Uzasadnienie
III SA/Łd 334/04
Decyzją z dnia [...] Nr [...] Prezydent Miasta Ł., działając na podstawie art. 104 § 1 k.p.a. oraz art. 6 pkt 6 lit. d, art. 6c ust. 2 i art. 18 ust. 4a pkt 2 i 4b ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tj. Dz. U. z 2003r. Nr 58, poz. 514), po rozpatrzeniu wniosku A. G. z dnia 25 stycznia 2000r. o umorzenie pożyczki udzielonej z Funduszu Pracy, orzekł o umorzeniu części długu w postaci odsetek od pożyczki w wysokości 11.841,60zł. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, iż w dniu 2 grudnia 1997r. zawarta została umowa pożyczki na kwotę 19.500,00zł na prowadzenie działalności gospodarczej pomiędzy Rejonowym Urzędem Pracy Nr 1 w Ł., jako pożyczkodawcą, a A. G. – pożyczkobiorcą. Spłata pożyczki i odsetek winna nastąpić w okresie 3 lat tj. od grudnia 1997r. do lipca 2000r., po uprzednim odroczeniu spłaty pożyczki na okres 6 miesięcy tj. od grudnia 1997r. do maja 1998r.
Zabezpieczeniem spłaty pożyczki i odsetek jest solidarne poręczenie 3 osób: W. P., W. S. i H. R. Z uwagi na zaprzestanie wpłat, w dniu 31 grudnia 1998r. przesłano do wszystkich osób odpowiedzialnych za dług wezwanie do zapłaty, pod rygorem skierowania sprawy na drogę postępowania sądowego. W dniu 22 lipca 1999r. przesłano do pożyczkobiorczyni i poręczycieli wezwanie przedsądowne, natomiast w dniu 25 stycznia 2000r. A. G. złożyła w Powiatowym Urzędzie Pracy w Ł. wniosek o umorzenie pożyczki, zaciągniętej na rozpoczęcie działalności gospodarczej, podając, że ani ona, ani poręczyciele nie są w stanie uregulować należności. W dniu [...] Prezydent Miasta Ł. wydał decyzję odmawiającą umorzenia długu, która została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] W dniu 3 kwietnia 2003r. wpłynął do PUP Nr-2 w Ł. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt II SA/Łd 1409/00 z dnia 13 lutego 2003r. uchylający decyzję Wojewody [...] i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.
Zgodnie z wyrokiem podjęto ponownie postępowanie wyjaśniające mające na celu zbadanie faktycznej sytuacji materialnej pożyczkobiorczyni i poręczycieli. Zdaniem organu, akta sprawy i zebrany w toku postępowania wyjaśniającego materiał dowodowy potwierdziły trudną sytuację materialną pożyczkobiorczyni oraz dwóch poręczycieli, będących jedynymi żywicielami rodzin, jednak sytuacja materialna poręczycielki W. P. wskazuje na możliwość realizacji zobowiązania wynikającego z umowy poręczenia. Mając na uwadze powyższe okoliczności oraz fakt wydania w dniu 14 listopada 2003r. przez Powiatową Radę Zatrudnienia pozytywnej opinii w kwestii umorzenia odsetek od pożyczki zaciągniętej przez A. G., Prezydent Miasta Ł. umorzył skarżącej część zadłużenia tj. odsetki od pożyczki w wysokości 11.841,60 zł.
W odwołaniu od powyższej decyzji A. G. podniosła, iż pozostawienie jej do spłaty całości pożyczki powoduje, iż ona i jej poręczyciele nie będą mieli środków do życia. Wskazała, iż jej siostra W. P., uznana przez Urząd Pracy za zdolną do spłacania zadłużenia, jest osobą chorą, po operacji nowotworu mózgu, z zespołem padaczkowym, leukopenią, ciężką choroba niedokrwienną oraz II grupą inwalidztwa. Zdaniem wnoszącej odwołanie organ nie wziął pod uwagę, iż W. P. musi codziennie używać wielu leków, na które wydaje 500-600 złotych oraz pomaga finansowo swojemu dorosłemu, niepracującemu synowi. Powołując się na wyrok NSA oraz art. 18 Konstytucji RP, skarżąca poprosiła o umorzenie jej pożyczki w całości wraz odsetkami.
Decyzją z dnia [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 6c ust. 2 pkt 2 i art. 18 ust. 4a i 4b ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tj. Dz. U. z 2003r. Nr 58, poz. 514 z późn. zm.), utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Podano, iż materialno-prawną podstawę do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie stanowi art. 18 ust. 4a i 4b ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, zgodnie z którym, starosta może odroczyć termin spłaty, rozłożyć na raty albo po zasięgnięciu opinii powiatowej rady zatrudnienia umorzyć w części lub w całości pożyczkę, o której mowa w ust. 1, jeżeli:
- 1) w wyniku postępowania egzekucyjnego lub na podstawie innych okoliczności lub dokumentów stwierdzono, że pożyczkobiorca nie posiada majątku, z którego można dochodzić należności;
- 2) w wyniku egzekucji pożyczkobiorca lub osoby pozostające na jego utrzymaniu byłyby pozbawione niezbędnych środków utrzymania;
- 3) pożyczkobiorca zmarł nie pozostawiając majątku, z którego można dochodzić należności;
- 4) wydatki egzekucyjne będą wyższe od należności;
- 5) przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykaże, że za umorzeniem przemawiają szczególne względy gospodarcze lub społeczne.
Umorzenie pożyczki, za spłatę której odpowiada solidarnie więcej niż jeden dłużnik, może nastąpić, gdy okoliczności uzasadniające umorzenie, o których mowa w ust. 4a, zachodzą co do wszystkich zobowiązanych.
Zdaniem Wojewody, organ pierwszej instancji prawidłowo ocenił w oparciu o zebrany materiał dowodowy, iż w przedmiotowej sprawie istnieje realna możliwość uregulowania pozostałego zadłużenia, gdyż dłużnicy solidarni uzyskują stałe dochody. Organ dodał, iż nieudana działalność gospodarcza nie może stanowić podstawy do umorzenia całego zadłużenia z tytułu pożyczki udzielonej z Funduszu Pracy, gdyż dysponent środków publicznych nie może ponosić ciężaru finansowego nieudanych przedsięwzięć gospodarczych.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe rozstrzygnięcie wniosła A. G. i obszernie przedstawiła złą sytuację materialną swoją i poręczycieli.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie w dniu 18 listopada 2004r. skarżąca złożyła pismo, w którym zarzuciła, iż umowy z poręczycielami zawierają daty niezgodne z faktycznym czasem ich podpisania. Podała, iż Urząd nagiął daty podpisania umów do swoich potrzeb i poprosiła o cofnięcie decyzji o poręczeniach. Wniosła jednocześnie o stwierdzenie nieważności decyzji i umorzenie pożyczki w całości. W wyjaśnieniach ustnych skarżąca podniosła, iż w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] nie kwestionowała faktu umorzenia odsetek od pożyczki, ale chciała, by organ umorzył także należność główną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest uzasadniona.
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.
Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:
1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:
a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;
3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.
Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.
W rozpoznawanej sprawie Sąd, oceniając legalność zaskarżonej decyzji, stwierdził, iż organy administracji publicznej naruszyły w sposób istotny przepisy prawa procesowego, a naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Z porównania zakresu przedmiotowego sprawy, określonego we wniosku skarżącej z dnia 25 stycznia 2000r. - wszczynającego postępowanie, oraz zakresu rozstrzygnięcia ujętego w decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], wynika, iż decyzja ta nie zawiera rozstrzygnięcia, co do całości żądania i w tej części, w której złożono odwołanie, nie wydano decyzji. Wniosek A. G. z dnia 25 stycznia 2000r., zawiera bowiem podanie o umorzenie zaciągniętej przez nią pożyczki na rozpoczęcie działalności gospodarczej w całości, natomiast utrzymana w mocy przez Wojewodę [...] decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] orzeka jedynie o umorzeniu części długu tj. odsetek od pożyczki w wysokości 11.841,60 zł. Brak jest w tej decyzji rozstrzygnięcia, co do pozostałej części długu skarżącej, stanowiącego kwotę należności głównej.
Nie ulega wątpliwości, iż podstawą oceny kompletności rozstrzygnięcia zawartego w decyzji powinien być zakres żądania strony. Z treści decyzji organu pierwszej instancji nie wynika, że jest to decyzja częściowa, po wydaniu której skarżącej nie przysługiwałoby żądanie jej uzupełnienia lecz wniosek o wydanie decyzji uzupełniającej, z uwagi na zawisłość sprawy przed organem administracyjnym. W takim przypadku, w sytuacji wniesienia odwołania od decyzji, które dotyczy żądań strony nie rozstrzygniętych w pierwszej instancji, organ odwoławczy powinien je potraktować jako żądanie uzupełnienia decyzji, na podstawie art. 111 § 1 k.p.a.
Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony w postanowieniu Sądu Najwyższego z dnia 7 lipca 1988 w sprawie o sygnaturze: III AZP 10/88 (opubl.: OSNC 1990/9/116), iż w razie wniesienia odwołania dotyczącego części żądań strony nie rozstrzygniętych w decyzji organ pierwszej instancji powinien potraktować jego treść jako żądanie uzupełnienia decyzji, co do rozstrzygnięcia (art. 111 § 1 k.p.a.). Organ odwoławczy, któremu przedstawiono jednak takie odwołanie powinien wyjaśnić rzeczywiste intencje strony; w razie popierania odwołania powinien stwierdzić jego niedopuszczalność (art. 134 k.p.a.), w razie zaś oświadczenia, że chodzi o żądanie uzupełnienia decyzji organu pierwszej instancji – umorzyć postępowanie odwoławcze (art. 138 § 1 pkt 3 i art. 105 § 1 i 2 w związku z art. 140 k.p.a.).
W aktach administracyjnych niniejszej sprawy brak jest dowodów, świadczących o tym, iż organy zwracały się do skarżącej z pytaniem, mającym na celu wyjaśnienie rzeczywistego charakteru pisma z dnia 29 grudnia 2003r., nazwanego przez skarżącą "odwołaniem". Powyższe pismo potraktowane zostało jako odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], mimo, iż wyraźnie wynika z jego treści, że skarżąca nie kwestionuje zasadności umorzenia odsetek od pożyczki (będącego dla niej korzystnym rozstrzygnięciem), lecz wnosi o umorzenie także głównej kwoty pożyczki. Jej zarzuty dotyczą więc żądań nie objętych decyzją organu pierwszej instancji. Działanie organów administracji publicznej w tej sprawie należy uznać za wadliwe i niezgodne z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, zwłaszcza z art. 15 i 127 § 1 k.p.a., które nie zezwalają organowi odwoławczemu na orzekanie w przypadku braku przedmiotu zaskarżenia.
Sąd nie przychylił się do wniosku skarżącej wyrażonego w piśmie procesowym z dnia 18 listopada 2004r. o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, gdyż strona nie wykazała, iż w rozpatrywanej sprawie zaistniały okoliczności wymienione w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach dające podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Zarzuty skarżącej odnoszące się do nieprawidłowości działania organów przy podpisywaniu z poręczycielami umów poręczenia, stanowiących zabezpieczenie spłaty pożyczki z dnia 2 grudnia 1997r., nie mogły zostać uwzględnione przez skład orzekający w niniejszej sprawie, gdyż sądy administracyjne nie są uprawnione do oceny zgodności z prawem zawartych umów cywilno-prawnych
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję.
Uwzględniając treść art. 152 cytowanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym, w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane, Sąd stwierdza, iż wobec braku przymiotu wykonalności zaskarżonej decyzji orzekanie w tej kwestii jest bezprzedmiotowe.