Uzasadnienie
III SA/Łd 336/06
W dniu [...], Rada Miejska T. działając na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.) podjęła uchwałę Nr [...] wyrażającą zgodę na przystąpienie Gminy Miasto T. do Europejskiego Stowarzyszenia Organizacji Włókienniczych (ACTE), w charakterze członka zwyczajnego. Zgodnie z § 2 uchwały, jej wykonanie powierzono Prezydentowi Miasta T.. Jak wynika z postanowienia § 3 uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.
Na powyższą uchwałę Wojewoda [...] wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zarzucając jej istotne naruszenie prawa, polegające na obrazie przepisów art. 2 ust. 1 i art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 15 września 2000r. o zasadach przystępowania jednostek samorządu terytorialnego do międzynarodowych zrzeszeń społeczności lokalnych i regionalnych (Dz.U. z 2000r. Nr 91 poz. 1009 ze zm.) i wnosząc o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały i zasądzenie na rzecz Wojewody [...] kosztów postępowania, z wyodrębnieniem kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu Wojewoda [...] argumentował, że stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 15 września 2000r. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podejmuje uchwałę o przystąpieniu do zrzeszenia bezwzględną większością głosów ustawowego składu. W świetle zaś art. 4 ust. 2 cytowanej ustawy uchwała o przystąpieniu do takiego zrzeszenia wchodzi w życie dopiero po uzyskaniu zgody Ministra Spraw Zagranicznych.
W ocenie skarżącego przy podjęciu uchwały Nr [...] nie zostały spełnione powyższe wymogi, gdyż za podjęciem uchwały glosowało 10 radnych, podczas gdy bezwzględną większość w Radzie Miejskiej T. stanowią głosy 12 radnych.
Uchwała winna wejść w życie po uzyskaniu zgodny Ministra Spraw Zagranicznych, a nie w dacie jej podjęcia.
W podstawie prawnej uchwały wskazano jedynie art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a winien ją stanowić art. 84a ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 4 ustawy z dnia 15 września 2000r.
Mając powyższe na uwadze Wojewoda[...]doszedł do przekonania, że przedmiotowa uchwała w sposób istotny narusza wskazane przepisy prawa, co w pełni uzasadnia wniesioną skargę.
Rada Miejska T. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie i zasądzenie na rzecz Rady Miejskiej kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniesiono, że przedmiotowa uchwała została przekazana Wojewodzie [...] celem oceny jej treści z punktu widzenia legalności i nie została wyłączona z obiegu prawnego na mocy art. 90 i 91 ustawy o samorządzie gminnym. Dopiero w toku procedury uzyskania zgody na przystąpienie do ACTE Wojewoda [...] wskazał na wady wskazujące na istotne naruszenie prawa.
W ocenie Rady Miejskiej T. w sprawie nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 15 września 2000r., z uwagi na fakt, iż ACTE nie jest organizacją, o której mowa w tej ustawie w rozumieniu art. 84a ustawy o samorządzie gminnym. Jak bowiem wynika ze statutu ACTE jej członkami mogą być poza jednostkami samorządu terytorialnego między innymi spółki włókiennicze, związki zawodowe, organizacje pracownicze, izby handlowe, uniwersytety itp. Stąd podstawę prawną przyjętej uchwały stanowi art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej.
W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m. in. (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a) orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.
Przechodząc do oceny zaskarżonej uchwały Sąd stwierdza, ze uzasadnione są zarzuty Wojewody [...] wskazujące na istotne naruszenia przepisów prawa – ustawy z dnia 15 września 2000r. o zasadach przystępowania jednostek samorządu terytorialnego do międzynarodowych zrzeszeń społeczności lokalnych.
Konstytucja RP gwarantując polskim jednostkom samorządu terytorialnego prawo przystępowania do międzynarodowych zrzeszeń społeczności lokalnych i regionalnych oraz prawo do współpracy ze społecznościami samorządowymi innych państw przewiduje wydanie specjalnej ustawy określającej zasady korzystania z tych praw. Zapowiedziana przez Konstytucje RP w art. 172 ust. 3 ustawa została wydana 15 września 2000r. Konsekwentnie w ustawie o samorządzie gminnym pojawił się przepis art. 84a (dodany przez art. 11 w/w ustawy), stanowiący, że zasady przystępowania gmin do międzynarodowych zrzeszeń społeczności lokalnych i regionalnych określają odrębne przepisy. Powyższa ustawa z dnia 15 września 2000r. o zasadach przystępowania jednostek samorządu terytorialnego do międzynarodowych zrzeszeń społeczności lokalnych (Dz.U. z 2000r. Nr 91 poz. 1009 ze zm.) określa zasady, na jakich jednostki samorządu terytorialnego mogą przystępować do międzynarodowych zrzeszeń społeczności lokalnych i regionalnych, zwanych dalej "zrzeszeniami"(art. 1 ust. 1 ustawy).
Ustawa ta przyjmuje szczególną definicję międzynarodowych zrzeszeń społeczności lokalnych i regionalnych. Wyjaśniając to pojęcie w art. 1 ust. 2, przyjmuje cztery, łącznie występujące kryteria: formy zorganizowania (organizacje, związki, stowarzyszenia), podmioty tworzące (społeczności lokalne), łącznik międzynarodowy (założyciele muszą pochodzić z co najmniej dwóch państw) oraz formalna podstawa powołania (prawo wewnętrzne podmiotów tworzących te formy).
W opinii Sądu taka definicja zrzeszenia nie wyklucza, powstawania organizacji o mieszanym charakterze, skupiających zarówno jednostki samorządu terytorialnego (jako podmioty prawa publicznego) i tworzone przez te jednostki podmioty prawa prywatnego (np. fundacje czy spółki), jak również podmioty prywatne spoza kręgu władz lokalnych i regionalnych takie jak np. instytucje edukacyjne, ekologiczne. W świetle powyższej definicji, w ocenie Sądu, polski ustawodawca wymaga jedynie, aby zrzeszenie międzynarodowe, do którego przystąpić ma polski samorząd, było "powoływane przez społeczności lokalne", nie zaś, aby tylko tego rodzaju podmioty były jego wyłącznymi członkami. Pojawienie się w gronie członków międzynarodowego zrzeszenia samorządowego podmiotu nie mającego cech jednostki samorządu terytorialnego nie będzie stanowiło przeszkody w przystąpieniu doń polskiej społeczności lokalnej czy regionalnej.
Analiza Statutu "Europejskiego Stowarzyszenia, Spółek Włókienniczych" ACTE (szczególnie artykułu piątego dotyczącego członków i zasad ich przystępowania) pozwala na przyjęcie, że Stowarzyszenie jest zrzeszeniem w rozumieniu art. 84a ustawy o samorządzie gminnym i konsekwentnie zasady przystępowania do tego Stowarzyszenia określają przepisy ustawy z dnia 15 września 2000r. Tak chyba zresztą rozumiała ten przepis Rada Miejska T., występując w trybie ustawy z dnia 15 września 2000r., do Ministra Spraw Zagranicznych o wyrażenie zgodny na przystąpienie do ACTE. Tym bardziej więc niezrozumiałe jest stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę, że przepisy ustawy z dnia 15 września 2000r. nie mają w sprawie zastosowania.
Konsekwencją przyjęcia obowiązywania przepisów ustawy z dnia 15 września 2000r. w stosunku do uchwały będącej przedmiotem zaskarżenia jest jej ocena z punktu widzenia procedury przewidzianej w powyższej ustawie, poprzedzającej przystąpienie Gminy Miasta T. do Europejskiego Stowarzyszenia Organizacji Włókienniczych (ACTE). Oceniając działania Rady Miejskiej T. z tego punktu widzenia, Wojewoda [...] słusznie zauważył istotne naruszenia tej procedury. W świetle art. 4 ust. 1 cytowanej ustawy organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podejmuje uchwałę o przystąpieniu do zrzeszenia bezwzględną większością głosów ustawowego składu. Tymczasem jak wynika z protokołu Nr XLIII/2005 z sesji Rady Miejskiej T., która odbyła się w dniu 8 lipca 2005roku, w trakcie której podjęta została zaskarżona uchwała, za jej przyjęciem głosowało 10 radnych, a 6 radnych wstrzymało się od głosu. Bezsporne w sprawie jest ustalenie, że bezwzględną większość w Radzie Miejskiej T. stanowią głosy 12 radnych.
W świetle art. 4 ust. 2 cytowanej ustawy uchwała o przystąpieniu do takiego zrzeszenia wchodzi w życie po uzyskaniu zgody ministra właściwego do spraw zagranicznych. Tymczasem jak wynika z § 3 zaskarżonej uchwały postanowiono, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia.
Warto podkreślić, że radykalne skutki prawne niezastosowania się do któregokolwiek z elementów procedury przewidzianej w art. 3 i 4 cytowanej ustawy, zawiera art. 5 ustawy. Stanowi on mianowicie, że czynność prawna naruszająca przepis art. 3 lub podjęta z naruszeniem przepisu art. 4 jest nieważna z mocy prawa. Sposób sformułowania sankcji wskazuje, że przystępowanie jednostek samorządu do międzynarodowych zrzeszeń społeczności lokalnych i regionalnych jest ograniczone nie tylko polityką zagraniczną państwa, ale także względami proceduralnymi.
Również fakt, iż przedmiotowa uchwała nie została wyłączona z obiegu prawnego na mocy art. 91 ustawy o samorządzie gminnym nie stanowi przeszkody do jej zaskarżenia w trybie art. 93 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten przewiduje właśnie możliwość zaskarżenia uchwały przez organ nadzoru po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1
Na zakończenie należy podnieść, że wprawdzie Wojewoda [...] wnosił o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, jednak w świetle art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba, że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Zgodnie zaś z art. 94 ust. 2, jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. W przedmiotowej sprawie zaskarżona uchwała została podjęta [...], i mimo zaistnienia przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności, co wykazano wyżej, Sąd nie mógł tego uczynić z uwagi na upływ terminu o którym mowa w art. 94 ust. 1 cytowanej ustawy.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny opierając się na treści art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270) w związku z art. 94 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001r. Nr142 poz. 1591 ze zm.) orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie dotyczące wykonania zaskarżonej uchwały zostało podjęte przez Sąd na podstawie art. 152 cytowanej ustawy. O kosztach postępowania, na które składają się koszty zastępstwa procesowego w kwocie 240,00 złotych, orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 cytowanej ustawy.