oraz przewodniczącego i zastępcy przewodniczącego (§ 5 ust. 1 pkt a i ust. 5 załącznika do uchwały), wskazując jednocześnie na konieczność jego umotywowania.

Jak już wcześniej wskazano, wyłącznie upoważnionym do kształtowania składu zespołu jest wójt, co wynika z art. 9a ust.2 ustawy. Ustawa nie daje upoważnienia innym organom, w tym podmiotowi, którego przedstawiciel wchodzi w skład zespołu lub inny członkom zespołu do decydowania o składzie zespołu oraz samodzielnego ustalenia przesłanek odwołania członka zespołu interdyscyplinarnego, czy przewodniczącego.

Z powyższych przyczyn Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały w części: § 1, § 2, § 3, § 5 ustęp 1 litera a oraz § 5 ustęp 5 w zakresie w jakim nakazuje odpowiednie stosowanie § 5 ustęp 1 litera a do Zastępcy Przewodniczącego Zespołu.