Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 14 lutego 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu utrzymało w mocy własną decyzję z 29 grudnia 2021 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Wieruszowa z 27 listopada 2019 r. w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości położonej w obrębie geodezyjnym M., gmina W., oznaczonej w ewidencji gruntów nr działki [...], stanowiącej własność U. i E.H., z gruntami przyległymi położonymi w tym samym obrębie geodezyjnym, oznaczonymi nr działek: [...] będącą własnością R.K. i J.K. i [...] stanowiącą własność D.K.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Wnioskiem z 21 stycznia 2019 r. E. i U.H. zwrócili się do Burmistrza Wieruszowa o dokonanie rozgraniczenia nieruchomości położonej w obrębie geodezyjnym M., gmina W., oznaczonej w ewidencji gruntów nr działki [...], stanowiącej ich własność, z gruntami przyległymi oznaczonymi nr działek: [...] i [...].
Decyzją Burmistrz Wieruszowa zatwierdził ustalone na podstawie istniejących dokumentów granice nieruchomości położonej w obrębie geodezyjnym M., gmina W., oznaczonej w ewidencji gruntów nr działki [...] stanowiącej własność U. i E.H. z nieruchomościami przyległymi oznaczonymi nr działek: [...] i [...] oraz punktami wspólnymi z działką nr [...] i [...] zgodnie z protokołem granicznym z 16 października 2019 r. sporządzonym przez geodetę uprawnionego J.R. W treści decyzji strony zostały poinformowane o prawie złożenia, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, żądania przekazania sprawy do Sądu Rejonowego w Wieluniu.
Pismem z 23 października 2020 r. E. i U.H. wystąpili do Burmistrza Wieruszowa z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji Burmistrza Wieruszowa z 27 listopada 2019 r. W piśmie tym wnieśli także o wyznaczenie terminu do złożenia oświadczenia w przedmiocie przekazania sprawy do Sądu Rejonowego w Wieluniu. Ponadto wnioskodawcy zarzucili, że nieprawidłowo przeprowadzono postępowanie o rozgraniczenie i nie zgadzają się z wydaną w tym przedmiocie ostateczną decyzją Burmistrza Wieruszowa z 27 listopada 2019 r., jak i z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu oraz zapadłym rozstrzygnięciem sądowym. Zakwestionowali pouczenie zawarte w decyzji Burmistrza Wieruszowa, w którym brak jest zapisu, iż żądanie przekazania sprawy do Sądu Rejonowego w Wieluniu dokonuje się za pośrednictwem Burmistrza Wieruszowa. Wnioskodawcy podkreślili, iż w dziedzinie prawa poruszają się niezbyt pewnie i dla nich było bez znaczenia czy pismo z wnioskiem o rozpoznanie sprawy przez sąd skierowali bezpośrednio do sądu, czy też za pośrednictwem burmistrza.
E. i U.H. podnieśli, że podczas prowadzonego postępowania rozgraniczeniowego geodeta dokonał pomiarów w sposób nieprawidłowy, w wyniku czego część powierzchni działki będącej własnością wnioskodawców została przeniesiona na działki sąsiednie a dodatkowo poświadczył nieprawdę w dokumentach urzędowych.
Postanowieniem z 10 grudnia 2020 r. Burmistrz Wieruszowa odmówił wszczęcia postępowania w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości zakończonego ostateczną decyzją Burmistrza Wieruszowa z 27 listopada 2019 r wskazując, że przedmiotowe postępowanie zostało już rozstrzygnięte inną decyzją ostateczną, która pozostaje w obrocie prawnym, a zatem niedopuszczalne jest prowadzenie postępowania po raz drugi w tej samej sprawie.
Postanowieniem z 25 stycznia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji.
Na powyższe postanowienie U. i E.H. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który wyrokiem z 12 maja 2021 r., sygn. akt III SA/Łd 299/21 uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza Wieruszowa. W ocenie sądu organ I instancji bezpodstawnie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ponownego rozgraniczenia nieruchomości, gdyż we wniosku z 23 października 2020 r. z żądaniem takim strona skarżąca nie wystąpiła. Zdaniem sądu organy obu instancji nie podejmując nawet próby ustalenia faktycznego stanowiska strony w postępowaniu przyjęły, iż strona ponownie wniosła o rozgraniczenie, co doprowadziło do nieuprawnionej odmowy wszczęcia postępowania, a tym samym błędnego zastosowania art. 61 a § 1 k.p.a.
W ponownie prowadzonym postępowaniu Burmistrz Wieruszowa pismem z 13 września 2021 r. oraz z 25 października 2021 r. wezwał U. i E.H. do sprecyzowania treści wniosku złożonego 23 października 2020 r. W odpowiedzi na wezwanie U. i E.H., pismem z 5 listopada 2021 r., ostatecznie sprecyzowali swój wniosek z 23 października 2020 r. oświadczając, że domagają się stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Wieruszowa z 27 listopada 2019 r. w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Uzasadniając swoje wystąpienie wnioskodawcy zakwestionowali poprawność czynności upoważnionego w sprawie geodety, w szczególności zarzucając mu niestaranność w wykonywaniu prac, brak pisemnych powiadomień o terminie czynności ustalenia granic, przekroczenie terminu zakreślonego na wykonanie rozgraniczenia, poświadczenie nieprawdy w dokumentach, antydatowanie zawiadomień. W piśmie z 20 września 2021 r. zarzucili ponadto, że Burmistrz Wieruszowa całkowicie zignorował treści art. 33 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne i "działał wspólnie z geodetą".
Z kolei w piśmie z 5 listopada 2021 r. wnioskodawcy podkreślili, że "istota sprawy leży w grabieży terenu działki nr [...], a nie w błędach jakie popełnił geodeta zarówno przed, jak i w trakcie rozgraniczenia". Zdaniem autorów wniosku, powyższa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, bowiem Burmistrz Wieruszowa był powiadamiany o nieprawidłowościach, a mimo to granice zatwierdził.
Decyzją z 29 grudnia 2021 r. Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Wieruszowa z 27 listopada 2019 r. Jako uzasadnienie rozstrzygnięcia wskazano, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie pozwala uznać, iż kwestionowana decyzja jest dotknięta kwalifikowaną wadą powodującą stwierdzenie jej nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Granice pomiędzy rozgranicznymi działkami - w oparciu o zebrane dowody i zgodne oświadczenia stron zostały ustalone prawidłowo i następnie zatwierdzone, co dopuszcza art. 33 ust. 1 ustawy. Skoro zostały spełnione, warunki określone w przepisach prawa, umożliwiające ustalenie granicy w oparciu o zebrane dowody, przy jednoczesnej akceptacji uczestników postępowania, nie ma jakichkolwiek podstaw do kwestionowania decyzji organu Burmistrza Wieruszowa z 27 listopada 2019 r. Powyższa decyzja zawiera również prawidłowe, bo zgodne z treścią art. 33 ust. 1 ustawy, pouczenie o prawie żądania przez stronę przekazania sprawy sądowi powszechnemu.
17 stycznia 2022 r. wnioskodawcy wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Wieruszowa z 27 listopada 2019 r. jest zasadny z uwagi na rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), którego podstawą jest czyn z art. 271 § 1 k.k.. Wskazali również na przesłankę z 156 § 1 pkt 7 k.p.a., tj. decyzja zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Wystawiony przez geodetę dokument (zawiadomienie) jest niewiarygodny, bowiem powstał w innym czasie niż data na nim zawarta. Skarżący zakwestionowali ustalenia organu zobrazowane na szkicu granicznym, tj.: odcinek prosty pomiędzy punktami 220-221-222 oraz odcinek prosty między punktami 192-200. Podnieśli również, że kwestie związane z postępowaniem w sprawie poświadczenia nieprawdy przez geodetę J.R. nie zostało prawomocnie umorzone, a sprawa nadal jest w toku. Podsumowując wskazali, że ich celem jest ponowne skierowanie sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.
Przywołaną na wstępie decyzją z 14 lutego 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu utrzymało w mocy własną decyzję z 29 grudnia 2021 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Wieruszowa z 27 listopada 2019 r. w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości.
Kolegium odwołując się do treści art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), dalej jako: "k.p.a." wyjaśniło, iż stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej stanowi nadzwyczajny tryb eliminowania z obrotu prawnego wadliwych decyzji administracyjnych. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności organ administracji nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej wadliwą decyzją, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Dokonując następnie oceny kwestionowanej decyzji Burmistrza Wieruszowa przez pryzmat wystąpienia w sprawie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ odwoławczy wyjaśnił, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.
Rażące naruszenie prawa ma miejsce, gdy uchybienie prawu ma charakter oczywisty, jasny, bezsporny, nie dopuszczający możliwości odmiennej wykładni. Naruszenie prawa będzie miało cechę "rażącego" wtedy, gdy czynności postępowania organu administracyjnego lub istota załatwienia sprawy są w swej treści zaprzeczeniem treści obowiązującej regulacji prawnej, gdy działanie organu w toku postępowania lub rozstrzygnięcie sprawy w decyzji w ogóle nie odpowiada nakazom wynikającym z prawa obowiązującego lub też łamie zakazy w nim ustanowione.
Dalej Kolegium wskazało, iż zgodnie z art. 29 ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2021 r. poz. 1990 ze zm.), dalej jako: "ustawa", w brzemieniu obowiązującym w dacie wydania kontrolowanej decyzji, rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów (ust. 1). Rozgraniczeniu podlegają, w miarę potrzeby, wszystkie albo niektóre granice określonej nieruchomości z przyległymi nieruchomościami lub innymi gruntami (ust. 2). Rozgraniczenia nieruchomości dokonują wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) oraz, w wypadkach określonych w ustawie, sądy (ust. 3). Stosownie do art. 30 ust. 1 ustawy wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) przeprowadzają rozgraniczenie nieruchomości z urzędu lub na wniosek strony.
Czynności przebiegu granic, jak stanowi art. 31 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy, wykonuje geodeta, który przy ustalaniu przebiegu granic bierze pod uwagę znaki i ślady graniczne, mapy i inne dokumenty oraz punkty osnowy geodezyjnej. Jeżeli brak jest danych, o których mowa powyżej, lub są one niewystarczające albo sprzeczne, ustala się przebieg granicy na podstawie zgodnego oświadczenia stron lub jednej strony, gdy druga strona w toku postępowania oświadczenia nie składa i nie kwestionuje przebiegu granicy. W świetle zaś art. 33 ustawy wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron (ust. 1). Wydanie decyzji poprzedza: 1) dokonanie przez wójta, burmistrza (prezydenta miasta) oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez upoważnionego geodetę oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami; w wypadku stwierdzenia wadliwego wykonania czynności upoważnionemu geodecie zwraca się dokumentację do poprawy i uzupełnienia, 2) włączenie dokumentacji technicznej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (ust. 2).
Strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać, w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji w tej sprawie, przekazania sprawy sądowi (ust. 3).
Dokonując analizy przebiegu postępowania zakończonego wydaniem decyzji rozgraniczającej, w tym zgromadzonej dokumentacji geodezyjnej, wykonanymi czynnościami przez uprawnionego geodetę w ocenie Kolegium trudno uznać, iż doszło do naruszenia przepisów postępowania w powyższym znaczeniu. Przy ustalaniu przebiegu granic oparto się na dokumentach udostępnionych geodecie z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Wieruszowie, tj. kopii mapy ewidencyjnej powstałej przy założeniu ewidencji gruntów obrębu M. szkicu podziałowym działki nr [...] (aktualnie odpowiadającej działce nr [...]) oraz szkicu podziałowym działki nr [...]. Na podstawie wyżej wymienionej mapy ewidencyjno-pomiarowej zawierającej miary oparte na punktach osnowy ewidencyjnej, z powodu braku (zniszczenia) punktów osnowy, geodeta nie mógł w terenie odtworzyć przedmiotowych granic. Do ustalenia przebiegu granic wykorzystano natomiast szkice podstawowe ówczesnego podziału działki nr [...] (aktualnie nr [...]) oraz jej podziału wtórnego i rozgraniczenia działki nr [...], na podstawie których odszukano istniejące stabilizowane punkty.
W wyniku analizy w/w dokumentów, wykonanego pomiaru terenowego widocznych śladów użytkowania oraz przedstawionych przez obecne na gruncie strony informacji i miejsc przebiegu granicy geodeta stwierdził zbieżność linii granicznych na rozpatrywanych odcinkach (opinia geodezyjna).
Odnosząc się do zarzutu podniesionego przez wnioskodawców co do błędnego określenia punktów obrazujących przebieg granic Kolegium wskazało, iż na szkicu granicznym przebieg granic biegnie w następujący sposób: odcinek prosty pomiędzy punktami 220-221-222 oraz odcinek prosty pomiędzy punktami 192-220. Wskazane w decyzji organu I instancji na str. 6, w wierszu 21 od dołu oznaczenie odcinka granicy pomiędzy punktami "192-200", zamiast pomiędzy punktami "192-220", stanowi oczywistą omyłkę pisarską, co bezspornie potwierdza treść protokołu granicznego z 16 października 2019 r. Powyższy błąd pisarski nie ma jednak wpływu na finalną konkluzję w sprawie.
W protokole granicznym z 16 października 2019 r. w pkt 11.2 widnieje zapis, że przebieg granic na odcinkach prostych oznaczonych na szkicu graficznym punktami 220-221-222 oraz 192-220 ustalono na podstawie: widocznych śladów użytkowania na gruncie (przebieg płotu), miedzy (w postaci uskoku gruntu - skarpy), skarpy powstałej po pracach ziemnych, zadrzewienia - zalesienia i oświadczeń obecnych na gruncie stron postępowania. Wskazane powyżej granice zostały przez obecne na gruncie strony uznane za obowiązujące i nie zgłoszono zastrzeżeń do ich przebiegu, co potwierdza treść załączonego do dokumentacji geodezyjnej protokołu granicznego wraz z podpisami stron postępowania. Wskazane w decyzji Burmistrz Wieruszowa z 27 listopada 2019 r. granice pomiędzy działką nr ewid. [...], a działkami nr ewid. [...] i [...], zostały ustalone zgodnie z protokołem granicznym z 16 października 2019 r. załączonym do operatu rozgraniczeniowego, przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 30 października 2019 r.
Mając na uwadze powyższe Kolegium stwierdziło, że prawidłowo ustalono i następnie zatwierdzono granice pomiędzy wskazanymi działkami - w oparciu o zebrane dowody i zgodne oświadczenia stron, co dopuszcza art. 33 ust. 1 ustawy. Spełnienie warunków określonych w przepisach prawa, umożliwiających ustalenie granicy w oparciu o zebrane dowody, przy jednoczesnej akceptacji uczestników postępowania, stanowi o braku podstaw do kwestionowania decyzji Burmistrza Wieruszowa z 27 listopada 2019 r. orzekającej o rozgraniczeniu przedmiotowych nieruchomości.
W dalszej kolejności Kolegium podniosło, iż we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący wskazali również na przesłankę z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., tj. decyzja zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Organ odwoławczy wyjaśnił, że wskazana przesłanka stwierdzenia nieważności odsyła do przypadków nieważności wynikających z przepisów szczególnych. Musi zatem istnieć przepis materialny w sposób wyraźny przewidujący sankcję nieważności w przypadku określonej wadliwości decyzji administracyjnej". W sprawie nie wystąpiła przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.
W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi E.H. podniósł, że nie zgadza się z materiałem dowodowym zgromadzonym przez geodetę, na który powołuje się SKO. Wyjaśnił, iż nie została zawarta ugoda między właścicielami nieruchomości co do przebiegu granic, a geodeta popełnił przestępstwo zmuszając skarżącego i jego żonę do złożenia podpisów na pustych blankietach. W ocenie skarżącego ustalenie granic nastąpiło z naruszeniem prawa, gdyż dowody które wziął pod uwagę geodeta nie mogą zastępować wyciągów, wyrysów i wypisów.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie wskazać należy, że sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm., dalej: "ustawa COVID-19"), zgodnie z którym przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W związku z brakiem możliwości technicznych stron uczestniczenia w rozprawie zdalnej sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa wskazanych w art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a. skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia jego nieważności.
Rozpoznanie przedmiotowej sprawy determinuje okoliczność, że wypowiadał się już w niej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, który w wyroku z 12 maja 2021 r. sygn. akt III SA/Łd 299/21 wskazał, że Burmistrz Wieruszowa bezpodstawnie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ponownego rozgraniczenia nieruchomości, gdyż we wniosku z 23 października 2020 r. z żądaniem takim strona skarżąca nie wystąpiła. W ocenie sądu treść powyższego pisma skarżących, co prawda zawiła, niejednoznaczna i wskazująca na to, że strona miesza ze sobą okoliczności faktyczne i prawne z dwóch różnych dotyczących jej postępowań rozgraniczeniowych, w żadnym jednak miejscu nie wskazywała, że strona wniosła ponownie o dokonanie rozgraniczenia stanowiącej jej własność nieruchomości położonej w obrębie geodezyjnym M. oznaczonej nr działki [...] z gruntami przyległymi oznaczonymi nr działek: [...] i [...].
Sąd podkreślił, że wniosek jest czynnością dyspozytywną strony. W razie wątpliwości co do rzeczywistej woli wnoszącego podanie organ jest zobligowany wezwać do sprecyzowania żądania zawartego we wniosku na podstawie art. 64 § 2 w związku z art. 63 § 2 k.p.a. Organ administracji publicznej, do którego wpłynęło podanie, powinien - we współdziałaniu z wnoszącym podanie - zrekonstruować treść żądania zawartego w podaniu. W rozstrzyganej sprawie było to konieczne i niezbędne ze względu na to, że jego treść budziła uzasadnione wątpliwości co do charakteru pisma. Jeśli treść wniosku nie jest jasna samodzielne ustalanie woli strony przez organ jest niedopuszczalne, gdyż może to doprowadzić do zmiany żądania, wbrew intencji wnoszącego podanie. W wytycznych sąd nakazał organowi I instancji we współdziałaniu ze stroną ustalić rzeczywistą treść jej żądania.
Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., realizując powyższe wskazania Burmistrz Wieruszowa prowadząc ponownie postępowanie, pismami z 13 września 2021 r. oraz 25 października 2021 r. wezwał U. i E.H. do sprecyzowania treści wniosku złożonego 23 października 2020 r. W odpowiedzi na wezwanie, pismem z 5 listopada 2021 r., strona ostatecznie sprecyzowała swój wniosek z 23 października 2020 r. oświadczając, że domagają się stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Wieruszowa z 27 listopada 2019 r. w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W tych okolicznościach Burmistrz Wieruszowa zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a. przekazał wniosek strony do rozpoznania Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Sieradzu jako organowi właściwemu.
Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wskazało, że w zakończonej zaskarżoną decyzją sprawie skarżący domagał się stwierdzenia nieważności decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości z uwagi na rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).
W pierwszej kolejności podkreślić zatem należy, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego, którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnych. Zasada trwałości decyzji ostatecznych ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzji skutków prawnych. Zasada ta uchodzi za jedno z fundamentalnych założeń całego systemu postępowania administracyjnego. Jest to tzw. domniemanie mocy obowiązującej decyzji. Wyznaczone przepisami odstępstwa od zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej, jako stanowiące wyjątek od zasady, podlegają więc ścisłej wykładni (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 1983 r., sygn. akt II SA 581/83, publ: Prob. Praw. 1984 r. nr 10 s. 28; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 1889/97, publ. System Informacji Prawnej LEX, LEX Nr 47887).
Zaznaczenia wymaga także, że organ administracji publicznej orzekający w trybie, stwierdzenia nieważności posiada jedynie uprawnienia kasacyjne, tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia – w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji – przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Oznacza to, że w postępowaniu nadzorczym – odmiennie niż w postępowaniu toczącym się w trybie zwykłym – nie można rozpatrywać sprawy co do istoty. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest bowiem decyzja, a nie sprawa. W postępowaniu nadzorczym są rozpoznawane kwestie prawne, a organ nadzoru działa wyłącznie jako organ kasacyjny.
W świetle powyższego, zakres kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie ograniczony jest do weryfikacji legalności zaskarżonej decyzji wyłącznie pod kątem realizacji powołanej przez skarżącego przesłanki rażącego naruszenia prawa. Dokonując weryfikacji decyzji ostatecznej w trybie stwierdzenia nieważności SKO oceniało jedynie, czy wydana w postępowaniu administracyjnym decyzja ostateczna obarczona była wadami kwalifikowanymi, uzasadniającymi wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. W konsekwencji zakres kontroli sądowoadministracyjnej ograniczony był wyłącznie do analizy legalności rozstrzygnięcia wydanego w trybie nadzwyczajnym, a nie do kontroli prawidłowości czynności prowadzonych w toku postępowania rozgraniczeniowego oraz samego rozstrzygnięcia wydanego w ramach postępowania zwykłego.
W kontrolowanym postępowaniu skarżący domagał się stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Wieruszowa z 27 listopada 2019 r. z uwagi na zaistnienie w sprawie przesłanki przewidzianej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a mianowicie wydanie kwestionowanej decyzji z rażącym naruszeniem prawa.
Podkreślić trzeba, że kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera definicji "rażącego naruszenia prawa". Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki społeczne wywołane decyzją. Za "rażące" należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Aby stwierdzić nieważność decyzji należy ustalić, że wada taka tkwi w samej decyzji, np. decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy decyzja pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa, mającej charakter rażący. Nie chodzi tu przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyrok NSA z 26 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2454/15, LEX nr 2309939).
Rażące naruszenie prawa nie zachodzi wówczas, gdy nie istnieje oczywista sprzeczność między treścią przepisu, a rozstrzygnięciem (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2005 r., sygn. akt FSK 2475/04, LEX nr 173255). Z taką sytuacją w ocenie sądu mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie.
W ocenie sądu prawidłowe jest stanowisko organu, że w rozpatrywanej sprawie spełnione zostały ustawowe przesłanki umożliwiające Burmistrzowi Wieruszowa wydanie decyzji o rozgraniczeniu przedmiotowych nieruchomości. Zarzuty skarżącego stanowią w istocie polemikę z ustaleniami faktycznymi poczynionymi przez Burmistrza Wieruszowa w toku postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do przypisania decyzji Burmistrza Wieruszowa z 27 listopada 2019 r. jakiejkolwiek wady z art. 156 § 1 k.p.a., w tym wady dającej się określić jako rażące naruszenie prawa. Podstawę prawną decyzji objętej wnioskiem stanowił art. 33 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Stosownie do jego treści wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron (ust. 1).
Wydanie takiej decyzji poprzedza dokonanie przez wójta, burmistrza (prezydenta miasta) oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez upoważnionego geodetę oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami; w wypadku stwierdzenia wadliwego wykonania czynności upoważnionemu geodecie zwraca się dokumentację do poprawy i uzupełnienia (ust. 2 pkt 1) oraz włączenie dokumentacji technicznej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (ust 2 pkt 2). Strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać, w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji w tej sprawie, przekazania sprawy sądowi (ust. 3).
Treść decyzji rozgraniczeniowej została ukształtowana przez zgromadzone w sprawie dowody z dokumentów. Ich analiza nie nasuwa wątpliwości co do okoliczności faktycznych, które legły u podstaw decyzji rozgraniczeniowej. Brak jest powodów do szczegółowego roztrząsania wyników postępowania wyjaśniającego w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości, należy jednak podkreślić, że kwestionowana decyzja została wydana na podstawie zebranych dowodów, tj.: udostępnionych z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Wieruszowie kopii mapy ewidencyjnej powstałej przy założeniu ewidencji gruntów obrębu M., szkicu podziałowego działki nr [...] (aktualnie odpowiadającej działce nr [...]) oraz szkicu podziałowego działki nr [...]. Do ustalenia przebiegu granic wykorzystano szkice podstawowe ówczesnego podziału działki nr [...] (aktualnie nr [...]) oraz jej podziału wtórnego i rozgraniczenia działki nr [...], na podstawie których odszukano istniejące stabilizowane punkty graniczne.
W wyniku analizy powyższych dokumentów, wykonanego pomiaru terenowego, widocznych śladów użytkowania oraz przedstawionych przez obecne na gruncie strony informacji dotyczących miejsc przebiegu granicy geodeta stwierdził zbieżność linii granicznych na rozpatrywanych odcinkach. Wbrew prezentowanemu w skardze stanowisku skarżącego zgodne oświadczenie stron co do przebiegu granic nie stanowią jedynej podstawą do wydania decyzji rozgraniczeniowej. Alternatywną podstawą w świetle art. 33 ust. 1 ustawy stanowią "zebrane dowody". W kontrolowanej sprawie rozgraniczenia dokonano w oparciu o zebrane dowody, przy jednoczesnej akceptacji uczestników postępowania. A zatem prawidłowo organ uznał, że spełnienie zostały warunki określone w przepisach prawa umożliwiające ustalenie spornych granic.
W tym miejscu należy wyjaśnić, że wskazywane przez skarżącego błędy popełnione przez geodetę, o ile faktycznie zostały popełnione, mogły ewentualnie być wskazywane i odnieść pożądany przez stronę skutek w postępowaniu przed sądem powszechnym, po przekazaniu sprawy temu sądowi na żądanie strony, a nie w postępowaniu nadzwyczajnym. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji nie jest bowiem środkiem, za pomocą którego można wzruszać każdą decyzję ostateczną, abstrahując od stopnia jej wadliwości. Postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności nie może prowadzić do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, co do jej istoty. Organ administracyjny prowadzący postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej zasadniczo orzeka na podstawie akt postępowania zwykłego. Nie przeprowadza nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie lub kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją poddaną kontroli w postępowaniu nieważnościowym (por. wyrok NSA z 1 czerwca 2017 r., sygn. akt II FSK 1301/15, LEX nr 2303698).
Oceniając podniesione we wniosku o stwierdzenie nieważności argumenty i wskazane w skardze zarzuty stwierdzić należy, że skarżący traktuje je jako sposób na wzruszenie ostatecznej decyzji o rozgraniczeniu. Zarzuty te dotyczą bowiem m.in. niewiarygodności dokumentów na których oparł się geodeta, nieprawidłowego zawiadomienia strony o czynnościach na gruncie oraz niewłaściwego wyznaczeniu granic działek. Tymczasem, za rażące naruszenie przepisów postępowania regulujących postępowanie dowodowe, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji, można uznać jedynie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie (por. wyrok NSA z 25 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 3224/14, LEX nr 2418889). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy taka sytuacja nie miała miejsca.
Podkreślić należy, że nie można traktować instytucji stwierdzenia nieważności decyzji jako narzędzia do kwestionowania decyzji w sytuacji, gdy strona z jakichkolwiek przyczyn nie zakwestionowała decyzji w zwykłym trybie odwoławczym, a w odniesieniu do decyzji rozgraniczeniowej w postępowaniu przed sądem powszechnym. Czemu innemu bowiem służy postępowania zwyczajne, a czemu innemu nadzwyczajne.
W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. k.ż.