Uzasadnienie
III SA/Łd 32/11
Decyzją z [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Ł. na podstawie art. 5 pkt 4, art. 27 ust. 1–2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm.), art. 11 art. 11 ust. 1–2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. Nr 234, poz. 1570, ze zm.), art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89, ze zm.), § 1, § 3 ust. 1, § 12 ust. 1–2, § 17 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 10 listopada 2006 r. w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać pod względem fachowym i sanitarnym pomieszczenia i urządzenia zakładu opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 213, poz. 1568, ze zm.), nakazał unieruchomienie Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej [...] G.W., znajdującego się w Ł., przy ul. K. Organ pierwszej instancji ustalił, że kontrolowany NZOZ nie posiada pomieszczeń i urządzeń odpowiadających pod względem fachowym i sanitarnym wymaganiom potrzebnym do świadczenia usług medycznych w zakresie podstawowej opieki zdrowotnej dla dzieci i dorosłych (usługi medyczne świadczone były w pomieszczeniu punktu z zaopatrzeniem medyczno-ortopedycznym).
Ponadto, organ sanitarny stwierdził brak stanowiska do mycia rąk wyposażonego w dozownik z mydłem w płynie, dozownika ze środkiem do antyseptyki rąk i zasobnika z ręcznikami jednorazowego użycia, brak poczekalni i ustępu dla pacjentów, punktu informacyjno-rejestracyjnego w holu wejściowym, gabinetu zabiegowego i lekarskiego.
Inspektor wskazał dalej, że pomieszczenia i urządzenia zakładu opieki zdrowotnej powinny odpowiadać wymaganiom fachowym i sanitarnym, które zostały określone w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 10 listopada 2006 r. w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać pod względem fachowym i sanitarnym pomieszczenia i urządzenia zakładu opieki zdrowotnej. Stosownie do postanowień wspomnianego rozporządzenia, zakład opieki zdrowotnej powinien co do zasady stanowić samodzielny budynek lub zespół budynków. Lokalizacja w budynku o innym przeznaczeniu jest możliwa jedynie pod warunkiem całkowitej izolacji zakładu opieki zdrowotnej od innych użytkowników budynku. Zakład powinien być również wyposażony w odpowiednie środki i pomieszczenia, które umożliwiają wypełnianie jego funkcji.
W niniejszej sprawie strona udzielała świadczeń zdrowotnych w sklepie z artykułami medyczno-ortopedycznymi, bez zapewnienia miejsc dla okryć wierzchnich osób przychodzących, punktu informacyjnego oraz miejsca na wózki dziecięce lub inwalidzkie. Organ podniósł, iż strona nie posiadała nawet wydzielonego gabinetu lekarskiego i zabiegowego, czy też stanowiska do mycia rąk.
W tym stanie faktycznym, uznając, że kontrolowany zakład opieki zdrowotnej nie spełniał podstawowych wymogów fachowych i sanitarnych, a udzielanie świadczeń zdrowotnych w takich warunkach stwarzało bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia pacjentów, Powiatowy Inspektor Sanitarny w Ł. nakazał jego unieruchomienie.
Na powyższą decyzję G.W. wniósł odwołanie do organu drugiej instancji. Skarżący podniósł przede wszystkim zarzuty dotyczące naruszenia szeregu przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności wskazał na naruszenie art. 24 § 3 kpa. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny rozpoznał bowiem sprawę w sytuacji, gdy – zdaniem strony – pozostawał w stosunku prawnym z NZOZ [...] W.G., tj. z podmiotem, który zajął część lokalu skarżącego i pozostawał z nim w konflikcie. Skarżący podkreślił, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził kontroli działalności zakładu W.G., mimo że został poinformowany o nieprawidłowościach w jego funkcjonowaniu. Ten zaś fakt wywoływał wątpliwości, co do bezstronności organu sanitarnego.
Skarżący podniósł ponadto, że w rzeczywistości w pomieszczeniu, w którym obecnie prowadzi praktykę lekarską, nie świadczy usług podstawowej opieki zdrowotnej dla dzieci i dorosłych, lecz działalność dydaktyczną, w zakresie szerzenia oświaty zdrowotnej i promocji zdrowia. W stosunku do tego rodzaju działalności zajmowane przez niego pomieszczenia spełniały zaś wszystkie wymogi sanitarne.
Decyzją z [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. działając na podstawie art. 12 pkt 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji.
Organ odwoławczy ustalił, że przy ul. K. w Ł., w tych samych pomieszczeniach, stanowiących gabinety lekarskie, których stan sanitarny nie budzi zastrzeżeń, mieszczą się dwa Niepubliczne Zakłady Opieki Zdrowotnej, których właściciele pozostają w konflikcie. W wyniku tego konfliktu G.W. utracił władztwo nad lokalami stanowiącymi gabinety lekarskie i obecnie świadczy usługi medyczne w zlokalizowanym pod tym samym adresem pomieszczeniu wydzielonym ze sklepu ze sprzętem medycznym. Pomieszczenie to posiada atrybuty gabinetu lekarskiego (leżankę, stolik zabiegowy), ale nie spełnia wymagań sanitarnych koniecznych do świadczenia usług medycznych w zakresie podstawowej opieki zdrowotnej. Organ odwoławczy powołał się na pismo Wojewódzkiego Centrum Zdrowia Publicznego w Ł. z 9 września 2010 r., z którego treści wysnuł wniosek, że dnia 27 stycznia 2010 r. stronie wypowiedziano umowę najmu pomieszczeń zajmowanych pod ww. adresem.
W ocenie organu drugiej instancji, Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej utracił możliwość świadczenia pomocy medycznej, ponieważ nie posiada obecnie miejsca, w którym świadczenia te mogłyby być spełniane. Skoro kontrolowany podmiot w chwili wydawania decyzji utracił formalnie i faktycznie lokal, w którym miał prawo świadczyć usługi medyczne, organ pierwszej instancji nie miał podstaw do wydawania nakazu jego unieruchomienia. Orzekanie w tym przedmiocie było bowiem bezprzedmiotowe.
W skardze na powyższą decyzję strona, wnosząc o jej uchylenie, podniosła zarzut naruszenia szeregu przepisów postępowania, a mianowicie:
- 1. art. 7, art. 11, art. 77 § 1 kpa poprzez nieustalenie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych i kierowanie się poszanowaniem interesów tylko jednej ze stron postępowania;
- 2. art. 6–9, art. 10 § 1, 3 oraz art. 77 kpa, poprzez stronnicze zebranie i interpretowanie materiału dowodowego, a także oparcie zaskarżonej decyzji na nie w pełni ustalonym stanie faktycznym, z całkowitym pominięciem dowodów i argumentów zgłaszanych przez skarżącego oraz wydanie decyzji bez zapewnienia mu czynnego udziału w postępowaniu;
- 3. art. 107 § 1 i 3 kpa poprzez niedopełnienie wymogów formalnych decyzji tj. przez niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, niepodanie dowodów na potwierdzenie okoliczności stanowiących podstawę faktyczną decyzji, niewskazanie przyczyn uznania wiarygodności poszczególnych dowodów, niewskazanie przyczyn, dla których pewnym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej, a także niemal całkowite pominięcie uzasadnienia faktycznego oraz niewystarczające uzasadnienie prawne.
W uzasadnieniu skarżący podniósł, że w toku postępowania administracyjnego nie miał możliwości zapoznania się z pismem Wojewódzkiego Centrum Zdrowia Publicznego w Ł. z 9 września 2010 r., na które powołuje się organ odwoławczy. Tymczasem, w ocenie strony, za pozbawione podstaw faktycznych należy uznać ustalenie, że prowadzony przez niego NZOZ utracił lokal, w którym miał prawo świadczenia usług.
W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie, bądź odrzucenie, podtrzymując w całości ustalenia podjęte w toku postępowania administracyjnego, jak również zasadność wydanego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy podniósł, że wniosek o odrzucenie skargi jest uzasadniony faktem, że ani przepisy kpa, ani też zawarte w ustawie Prawo o podstępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewidują możliwości zaskarżenia treści uzasadnienia, do czego de facto sprowadza się skarga strony. Poddana pod rozstrzygnięcie sądu skarga jest zatem niedopuszczalna.
Na rozprawie 10 maja 2011 r. pełnomocnik skarżącego zwrócił przede wszystkim uwagę, że z odwołania od decyzji organu pierwszej instancji wynikał wniosek o wyłączenie od udziału w postępowaniu Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego na podstawie art. 24 kpa. Do tego wniosku organ odwoławczy wydając kwestionowane rozstrzygnięcie w ogóle się nie odniósł. Wniosek ten nie był składany w toku postępowania przed organem pierwszej instancji. Obecny na posiedzeniu skarżący oświadczył z kolei, że nadal ma podpisaną umowę najmu lokalu przy ul. K. oraz, że nigdy nie otrzymał wypowiedzenia tej umowy. W tym przedmiocie toczy się przed sądem powszechnym postępowanie z jego powództwa o uznanie wypowiedzenia umowy najmu ww. lokalu za bezskuteczne.
Skarżący oświadczył, że pomieszczenia te są nadal przez niego zajęte oraz, że opłaca stosowny czynsz. Po zamknięciu rozprawy złożono do akt kserokopię pozwu skarżącego o uznanie wypowiedzenia umowy najmu lokalu za bezskuteczną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.
Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:
- 1. uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:
a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
- 2. stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;
- 3. stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.
Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji lub postanowienia pod kątem ich zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.
W pierwszej kolejności, odnosząc się do wniosku organu o odrzucenie skargi, należy stwierdzić, że w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego dopuszczalne jest zaskarżenie samego uzasadnienia decyzji administracyjnej, gdy narusza ono swą treścią prawo - por. wyroki NSA z dnia 28 czerwca 1982r., I SA 47/82, z dnia 30 czerwca 1983r., I SA 178/83, z dnia 20 maja 1998r., I SA 1896/97. Warto jednocześnie podkreślić, że uzasadnienie stanowi integralną część decyzji, a więc w istocie jest elementem nierozerwalnie związanym z rozstrzygnięciem, a zatem w przypadku wniesienia skargi na uzasadnienie w istocie mamy do czynienia ze skargą na "całą" decyzję. (por. postanowienie NSA z dnia 28 lipca 2009r., I FSK 892/09). Uzasadnienie decyzji nie funkcjonuje bowiem samodzielnie w obrocie prawnym, nie może więc być wyeliminowane z tego obrotu przez sąd administracyjny bez jednoczesnego wyeliminowania "sentencji" rozstrzygnięcia.
Za takim stanowiskiem przemawia również art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zgodnie z którym, sąd rozstrzyga w graniach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - niezwiązanie sądu granicami skargi oznacza więc również niezwiązanie sądu jej zakresem.
Z tych względów, pomimo podniesienia w niniejszej skardze zarzutów dotyczących wyłącznie uzasadnienia decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...], przedmiotem kontroli sprawowanej przez Sąd jest całe wskazane wyżej orzeczenie organu administracji.
Badając tę decyzję pod względem legalności, a więc oceniając czy została ona wydana z zachowaniem obowiązujących przepisów, Sąd doszedł do przekonania, że organ naruszył przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zwłaszcza chodzi tu o uchybienie art. 7, 8, 10 § 1, 77 § 1 i 138 § 1 pkt 2 k.p.a.
W pierwszej kolejności, za zasadny należy uznać zarzut skarżącego, iż Kolegium nie ustosunkowało się do wniosku o wyłączenie od orzekania w sprawie organu pierwszej instancji, którym jest Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Ł. Decyzja wydana przez pracownika lub organ administracji publicznej, który powinien ulec wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 26 k.p.a. obarczona jest wadą, która jest wymieniona wśród przesłanek wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.). Okoliczność braku wyłączenia organu pierwszej instancji, kiedy rzeczywiście istniały ku temu podstawy, jest zatem istotnym uchybieniem procesowym, które powinno być przedmiotem rozważań organu odwoławczego. Tymczasem, mimo zawartego wprost w punkcie 1a odwołania zarzutu "rozpoznania sprawy, w sytuacji, w której organ pozostaje z jedną ze stron konfliktu w takim stosunku prawnym, że wywołuje to wątpliwości, co do bezstronności działania organu", Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. w ogóle nie ustosunkował się do podnoszonych w tej kwestii przez skarżącego argumentów. Takie działanie organu w oczywisty sposób narusza powołane wyżej przepisy procedury administracyjnej.
Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy uchylił decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ł. i umorzył postępowanie przed organem I instancji, uznając, że jest ono bezprzedmiotowe z uwagi na fakt, iż Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej G.W. utracił zarówno formalnie jak i faktycznie lokal przy ul. K. w Ł., w którym miał, prawo świadczenia usług medycznych. Organ powołał się przy tym na pismo Wojewódzkiego Centrum Zdrowia Publicznego w Ł. z dnia 9 września 2010r., z którego wynika, że umowa najmu lokalu przy ul. K. została wypowiedziana Panu G.W. z dniem 27 stycznia 2010r. W ocenie organu, skarżący nie ma zatem możliwości świadczenia pomocy medycznej, ponieważ nie posiada miejsca, w którym usługa mogłaby być wykonywana.
Tymczasem, z oświadczenia strony złożonego na rozprawie oraz dokumentów przedłożonych Sądowi wynika, iż G.W. kwestionuje fakt wypowiedzenia mu przez Administrację Nieruchomości [...] "O.S." umowy najmu lokalu przy ul. K. w Ł. Podkreśla, iż nigdy nie zostało mu doręczone wypowiedzenie umowy najmu przedmiotowego lokalu użytkowego i nadal opłaca czynsz za ten lokal. Dla wykazania swojego stanowiska złożył do akt sądowych kopię pozwu z dnia 15 października 2010r. przeciwko Miastu Ł. o uznanie za bezskuteczne wypowiedzenia umowy najmu lokalu użytkowego przy ul. K. Sprawa posiada sygnaturę akt [...] i nie została jeszcze prawomocnie zakończona. Oznacza to, że organ nie miał, podstaw do uznania, iż strona nie posiada tytułu prawnego do lokalu przy ul. K. w Ł. Okoliczność ta będzie bowiem dopiero przedmiotem rozstrzygnięcia przez sąd powszechny.
Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. nie posiadał powyższych informacji, ponieważ, wbrew treści art. 10 § 1 k.p.a., zaniechał przed wydaniem decyzji od zapoznania skarżącego z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Zgodnie z tym przepisem, organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Mogą one odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (art. 10 § 2 k. p. a.). Czynny udział strony przejawia się w szczególności w postępowaniu wyjaśniającym, co dla ochrony praw strony ma istotne znaczenie. Zapewnia jej bowiem wpływ na ustalenie stanu faktycznego, a przez to wpływ na stosowanie normy prawa materialnego lub procesowego.
Zatem poprzez udział w postępowaniu administracyjnym należy rozumieć udział stron w całym ciągu czynności dokonywanych w toku postępowania. To nie strona winna wykazać dostateczną aktywność, aby zapewnić dla siebie czynny udział w postępowaniu, lecz stosownie do art. 10 § 1 k. p. a., taki obowiązek spoczywa właśnie na organach administracji publicznej. Organ, z uwagi na naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., nie uwzględnił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji faktu, iż skarżący kwestionuje na drodze prawnej dokonanie przez Miasto Ł. wypowiedzenia umowy najmu lokalu przy ul. K. i nie odniósł się do twierdzeń skarżącego, iż nadal prowadzi on działalność i opłaca czynsz za powyższy lokal.
Ustalenia poczynione przez organ nie dają zatem podstaw do umorzenia jako bezprzedmiotowego postępowania w sprawie nakazu unieruchomienia niepublicznego zakładu opieki zdrowotnej prowadzonego przez skarżącego i dlatego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.
Rozpoznając ponownie sprawę, organ winien odnieść się merytorycznie do zarzutów skarżącego podniesionych w odwołaniu, a przed wydaniem decyzji powinien zadbać o to, by strona miała możliwość wypowiedzenia się do zebranych w sprawie dowodów i materiałów.
P.Pij.