Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 61a § 1 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia H.D., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia 7 listopada 2016 r. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu zatrzymanego prawa jazdy kategorii A, B, nr [...], wydanego w dniu 14 lipca 2006 r. przez Prezydenta Miasta Ł. W uzasadnieniu organ II instancji podniósł, że postanowieniem z dnia [...] r. Starosta [...] Wschodni odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu zatrzymanego prawa jazdy kategorii A, B, nr [...], wydanego w dniu 14 lipca 2006 r. przez Prezydenta Miasta Ł. W zażaleniu na to postanowienie H.D. wniósł o jego uchylenie w całości i wszczęcie postępowania w sprawie zwrotu zatrzymanego prawa jazdy lub uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i orzeczenie o wydaniu – zwrocie zatrzymanego prawa jazdy ze względu na fakt, że w świetle zaistniałego stanu faktycznego i prawnego nie istniał obowiązek poddania się przez niego kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji.
Organ II instancji rozpatrując zażalenie skarżącego podniósł, że decyzją z dnia [...] r. Starosta [...]Wschodni orzekł o cofnięciu skarżącemu uprawnień kategorii A, B, nr [...], druk nr H...], wydanych w dniu 6 lipca 2006 r. przez Prezydenta Miasta Ł. W uzasadnieniu decyzji podano, iż Komendant Wojewódzki Policji w Ł. wystąpił z wnioskiem o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji skarżącego wobec przekroczenia przez niego 24 punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego.
Z wykazu naruszeń przepisów ruchu drogowego wynikało, że skarżący w okresie od 15 lutego do 25 czerwca 2013 r. wielokrotnie naruszył przepisy ruchu drogowego i otrzymał 28 punktów. Ponadto, skarżący w wymienionym okresie popełnił trzy wykroczenia i jedno przestępstwo.
Sąd Rejonowy dla [...] w Ł. wyrokiem z dnia 1 października 2013 r. sygn. akt [...] orzekł zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych w ruchu lądowym na okres 1 roku za kierowanie pojazdem mechanicznym w stanie nietrzeźwości lub pod wpływem środka odurzającego.
W ocenie organu II instancji o zwrocie zatrzymanego prawa jazdy nie może być zatem mowy, bowiem skarżący nie posiada uprawnień do kierowania pojazdem. Wniosek skarżącego o zwrot zatrzymanego prawa jazdy kategorii A, B wszczął postępowanie w sprawie, a organem właściwym do rozpoznania spraw z zakresu zwrotu lub odmowy zwrotu zatrzymanego prawa jazdy jest Starosta. Organ ten winien zatem, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, stosownie do okoliczności sprawy zakończyć postępowanie wszczęte wnioskiem strony albo poprzez zwrot prawa jazdy w formie czynności materialno-technicznej, albo poprzez odmowę zwrotu prawa jazdy w formie decyzji administracyjnej. Skierowane do organu żądanie wydania i zwrotu zatrzymanego prawa jazdy jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w trybie przepisów ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami. Z art. 103 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami wynika, iż starosta wydaje decyzję o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami w sytuacjach określonych w tym przepisie.
W art. 103 ust. 3 ustawy o kierujących pojazdami ustawodawca stwierdził, że starosta wydaje decyzję administracyjną o przywróceniu uprawnień do kierowania pojazdami po ustaniu przyczyn, które spowodowały jego cofnięcie oraz po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej. Powyższe przepisy nie określają, w jakiej formie winien nastąpić zwrot zatrzymanego prawa jazdy lub też negatywne rozpatrzenie wniosku o zwrot takiego dokumentu złożonego przez uprawnioną osobę. Po ustaniu przyczyn zatrzymania prawa jazdy, organ winien je zwrócić osobie uprawnionej. Jeżeli ustawodawca uzależnia powyższą czynność od spełnienia dodatkowych przesłanek, to winien to uczynić po ich spełnieniu (np. po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej, po uzyskaniu pozytywnego wyniku kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji). Przepisy ustawy o kierujących pojazdami nie określają formy prawnej takiej czynności. Zachowanie organu poprzez "zwrot zatrzymanego prawa jazdy", czyli działanie w formie zwrotu – inaczej mówiąc oddanie prawa jazdy – jest czynnością materialno-techniczną.
Przez zwrot zatrzymanego prawa jazdy, jego oddanie osobie uprawnionej, organ podejmuje działanie (zachowanie) w ramach sprawy administracyjnej, w drodze czynności materialno-technicznej. W takich okolicznościach zwrot zatrzymanego prawa jazdy umożliwia uprawnionemu prowadzenie pojazdów bez konieczności spełnienia dodatkowych warunków i umożliwia kontynuowanie uprawnienia wynikającego z prawa jazdy. Czym innym jest odmowa wydania prawa jazdy, a czym innym – odrębnym aktem – odmowa zwrotu zatrzymanego prawa jazdy. Skoro jednak zwrot zatrzymanego prawa jazdy (oddanie uprawnionemu prawa jazdy) wywołuje skutek prawny poprzez dokonanie czynności, to w takiej formie nie może nastąpić odmowa zwrotu zatrzymanego prawa jazdy z przyczyn merytorycznych, a w konsekwencji odmowa kontynuacji przyznanego uprawnienia. W wyniku odmowy zwrotu skarżącemu prawa jazdy określonej kategorii zostaje on pozbawiony możliwości wykonywania określonych czynności, do których wcześniej nabył uprawnienia.
W skardze na powyższe postanowienie H.D. wniósł o jego uchylenie wraz z poprzedzającym je postanowieniem, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie:
- 1. przepisów procesowych mających wpływ na wynik sprawy, tj.:
- - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie w sposób wyczerpujący jego sytuacji (w szczególności związanej z przyczynami i skutkami bezpodstawnego skierowania go na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji) oraz zupełne pominięcie części materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie (m.in. pominięcie dokumentacji pochodzącej i skierowanej "od i do" Komendanta Wojewódzkiej Policji w Ł. mającej istotne znaczenie w sprawie), a naruszenia te mają istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ zgromadzony materiał dowodowy dawał podstawy do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu zatrzymanego prawa jazdy;
- - art. 61a k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że zaistniały inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania w sprawie zwrotu zatrzymanego prawa jazdy poprzez niezasadną odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu zatrzymanego prawa jazdy, w sytuacji niezasadnego skierowania wniosku o sprawdzenie kwalifikacji oraz niezasadnego skierowania na badanie psychologiczne, a w konsekwencji błędnego uznania, że skarżący nie ma obecnie podstawy żądania zwrotu dokumentu uprawniającego go do kierowania pojazdami kategorii A i B, tzn. podtrzymanie niezasadnej odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu zatrzymanego prawa jazdy kat. A, B w świetle całego zgromadzonego materiału dowodowego i podjętych czynności przez Starostę, ewidentnie błędnego skierowania go na sprawdzenie kwalifikacji, w sytuacji gdy wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji i skierowanie na egzamin zostały uchylone, tym samym stały się bezpodstawne, a organ I instancji miał o tym wiedzę z urzędu oraz z racji składania przez skarżącego określonych pism i wniosków;
- - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia organu I instancji, gdy zachodziły przesłanki do jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania;
- 2. prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, tj. przepisów dotyczących Prawa o ruchu drogowym, w szczególności § 7 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego poprzez błędne jego zastosowanie w sytuacji, kiedy skarżący nie przekroczył nigdy dotychczas 24 punktów karnych, a w konsekwencji błędnie skierowano skarżącego na badania oraz kontrolne sprawdzenie kwalifikacji.
W uzasadnieniu skarżący podniósł, że żaden z organów nie dostrzegł, iż wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. o skierowanie na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji z powodu przekroczenia 24 punków karnych był bezpodstawny. Organy obu instancji w momencie wydawania zaskarżonych postanowień, miały niezbędne informacje o błędnie zarejestrowanej w systemie informatycznym liczbie punktów karnych. Tym samym wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji z Ł. o skierowanie skarżącego na sprawdzenie kwalifikacji był nieaktualny, czyli bezpodstawny. Zakaz prowadzenia pojazdów orzeczony wobec skarżącego przez Sąd wyrokiem karnym był na okres do 12 miesięcy. Po tym okresie prawo jazdy powinno być mu zwrócone. Organy administracji jednak celowo w ogóle tego faktu nie dostrzegły.
Skarżący stwierdził, że nigdy nie naruszał celowo zasad ruchu drogowego w postaci, chociażby jazdy pod wpływem alkoholu. Zdaniem skarżącego zdarzenie, które miało miejsce, nie powinno być nawet zakwalifikowane jako zdarzenie drogowe, ponieważ miało miejsce poza terenem utwardzonym i polegało na uszkodzeniu jedynie samochodu skarżącego. Skarżący nie zdawał sobie sprawy, że w ogóle może mieć jakąkolwiek zawartość alkoholu we krwi. Nie chcąc przedłużać postępowania i nie mając pomocy prawnej, poddał się dobrowolnie karze i dlatego Sąd wówczas orzekł wobec niego zakaz prowadzenia pojazdów na okres 12 miesięcy. Po tym okresie uprawnienie miało być mu zwrócone. Ze względu na bezpodstawne dopisanie punktów karnych, został skierowany na badania i sprawdzenie kwalifikacji, chociaż nigdy 24 punktów karnych nie przekroczył. Został skierowany na egzamin bezpodstawnie na skutek pomyłki Wydziału Drogowego Komendy Wojewódzkiej Policji w Ł., która błędnie zawyżyła liczbę punków skarżącego.
Bezpodstawne nałożenie punktów karnych zostało wielokrotnie potwierdzone przez Komendę Wojewódzką Policji w Ł., w szczególności przez Naczelnika Wydziału Ruchu Drogowego. Skarżący wyjaśnił, że na egzamin teoretyczny kategorii B stawił się bez niezbędnego przygotowania, jedynie dlatego że pracownica organu I instancji wprowadziła go w błąd, że im szybciej się stawi, tym będzie dla niego lepiej. Skarżący wskazał także na okoliczność posiadania prawa jazdy od długiego okresu czasu i regularnego "jeżdżenia samochodem". Nadto skarżący stwierdził, że prawo jazdy kategorii A nie zostało mu przywrócone, pomimo iż nie przystąpił do egzaminu w tym zakresie.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu.
Na rozprawie w dniu 10 maja 2017 r. skarżący oświadczył, że popiera skargę. Nie odwoływał się od decyzji z dnia 27 sierpnia 2014 r. o cofnięciu uprawnień kategorii A, B. Skarżący wyjaśnił, że nie miał świadomości, co do znaczenia decyzji z dnia 27 sierpnia 2014 r. Widniejący na okazanej decyzji podpis należy do niego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1066, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718, ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (pkt 2); stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (pkt 3).
Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Ocena legalności zaskarżonego postanowienia, przeprowadzona według wskazanych powyżej kryteriów wykazała, iż skarga nie jest zasadna.
W rozpoznawanej sprawie istota sporu sprowadza się do oceny prawidłowości zastosowania przez organy instytucji odmowy wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku skarżącego o zwrot zatrzymanego prawa jazdy.
Jak stanowi art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.). Stosownie do treści art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
Z przepisu art. 61a § 1 k.p.a. wynikają dwie przesłanki uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy do organu administracji publicznej zostanie wniesione tego rodzaju żądanie.
Pierwsza z tych przesłanek to sytuacja, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną postępowania, natomiast druga ma miejsce, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z innych uzasadnionych przyczyn.
W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że wniosek skarżącego dotyczył zwrotu prawa jazdy kategorii A i B. Nie jest też sporne, że decyzją z dnia 27 sierpnia 2014 r. Starosta [...] cofnął skarżącemu uprawnienia kategorii A i B nr [...], druk nr [...], wydane w dniu 6 lipca 2006 r. przez Prezydenta Miasta Ł. Żądanie zwrotu prawa jazdy zostało zatem niewątpliwie wniesione przez stronę.
W związku z tym rozważyć należy zasadność odmowy wszczęcia postępowania przez organ administracji w oparciu o drugą przesłankę wymieniona w art. 61a § 1 k.p.a. W orzecznictwie wskazuje się, że przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym, oczywisty brak podstawy prawnej do wydania decyzji załatwiającej wniesione żądanie, okoliczności, które doprowadziłyby do wszczęcia postępowania wymagającego po jego zakończeniu wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności wydanej w nim decyzji (por. wyrok WSA w Olsztynie z 13 grudnia 2011 r., II SA/Ol 893/11; wyroki NSA: z 30 listopada 2011 r., I OSK 1385/11; z 5 lutego 2015 r., II OSK 1609/13; z 17 sierpnia 2016 r., I OSK 553/15; postanowienie NSA z 22 lipca 2014 r., I OSK 1635/14).
W orzecznictwie oraz doktrynie wskazuje się także, iż decyzja organu administracji państwowej, rozstrzygająca ponownie sprawę wcześniej rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną tego organu, a nie stanowiąca o uchyleniu tej pierwotnej decyzji na podstawie odpowiednich przepisów k.p.a., jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (por. wyrok NSA z 26 maja 1981 r., SA 895/81, publ. ONSA nr 1, poz. 47). Ewentualne ponowne rozstrzygnięcie przez organ sprawy załatwionej wcześniej decyzją ostateczną, możliwe jest tylko po uchyleniu pierwotnej decyzji w ustalonym przez prawo trybie (por. M. Jaśkowska [w:], M. Jaśkowska, B. Wróbel, Kodeks Postępowania Administracyjnego – Komentarz; Kraków 2005, s. 968). Przyjąć zatem należy, że dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja rozstrzygająca sprawę merytorycznie w sposób ostateczny, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii staje się niedopuszczalne i to niezależnie od prawidłowości tej decyzji (por. wyrok NSA z 6 grudnia 2016 r., I OSK 1467/16).
W rozpoznawanej sprawie w zaskarżonym postanowieniu organ administracji, utrzymując w mocy postanowienie organu I instancji z dnia 7 listopada 2016 r. o odmowie wszczęcia postępowania, wskazał na okoliczność wydania przez Starostę [...] w dniu 27 sierpnia 2014 r. decyzji o cofnięciu skarżącemu uprawnień kategorii A, B. Decyzja Starosty [...] z dnia 27 sierpnia 2014 r. o cofnięciu uprawnień kategorii A, B jest ostateczna, gdyż skarżący nie wniósł od niej odwołania, co przyznał w oświadczeniu złożonym na rozprawie w dniu 10 maja 2017 r. W ocenie sądu decyzja ta stanowi przeszkodę we wszczęciu przez organ administracji postępowania i uwzględnieniu żądania skarżącego zwrotu prawa jazdy. Wszczęcie postępowania w takim stanie rzeczy naruszałoby to zasadę trwałości decyzji administracyjnych, określoną w art. 16 § 1 k.p.a. i stanowiłoby przesłankę nieważności z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Wskazać w tym miejscu należy, że decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne.
Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych (art. 16 § 1 k.p.a.). Skoro zatem ostateczną decyzją skarżący został pozbawiony uprawnień prawa jazdy w zakresie kategorii A, B, to brak było podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu prawa jazdy. W tym stanie rzeczy dopóki decyzja ta funkcjonuje w obrocie prawnym, nie jest możliwe zwrócenie skarżącemu prawa jazdy kategorii A, B, które utracił, niezależnie od tego, czy decyzja ta jest prawidłowa, czy też nie. Nie ma też żadnego znaczenia, czy rzeczywiście niezasadnie Starosta [...] decyzjami z dnia 28 stycznia 2014 r. skierował skarżącego na badania psychologiczne oraz na badania lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwskazań psychologicznych oraz zdrowotnych do kierowania pojazdami, a następnie decyzją z dnia 26 czerwca 2014 r. skierował skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy w formie egzaminu państwowego.
Dodać przy tym należy, że decyzje te również są ostateczne. Nie mogą zatem zostać uwzględnione argumenty skarżącego podważające zasadność wydania decyzji o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji oraz o skierowaniu na badania lekarskie i psychologiczne – oparcie tych rozstrzygnięć na wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł., w którym wskazano na fakt przekroczenia przez skarżącego liczby 24 punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego.
Ponadto należy zauważyć, że na skutek odmowy wszczęcia postępowania organy administracji nie prowadziły postępowania administracyjnego i nie rozstrzygały sprawy co do jej istoty, a zatem nie stosowały przepisów prawa materialnego. W tej sytuacji należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym.
Mając powyższe na względzie sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.
bg