Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodziz 29 lipca 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 337/22

Uzasadnienie

Postanowieniem z 3 marca 2022 r., nr 14/2022/II Łódzki Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Łodzi po rozpoznaniu zażalenia P.K. na postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Bełchatowie z 21 stycznia 2022 r., znak: PPIS-Ep-4325/25/2/17/18/19/20/21/22 w przedmiocie oddalenia zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 144 k.p.a. w zw. z art. 18 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1427 ze zm.), dalej u.p.e.a., utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne.

Upomnieniem z 11 grudnia 2019 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Bełchatowie wezwał P.K. - ojca P.K1. do zgłoszenia się z dzieckiem do punktu szczepień w celu wykonania zaległych obowiązkowych szczepień ochronnych przeciw: gruźlicy, wirusowemu zapaleniu wątroby typu B, błonicy, tężcowi, krztuścowi, inwazyjnemu zakażeniu Haemophilus influenzae typu b, inwazyjnemu zakażeniu Streptococcus pneumoniae, ostremu nagminnemu porażeniu dziecięcemu (poliomyelitis), odrze, nagminnemu zakażeniu przyusznic (śwince) i różyczce zgodnie z obowiązującym Programem Szczepień Ochronnych.

Wobec nie poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Bełchatowie wystawił 4 listopada 2021 r. wobec P.K. tytuł wykonawczy o nr PPIS.Pr.056.1.4.2021 i skierował do Łódzkiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Łodzi wniosek o wszczęcie postępowania egzekucyjnego.

Postanowieniem z 2 grudnia 2021 r. Łódzki Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Łodzi nałożył na P.K. grzywnę w wysokości 1 000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku szczepień ochronnych dziecka, wynikającego z tytułu wykonawczego z 4 listopada 2021 r. 9 grudnia 2021 r. strona zgłosiła zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej, tj. brak wymagalności obowiązku, niewykonalność o obowiązku o charakterze niepieniężnym i prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny.

Postanowieniem z 16 grudnia 2021 r. Łódzki Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Łodzi zawiesił postępowanie egzekucyjne w całości od 10 grudnia 2021 r. do dnia zawiadomienia organu egzekucyjnego o wydaniu ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie zgłoszonych zarzutów.

Postanowieniem z 21 stycznia 2022 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Bełchatowie oddalił zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że zgodnie z art. 5 pkt 3 ustawy z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2021 r., poz. 195) do zadań inspekcji należy ustalanie zakresów i terminów szczepień ochronnych oraz sprawowanie nadzoru w tym zakresie. Przepis ten przyznaje organom inspekcji sanitarnej pozycję wierzyciela uprawnionego do żądania wykonania obowiązku poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu, o którym mowa w art. 1a pkt 13 u.p.e.a. Jak wynika z art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a., uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisów prawa jest organ lub instytucja bezpośrednio zainteresowana w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku albo powołana do czuwania nad wykonaniem obowiązku.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz.1845 ze zm.), dalej u.z.z.z., osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się szczepieniom ochronnym. Stosownie do treści art. 17 ust. 1 u.z.z.z., osoby określone na podstawie ust. 10 pkt 2 są obowiązane do poddawania się szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym określonym na podstawie ust. 10 pkt 1. Zgodnie z art. 17 ust. 10 pkt 1 i 2 u.z.z.z., minister właściwy do spraw zdrowia, określi w drodze rozporządzenia wykaz chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych oraz osoby i grupy osób obowiązane do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym, wiek i inne okoliczności stanowiące przesłankę do nałożenia obowiązku szczepień ochronnych na te osoby.

Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 17 ust. 10 u.z.z.z. Minister Zdrowia wydał 18 sierpnia 2011 r. rozporządzenie w sprawie obowiązkowych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 753 ze zm.), w którym określił wykaz chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych oraz osoby lub grupy osób obowiązane do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym.

Odnosząc się do zarzutu braku wymagalności organ podkreślił, że wynikający z ustawy obowiązek poddawania dziecka szczepieniom ochronnym jest bezpośrednio wykonalny, a jego niedochowanie rodzi obowiązek wszczęcia postępowania egzekucyjnego, którego konsekwencją będzie poddanie dziecka szczepieniom ochronnym. Terminy realizacji obowiązku wykonania szczepień są uwarunkowane zaleceniami jakie definiuje Program Szczepień Ochronnych w zależności od kalendarzowego wieku dziecka. Argumentacja, że obowiązek szczepień dziecka nie jest wymagalny z uwagi na fakt, że szczepienie może być wykonane do ukończenia przez dziecko odpowiednio 6, 15 i 19 roku życia jest niezasadny. Gdyby bowiem organy inspekcji sanitarnej miały czekać do ukończenia przez dziecko wskazanego wieku, to cel zapobieżenia powstaniu sytuacji wskazanych w art. 33 u.z.z.z., tj. szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych, nie zostałby osiągnięty.

Oddalając zarzuty w pozostałym zakresie organ wyjaśnił, że podstawą zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej mogą być wyłącznie okoliczności wymienione w art. 33 u.p.e.a., a zatem niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym, jak i prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ nie mogą stanowić podstawy zgłoszonych zarzutów, ponieważ nie zostały wymienione w art. 33 u.p.e.a.

Na powyższe postanowienie strona wniosła zażalenie, w którym wnosząc o umorzenie postępowania egzekucyjnego, podtrzymała zgłoszone zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej.

Wskazanym na wstępie postanowieniem z 3 marca 2022 r. Łódzki Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Łodzi utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu odwołując się do treści art. 33 § 2 u.p.e.a. organ wyjaśnił, że zobowiązany został zgłoszony przez podmiot leczniczy do wierzyciela, jako osoba odmawiająca wykonywania ochronnych szczepień dziecka. Wierzyciel wystawiając upomnienie, a następnie tytuł wykonawczy uwzględnił również kartę uodpornienia dziecka oraz zgłoszenie rodziców uchylających się od obowiązku szczepień ochronnych dziecka, z których wynika, że u dziecka nie stwierdzono przeciwwskazań do szczepień oraz że zobowiązany była kilkakrotnie informowany o obowiązku szczepień, z czego jednoznacznie wynika, że strona z pełną świadomością uchyla się od poddania małoletniego obowiązkowym szczepieniom ochronnym.

Następnie odwołując się do treści art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 17 ust. 1 i ust. 10 pkt 1 i pkt 2 u.z.z.z. oraz § 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 18 sierpnia 2011 r., w którym podane zostały zakresy wieku dzieci, w których istnieje obowiązek wykonywania szczepień ochronnych przeciwko poszczególnym chorobom zakaźnym, organ odwoławczy podniósł, iż wbrew twierdzeniom strony, z przepisów tych można wyinterpretować normę prawną, która ustanawia prawną powinność poddania dziecka szczepieniu ochronnemu, tzn. określa wszystkie istotne cechy danego obowiązku, tj. podmiot na którym ten obowiązek ciąży, okoliczności w których obowiązek ten się aktualizuje oraz jego zakres (por. wyrok NSA z 29 stycznia 2010 r., sygn. akt II FSK 1494/08).

Od wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego przeciwko danej chorobie zakaźnej zwolnić mogą jedynie przeciwwskazania zdrowotne do szczepienia, które mogą być stałe lub tymczasowe. Zakresy wieku dzieci, w których wykonywane są dane obowiązkowe szczepienia ochronne podane w ww. rozporządzeniu, określają do kiedy u dzieci istnieje obowiązek szczepień w przypadku występowania czasowych przeciwwskazań zdrowotnych. Zatem obowiązek poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym wynika z mocy ustawy i nie ma podstawy prawnej do jego konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej przy czym wykonanie tego obowiązku z mocy prawa zabezpieczone jest przymusem administracyjnym oraz odpowiedzialnością uregulowaną w przepisach ustawy z 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 281 ze zm.). Oznacza to, że wynikający z przepisów obowiązek poddania dziecka szczepieniom ochronnym, jest bezpośrednio wykonalny, a jego niedochowanie aktualizuje obowiązek wszczęcia postępowania egzekucyjnego, którego rezultatem będzie poddanie dziecka szczepieniom ochronnym.

Organ odwoławczy podniósł również, że Komunikaty Głównego Inspektora Sanitarnego w sprawie Programu Szczepień Ochronnych na dany rok są wydawane w oparciu o art. 17 ust. 11 u.z.z.z. Program Szczepień Ochronnych jest ogłaszany co roku z uwagi na wprowadzane w nim zmiany wynikające ze zmieniającej się sytuacji epidemiologicznej chorób zakaźnych, zaleceń ekspertów oraz organizacji i instytucji zajmujących się zagadnieniami szczepień ochronnych (w tym WHO, ECDC i CDC), a także wyników przeprowadzanych badań epidemiologicznych (w tym badań nad utrzymywaniem się odporności poszczepiennej) oraz pojawianiem się nowych preparatów szczepionkowych. Pomimo, że ww. rozporządzenie wskazuje 19 rok życia jako granice poddania dziecka szczepieniom ochronnym to nie oznacza to, że wszystkie szczepienia mogą być wykonane tuż przed tą datą. Szczepienia są rozkładane w czasie, przy czym zgodnie z zasadami wakcynologii schematy szczepień dostosowane są do występowania zachorowań na poszczególne choroby, wieku i rozwoju dzieci.

Odnosząc się do kwestii kwalifikacji lekarskiej przed poddaniem dziecka szczepieniu ochronnemu, organ odwoławczy wyjaśnił, że dokonanie kwalifikacji lekarskiej jest możliwe tylko wówczas, gdy dziecko stawi się na szczepienie, albowiem kwalifikacja lekarska odbywa się tuż przed szczepieniem, tj. w ciągu maksymalnie 24 godzin (art. 17 ust. 3 u.z.z.z.). Skoro rodzice z dzieckiem na szczepienie się nie stawili, nie była możliwa kwalifikacja lekarska. W tym jednak przypadku powoływanie się na niewykonalność szczepień jest nadużyciem prawa i jako takie nie korzysta z ochrony i nie może stanowić argumentu przeciw szczepieniom. Ponadto organ wyjaśnił, że obowiązek wystawienia oddzielnego zaświadczenia o przeprowadzanym badaniu kwalifikacyjnym do szczepień dotyczy sytuacji, kiedy kwalifikacja do szczepień i zabieg podania preparatu szczepionkowego odbywają się w dwóch różnych podmiotach leczniczych. W przypadku wykonywania w jednym podmiocie leczniczym badania kwalifikacyjnego do szczepień i zabiegu podania preparatu szczepionkowego nie jest wymagane wystawienie przez lekarza zaświadczenia o wykonanym badaniu kwalifikacyjnym, gdyż wynik tego badania jest wpisany do dokumentacji medycznej dziecka prowadzonej przez dany podmiot.

O szczepieniu dziecka decyduje każdorazowo lekarz, po uprzedniej kwalifikacji dotyczącej stanu zdrowia dziecka oraz zebraniu potrzebnych informacji podczas wywiadu z rodzicem lub opiekunem prawnym. Jedynie dzieci, u których istnieje zwiększone ryzyko wystąpienia powikłań poszczepiennych są zwolnione z obowiązku poddawania się szczepieniom ochronnym. W przypadku czasowych przeciwwskazań wykonanie szczepienia może zostać odroczone przez lekarza do czasu ich ustania. W przypadkach przeciwwskazań budzących wątpliwości, lekarz podstawowej opieki zdrowotnej kwalifikuje dziecko do konsultacji specjalistycznej. Na podstawie § 8 ust. 1 cyt. rozporządzenia lekarz przeprowadzający konsultację specjalistyczną osoby, u której lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia ochronnego, odnotowuje w dokumentacji medycznej wynik konsultacji specjalistycznej z uwzględnieniem okresu przeciwwskazania do wykonania szczepienia, rodzaju szczepionek przeciwwskazanych do stosowania lub indywidualnego programu szczepień ze wskazaniem rodzajów stosowanych szczepionek oraz terminu kolejnej konsultacji specjalistycznej.

Z kserokopii karty uodpornienia dziecka P.K., urodzonego w [...] r. wynika, że dziecko aktualnie będąc w 4 roku życia nie zostało zaszczepione przeciw jedenastu chorobom zakaźnym, którym można zapobiegać poprzez szczepienia ochronne. Każda z tych chorób zakaźnych może u dzieci mieć ciężki przebieg i prowadzić do stałych następstw zdrowotnych, a nawet zgonu.

Na postanowienie Łódzkiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Łodzi z 3 marca 2022 r. pełnomocnik skarżącego wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, w której zarzucił naruszenie przepisów mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:

1. art. 33 § 2 pkt 4 u.p.e.a. poprzez uznanie, że egzekucja jest dopuszczalna, podczas gdy upomnienie wystawione dla zobowiązanego nie zostało prawidłowo sporządzone, brak jest w nim wymienionych chorób, przeciwko którym zobowiązany miałby zaszczepić dziecko co sprawia, że nie można mówić o prawidłowym doręczeniu, ponieważ upomnienie nie konkretyzuje obowiązku jaki ma wykonać,
2. art. 87 Konstytucji RP w zw. z art. 17 ust. 11 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi poprzez zaliczenie Komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego do katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego i przyjęcie na tej podstawie, że można nakładać na obywateli obowiązek zaszczepienia dziecka określoną ilością dawek szczepionek w ustalonych odgórnie okresach pomimo, że akt prawny "komunikat" nie zalicza się do aktów stanowienia prawa powszechnego, jest jedynie aktem prawa wewnętrznego, w ramach którego brak jest możliwości nakładania obowiązków i ograniczenia praw obywateli,
3. art. 5 ust. 1 pkt 1b u.z.z.z. w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych poprzez uznanie, że obowiązek szczepień ochronnych u małoletniego P.K1. w zakresie podania poszczególnych dawek szczepionek jest wymagalny ze względu na osiągnięcie przez niego przedziału wiekowego pomimo, że nawet sam organ nie wskazuje z jakiego aktu normatywnego o charakterze powszechnie obowiązującym wynika obowiązek podania dziecku tych dawek szczepionek,
4. art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a. w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych poprzez uznanie, że szczepienia ochronne wymienione w tytule wykonawczym są wymagalne, a termin ich wymagalności wynika z treści Komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego, podczas gdy akt ten nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego, a programy zapobiegania i zwalczania określonych zakażeń lub chorób zakaźnych zgodnie z art. 4 w zw. z art. 2 pkt 26 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi może określać wyłącznie Rada Ministrów w drodze rozporządzenia, a nie Główny Inspektor Sanitarny co wskazuje, że skarżący może zaszczepić syna w terminie przewidzianym w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z 18 sierpnia 2011 r., tj. do ukończenia przez dziecko 6, 15 i 19 roku życia,
5. art. 124 § 1 i 2 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia aktu prawnego, z którego wynika wymagalność obowiązku podania małoletniemu poszczególnych dawek szczepionek, dowodów na których oparł się organ oraz dowodów, którym odmówił wiary stwierdzając, że obowiązek zaszczepienia małoletniego przeciwko chorobom wymienionym w tytule wykonawczym jest wymagalny i podlega egzekucji administracyjnej,
6. art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 31 ust. 1 w. zw. z art. 47 w zw. z art. 68 Konstytucji RP poprzez uznanie, że zachodzą przesłanki do ograniczenia przysługującego skarżącemu prawa do ochrony życia prywatnego oraz prawa do ochrony zdrowia,
7. art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a. poprzez uznanie, że nałożona na skarżącego grzywna nie stanowi środka zbyt uciążliwego.

W oparciu o postawione zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji i umorzenie postępowania egzekucyjnego. Wniósł również o zwrócenie się przez sąd z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie zgodności z Konstytucją RP: art. 2, art. 5 ust. 1 pkt 2 oraz art. 17 ust. 1, 10 pkt 1 i pkt 2, ust. 11 u.z.z.z. z art. 2, art. 30, art. 31 ust. 1, 2, 3, oraz art. 68 ust. 1, 2, 3, art. 87 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim nie przewidują one wolności wyboru rodziców w zakresie szczepień, tak jak to jest w większości krajów Unii Europejskiej, braku właściwego rejestru powikłań, tzw. "NOP", braku celowego funduszu przeznaczonego na wsparcie finansowe, rehabilitację osób u których wystąpiły powikłania, jak i w zakresie w jakim to Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu, czy też Minister Zdrowia w formie rozporządzenia Program Szczepień Ochronnych na dany rok, wykaz chorób, ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek przez co rozstrzyga o wolnościach obywatelskich z pominięciem ustawy. Ewentualnie pełnomocnik wniósł również o zwrócenie się do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej o wykładnię art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, czy system przymusu szczepień ochronnych państwa członkowskiego UE, który nie przewiduje systemu odszkodowawczego dla dzieci rodziców dotkniętych powikłaniami poszczepiennymi nie stanowi naruszenia art. 8 ust. 1 Konwencji. W związku z powyższym wniósł o zawieszenie postępowania do czasu wydania rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny lub do czasu wydania rozstrzygnięcia przez TSUE.

W odpowiedzi na skargę Łódzki Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Łodzi podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329), dalej p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Łódzkiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Łodzi 3 marca 2022 r. utrzymujące w mocy postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Bełchatowie z 21 stycznia 2022 r. w przedmiocie stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej.

Na wstępie należy wskazać, że podstawę prawną rozstrzygnięcia organów obu instancji stanowiły przepisy ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w brzmieniu obowiązującym od 30 lipca 2020 r. na podstawie art. 1 pkt 20 i 21 ustawy z 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 2070), dalej jako "ustawa zmieniająca". Z dniem 30 lipca 2020 r. zmianie uległo brzmienie art. 33 i art. 34 u.p.e.a. regulujących podstawy i zasady zgłaszania zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej oraz tryb ich rozpatrywania. Zgodnie z art. 33 § 1 u.p.e.a., zobowiązanemu przysługuje prawo wniesienia do wierzyciela, za pośrednictwem organu egzekucyjnego, zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej. W myśl art. 33 § 2 u.p.e.a. podstawą zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej jest:

1. nieistnienie obowiązku;
2. określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z:

1. orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i art. 4,
2. dokumentu, o którym mowa w art. 3 a § 1,
3. przepisu prawa, jeżeli obowiązek wynika bezpośrednio z tego przepisu;

3. błąd co do zobowiązanego;
4. brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, jeżeli jest wymagane;
5. wygaśnięcie obowiązku w całości albo w części;
6. brak wymagalności obowiązku w przypadku:

1. odroczenia terminu wykonania obowiązku,
2. rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnej,
3. wystąpienia innej przyczyny niż określona w lit. a i b.

Stosownie do treści art. 33 § 5 u.p.e.a., zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej wnosi się nie później niż:

1. w terminie 30 dni od dnia wyegzekwowania w całości obowiązku, kosztów upomnienia i kosztów egzekucyjnych;
2. do dnia wykonania w całości obowiązku o charakterze niepieniężnym lub zapłaty w całości należności pieniężnej, odsetek z tytułu niezapłacenia jej w terminie, kosztów upomnienia i kosztów egzekucyjnych;
3. w terminie 7 dni od dnia doręczenia zobowiązanemu postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego w całości albo w części.

Zgodnie z art. 34 § 1 i 2 u.p.e.a., organ egzekucyjny niezwłocznie przekazuje wierzycielowi zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej. Wierzyciel wydaje postanowienie, w którym:

1. oddala zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej;
2. uznaje zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej:

1. w całości,
2. w części i w pozostałym zakresie oddala ten zarzut;
3. stwierdza niedopuszczalność zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej, jeżeli:

1. zarzut jest albo był przedmiotem rozpatrzenia w odrębnym postępowaniu podatkowym, administracyjnym lub sądowym,
2. zobowiązany kwestionuje w całości albo w części wymagalność należności pieniężnej z uwagi na jej wysokość ustaloną lub określoną w orzeczeniu, od którego przysługuje środek zaskarżenia.

Z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy wynika, że 4 listopada 2021 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Bełchatowie wystawił tytuł wykonawczy zobowiązujący P.K. do poddania syna – P.K1., urodzonego [...] r. obowiązkowym szczepieniom ochronnym zgodnie z obowiązującym Programem Szczepień Ochronnych przeciwko: gruźlicy, wirusowemu zapaleniu wątroby typu B, błonicy, tężcowi, krztuścowi, inwazyjnemu zakażeniu Haemophilus influenzae typu b, inwazyjnemu zakażeniu Streptococcus pneumoniae, ostremu nagminnemu porażeniu dziecięcemu (poliomyelitis), odrze, nagminnemu zakażeniu przyusznic (śwince) i różyczce. W oparciu o ww. tytuł wykonawczy wszczęte zostało postępowanie egzekucyjne prowadzone przez Łódzkiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Łodzi. Skarżący zgłosił trzy następujące zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej:

1. brak wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, ponieważ dziecko nie ukończyło jeszcze 4 roku życia, a wymagalność szczepień przeciwko Streptococcus pneumoniae wystąpi dopiero w 5 roku życia, Haemophilus influenzae typu b w 6 roku życia, natomiast w przypadku pozostałych szczepień odpowiednio w 15 i 19 roku życia. Ponadto komunikat Program Szczepień Ochronnych wydawany przez Głównego Inspektora Sanitarnego nie mieści się w katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego wymienionych w art. 87 Konstytucji RP. Obowiązek zaś musi wynikać przepisów prawa, a nie z dokumentów wychodzących poza jego zakres;
2. niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym wynikająca z niewykluczenia przez lekarza w poprzedzającym szczepienie badaniu kwalifikacyjnym przeciwskazań do szczepień;
3. prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny.

Zdaniem sądu pierwszy ze zgłoszonych zarzutów, tj. brak wymagalności obowiązku szczepień ochronnych z uwagi na to, że dziecko nie ukończyło jeszcze 4 roku życia, a wymagalność szczepień wystąpi dopiero w 5, 6, 15 i 19 roku życia, a komunikat Program Szczepień Ochronnych wydawany przez Głównego Inspektora Sanitarnego nie mieści się w katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego należy przyporządkować do art. 33 § 2 pkt 6 lit. c u.p.e.a., a mianowicie jako brak wymagalności obowiązku w przypadku wystąpienia innej przyczyny niż określona w lit. a i b.

Sąd podziela stanowisko organów administracji, że obowiązek poddania się szczepieniu ochronnemu wynika z mocy prawa. Zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b u.z.z.z., osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się szczepieniom ochronnym, co należy rozumieć zgodnie z art. 2 pkt 26 u.z.z.z., jako podanie szczepionki przeciw chorobie zakaźnej w celu sztucznego uodpornienia przeciwko tej chorobie. Przy czym w przypadku osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych odpowiedzialność za wypełnienie obowiązków, o których mowa w ust. 1, ponosi osoba, która sprawuje pieczę nad osobą małoletnią lub bezradną, albo opiekun faktyczny w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (art. 5 ust. 2 u.z.z.z.).

Realizację wyrażonego w przytoczonych przepisach obowiązku konkretyzują przepisy ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi zamieszczone w rozdziale IV – poświęconym szczepieniom ochronnym. W myśl art. 17 ust. 1 u.z.z.z. osoby, określone na podstawie ust. 10 pkt 2, są obowiązane do poddawania się szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym określonym na podstawie ust. 10 pkt 1, zwanym dalej "obowiązkowymi szczepieniami ochronnymi". Zgodnie z treścią art. 17 ust. 2 u.z.z.z. wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego jest poprzedzone lekarskim badaniem kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego.

W myśl art. 17 ust. 10 u.z.z.z. minister właściwy do spraw zdrowia określi, w drodze rozporządzenia: wykaz chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych (pkt 1), osoby lub grupy osób obowiązane do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym, wiek i inne okoliczności stanowiące przesłankę do nałożenia obowiązku szczepień ochronnych na te osoby (pkt 2).

Zgodnie z treścią art. 17 ust. 11 u.z.z.z., Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu, w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia, Program Szczepień Ochronnych na dany rok, ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek, wynikającymi z aktualnej sytuacji epidemiologicznej, przepisów wydanych na podstawie ust. 10 i art. 19 ust. 10 oraz zaleceń, w terminie do dnia 31 października roku poprzedzającego realizację tego programu. W rozporządzeniu w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych określono wykaz chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych ze wskazaniem kto i w jakich sytuacjach podlega szczepieniu ochronnemu przeciw konkretnej chorobie, w tym jeżeli chodzi o dzieci, w jakim okresie ich życia. Natomiast szczegółowy przedział wiekowy, w którym należy podać dawkę podstawową i przypominającą szczepionki przeciwko chorobom zakaźnym został określony w ogłaszanym co roku komunikacie Głównego Inspektora Sanitarnego w sprawie Programu Szczepień Ochronnych. Komunikat ten jest wydawany w oparciu o art. 17 ust. 11 u.z.z.z.

Z wymienionych wyżej przepisów można wyinterpretować normę prawną, która ustanawia prawną powinność poddania dziecka szczepieniu ochronnemu, tzn. określa wszystkie istotne cechy danego obowiązku, tj. podmiot na którym ten obowiązek ciąży, okoliczności, w których obowiązek ten się aktualizuje oraz jego zakres (por. wyrok NSA z 29 stycznia 2010 r., sygn. akt II FSK 1494/08). Obowiązek poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym wynika z mocy przepisów ustawowych przy czym, jak zasadnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 kwietnia 2011 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 32/11, wykonanie tego obowiązku z mocy prawa zabezpieczone jest przymusem administracyjnym oraz odpowiedzialnością regulowaną przepisami ustawy z 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń. Oznacza to, że wynikający z przepisów prawa obowiązek poddania dziecka szczepieniu ochronnemu, jest bezpośrednio wykonalny. Jego niedochowanie, aktualizuje obowiązek wszczęcia postępowania egzekucyjnego, którego rezultatem będzie przymusowe dochodzenie poddania dziecka szczepieniu ochronnemu.

Należy podkreślić, że to, iż został wyznaczony maksymalny termin wykonania obowiązku szczepienia nie oznacza, że dopiero po upływie tego terminu obowiązek jest wymagalny i podlega egzekucji administracyjnej. Należy bowiem uwzględnić treść § 5 ww. rozporządzenia Ministra Zdrowia, który wskazuje, że obowiązkowe szczepienia ochronne są prowadzone zgodnie z Programem Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanych przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, o którym mowa w art. 17 ust. 11 u.z.z.z. Fakt, że zgodnie z art. 17 ust. 11 u.z.z.z., konkretyzowanie obowiązku poddania się szczepieniom obowiązkowym następuje w Programem Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłoszonym w formie komunikatu przez Głównego Inspektora Sanitarnego, nie stanowi złamania konstytucyjnego porządku przepisów powszechnie obowiązujących, skoro podstawą obowiązku poddania się szczepieniom ochronnym jest regulacja ustawowa (tj. art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b i art. 17 ust. 1 u.z.z.z.). Podkreślić należy, że wyznaczenie maksymalnej granicy wieku w § 3 rozporządzenia z 18 sierpnia 2011 r., przy obowiązującej regulacji ustawowej Programu Szczepień Ochronnych, nie pozwala na określenie przez zobowiązanego lub osoby odpowiedzialnej za wykonanie obowiązku przez zobowiązanego, czasu poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu. W komunikacie Głównego Inspektora Sanitarnego okres, w którym powinny zostać podane dzieciom poszczególne dawki szczepionki, jest wiążący i stanowi o wymagalności obowiązku. Niewykonanie zaś obowiązku stanowi podstawę do podjęcia czynności egzekucji administracyjnej i zastosowanie środka egzekucyjnego. Poszczególne terminy określone w tym akcie nie powinny być rozumiane jako dające zobowiązanej prawo do samodzielnego wyznaczenia momentu, w którym ma dojść do zaszczepienia dziecka, a tym bardziej, jak to błędnie postrzega skarżący, jako terminy, których upływ stanowi dopiero o wymagalności tego obowiązku. Niweczyłoby to cele, którymi kierował się ustawodawca, wprowadzając szczepienia obowiązkowe, tj. zapobieganie oraz zwalczanie zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, w tym podejmowania działań przeciwepidemicznych i zapobiegawczych oraz uodpornienia osób podatnych na zakażenie.

W niniejszej sprawie poza sporem jest, że P.K1. – syn skarżącego mając obecnie 4 lata nie został zaszczepiony przeciwko żadnej z 11 chorób zakaźnych wymienionych w tytule wykonawczym pomimo, że upłynęły już terminy podania poszczególnych dawek szczepionek określone w komunikacie Głównego Inspektora Sanitarnego. W sytuacji gdy wymagane terminy zaszczepienia już upłynęły, zaś P.K1. nie został zaszczepiony przeciwko żadnej z ww. chorobie zakaźnej, to obowiązek poddania się szczepieniom stał się wymagalny.

Odnosząc się do zarzutu niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym wynikającej z niewykluczenia przez lekarza w poprzedzającym szczepienie badaniu kwalifikacyjnym przeciwskazań do szczepień wskazać należy, że w aktualnym stanie prawnym niewykonalność ta stanowić może podstawę umorzenia postępowania egzekucyjnego, o której mowa w art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a.

Zgodnie z art. 17 ust. 2 u.z.z.z. wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego jest poprzedzone lekarskim badaniem kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Każdorazowo musi to być badanie kwalifikacyjne aktualne, wykonane w czasie nieprzekraczającym 24 godzin przed samym szczepieniem (art. 17 ust. 3 u.z.z.z.). Po przeprowadzonym lekarskim badaniu kwalifikacyjnym lekarz wydaje zaświadczenie ze wskazaniem daty i godziny przeprowadzonego badania (art. 17 ust. 4 u.z.z.z.). W przypadku, gdy lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia ochronnego, lekarz kieruje osobę objętą obowiązkiem szczepienia ochronnego do konsultacji specjalistycznej (art. 17 ust. 5 u.z.z.z.). Zgodnie z powołanymi przepisami, wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego jest poprzedzone lekarskim badaniem kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Z art. 17 ust. 3 i 4 u.z.z.z. wynika, że lekarskie badanie kwalifikacyjne bezpośrednio poprzedza szczepienie ochronne. Przy czym, treści wskazanych przepisów nie można interpretować, że badanie kwalifikacyjne oraz jego wyniki dotyczące ewentualnych przeciwwskazań jest przesłanką, od której zależy powstanie obowiązku poddania się szczepieniu ochronnemu.

W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie został przyjęty pogląd, że poddanie się lekarskiemu badaniu kwalifikacyjnemu, o którym mowa w art. 17 ust. 2 u.z.z.z., jest elementem obowiązku szczepienia ochronnego. Tylko w trybie lekarskiego badania kwalifikacyjnego następuje określenie, czy nie występują przeszkody w stanie zdrowia osoby objętej obowiązkiem szczepienia, które wykluczają jego wykonanie. Wykonanie tego obowiązku obciąża zobowiązanego lub osobę odpowiedzialną za wykonanie obowiązku przez zobowiązanego. Niepoddanie się badaniu kwalifikacyjnemu jest równoznaczne z niewykonaniem obowiązku poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu (por. wyroki NSA z 21 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3322/17 i II OSK 43/18; z 18 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 459/19). Sąd w obecnym składzie podziela pogląd wyrażony w wyżej wymienionych orzeczeniach.

Dodać należy, że celem badania kwalifikacyjnego jest ustalenie, czy stan zdrowia danej osoby pozwala na jej zaszczepienie. Badanie takie bezpośrednio poprzedza szczepienie ochronne, odmowa udziału w takim badaniu, czy też niestawienie się na nie uniemożliwia wykonanie szczepienia. W istocie jest to więc odmowa poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu.

Należy zaznaczyć, że obowiązujące przepisy prawa nakładają na rodziców dzieci obowiązek poddania dzieci badaniu kwalifikacyjnemu oraz szczepieniu ochronnemu. Skarżący - jako ojciec P.K1. nie wywiązał się z tego obowiązku i jednocześnie nie przedstawił żadnych dokumentów wskazujących na istnienie lekarskich przeciwwskazań i stwierdzających konieczność odroczenia szczepień syna ze względu na stan zdrowia. Wskutek tego syn skarżącego, który ma obecnie 4 lata, nie został zaszczepiony przeciwko żadnej z chorób wymienionych w rozporządzeniu w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych ani dawkami podstawowymi, ani dawkami przypominającymi. W sytuacji gdy skarżący wraz z synem nie stawił się w punkcie szczepień w wymaganym terminie to nie mogło zostać przeprowadzone badanie kwalifikacyjne małoletniego P.K1.

Sąd podziela prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że zarzut niewykonalności obowiązku szczepienia ze względu na nieprzeprowadzenie badań kwalifikacyjnych dziecka poprzedzających szczepienia jest niezasadny (por. wyroki NSA z 7 lutego 2018 r., II OSK 934/16 oraz z 25 kwietnia 2018 r., II OSK 2434/17; a także WSA w Warszawie z 27 lipca 2016 r., VII SA/Wa 2350/15 oraz z 19 kwietnia 2018 r., VII SA/Wa 2193/17). Obowiązek poddania osoby, nad którą sprawuje się prawną pieczę, szczepieniu ochronnemu wynika z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b i ust. 2 oraz art. 17 ust. 1 u.z.z.z., a także z rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy. Powyższe przepisy nie określają granicznych terminów wykonania obowiązku szczepienia. Każde dziecko i młodzież, znajdująca się w powyższym przedziale wiekowym jest obowiązana poddać się tym szczepieniom, o ile spełnia warunki ustalone w rozporządzeniu i o ile dotychczas nie została zaszczepiona (§ 4 rozporządzenia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych).

Organy administracji trafnie zatem oddaliły zgłoszony zarzut uznając go za niezasadny.

Odnosząc się do podniesionego przez skarżącego zarzutu prowadzenia egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny należy wyjaśnić, że przewidziany w art. 33 § 1 pkt 9 u.p.e.a. (w brzmieniu obowiązującym do 30 lipca 2020 r.) zarzut został wyeliminowany z ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji z dniem 30 lipca 2020 r. W związku z powyższym zarzut skarżącej nie zasługiwał na uwzględnienie. W uzasadnieniu do projektu zmiany u.p.e.a. wskazano że "w odniesieniu do wydania w toku postępowania egzekucyjnego rozstrzygnięcia przez niewłaściwy organ egzekucyjny, wystarczającą podstawą prawną do zaskarżenia takiego rozstrzygnięcia jest art. 156 k.p.a. Zgodnie z art. 18 u.p.e.a. w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie w postępowaniu egzekucyjnym stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zatem obecnie w odniesieniu do wydanego w toku postępowania egzekucyjnego rozstrzygnięcia przez niewłaściwy organ egzekucyjny, znajduje zastosowanie instytucja stwierdzenia nieważności co do wydanego postanowienia, wynikająca z art. 156 k.p.a.

Właściwość organów egzekucyjnych reguluje art. 20 § 1 pkt 1 u.p.e.a., zgodnie z którym organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym jest wojewoda. Niemniej w rozpatrywanej sprawy należy uwzględnić treść zawartego 26 lutego 2015 r. porozumienia pomiędzy Wojewodą, a Państwowym Wojewódzkim Inspektorem Sanitarnym w Łodzi w sprawie powierzenia prowadzenia spraw z zakresu egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym, opublikowanego w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z 2015 r., pod poz. 676. Podstawę prawną zawarcia porozumienia stanowił art. 20 ustawy z 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206 ze zm.) dalej u.w.a.r.w., w myśl którego wojewoda może powierzyć prowadzenie, w jego imieniu, niektórych spraw z zakresu swojej właściwości jednostkom samorządu terytorialnego lub organom innych samorządów działających na obszarze województwa, kierownikom państwowych i samorządowych osób prawnych oraz innych państwowych jednostek organizacyjnych funkcjonujących w województwie. Powierzenie następuje na podstawie porozumienia wojewody odpowiednio z organem wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego, właściwym organem innego samorządu lub kierownikiem państwowej i samorządowej osoby prawnej albo innej państwowej jednostki organizacyjnej, o których mowa w ust.

1. Porozumienie, wraz ze stanowiącymi jego integralną część załącznikami, podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

W myśl § 1 porozumienia, Wojewoda powierzył Łódzkiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Sanitarnemu w Łodzi prowadzenie spraw z zakresu egzekucji administracyjnej w zakresie obejmującym czynności organu egzekucyjnego właściwego do egzekwowania obowiązków o charakterze niepieniężnym wobec osób uchylających się od wykonania obowiązku poddania osób małoletnich szczepieniom ochronnym wynikającego z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b w zw. z ust. 2 ustawy z 5 grudnia 2008 r. u.z.z.z. oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych. Zgodnie z § 2 porozumienia przy realizowaniu obowiązków wynikających z niniejszego porozumienia Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Łodzi zobowiązuje się do: 1) wydawania w imieniu Wojewody, postanowień na zasadach i w trybie ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r. poz. 1619, ze zm.);

2. używania w postanowieniach i pismach urzędowych związanych z postępowaniem w zakresie egzekucji świadczeń niepieniężnych własnych pieczęci nagłówkowych i druków korespondencyjnych, a do podpisu pieczęci o treści: "z upoważnienia Wojewody Łódzkiego" z podaniem nazwiska i stanowiska służbowego osoby podpisującej;
3. powoływania w podstawie prawnej postanowień oraz pism urzędowych nazwy, daty i miejsca publikacji niniejszego porozumienia;
4. przestrzegania przepisów dotyczących prowadzenia egzekucji administracyjnej określonych w ww. ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r.

W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że w razie powierzenia gminie na mocy porozumienia zadań z zakresu administracji rządowej, organem wyższego stopnia pozostaje nadal ten organ, który wykonywałby funkcje organu drugiej instancji w administracyjnym toku czynności, w sytuacji, gdyby porozumienie nie zostało zawarte. Innymi słowy porozumienie zawarte między organami gminy a administracją rządową o przejęciu przez gminę niektórych zadań i kompetencji nie może mieć wpływu na kompetencje organów nadzoru instancyjnego (por. wyrok SN z 5 października 1995 r., sygn. akt III ARN 34/95, OSNAPiUS 1996 Nr 7, poz. 94, wyrok WSA w Kielcach z 12 września 2012 r., sygn. akt II SA/Ke 412/12). Nie ulega zatem wątpliwości, że egzekucja w rozstrzyganej sprawie jest prowadzona przez upoważnione do tego organy.

Odnosząc się natomiast do zarzutu postawionego w pkt 1 petitum skargi, tj. naruszenia art. 33 § 2 pkt 4 u.p.e.a. poprzez uznanie, że egzekucja jest dopuszczalna, podczas gdy upomnienie nie zostało prawidłowo sporządzone, ponieważ brak jest w nim wymienionych chorób, przeciwko którym skarżący jest zobowiązany zaszczepić małoletnie dziecko należy wskazać, że zarzut ten został zgłoszony po raz pierwszy przez pełnomocnika skarżącego w piśmie z 7 kwietnia 2022 r., stanowiącym wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego, które wpłynęło do organu 11 kwietnia 2022 r., a więc po wydaniu zaskarżonego postanowienia Łódzkiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Łodzi z 3 marca 2022 r. Zarzut ten strona powinna wnieść do organu egzekucyjnego i to organ powinien w tym zakresie wydać rozstrzygnięcie.

Należy wyjaśnić, że na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 15 § 3e u.p.e.a. Minister Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej wydał 4 grudnia 2020 r. rozporządzenie w sprawie danych zawartych w upomnieniu (Dz.U. z 2020 r., poz. 2194). Zgodnie z treścią § 2 pkt 4 lit. a i pkt 5 rozporządzenia, upomnienie zawiera m.in. wskazanie treści obowiązku, a w przypadku obowiązku zapłaty należności pieniężnej: określenie rodzaju i wysokości należności pieniężnej, którą należy zapłacić, oraz okresu, którego dotyczy ta należność oraz wezwanie do wykonania obowiązku, w tym obowiązku zapłaty należności pieniężnej wraz z odsetkami z tytułu niezapłacenia jej w terminie, naliczonymi na dzień zapłaty, o ile są wymagane, oraz kosztami upomnienia, z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego po upływie 7 dni od dnia doręczenia upomnienia.

W niniejszej sprawie, jak wynika z akt upomnieniem z 11 grudnia 2019 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Bełchatowie wezwał skarżącego do wykonania obowiązku poddania dziecka – P.K1. zaległym szczepieniom ochronnym zgodnie z Programem Szczepień Ochronnych informując, że należy się zgłosić z dzieckiem w punkcie szczepień w zadeklarowanym podmiocie leczniczym w terminie 7 dni od dnia doręczenia upomnienia.

Wbrew zatem twierdzeniom postawionym w skardze upomnienie spełnia wskazane powyżej wymogi określone w cyt. powyżej rozporządzeniu. Zawiera wskazanie treści obowiązku (tj. poddanie dziecka zaległym szczepieniom ochronnym zgodnie z Programem Szczepień Ochronnych) oraz gdzie i w jakim terminie należy obowiązek wykonać.

Odnosząc się zarzutów zawartych w pkt 2, 3 i 4 petitum skargi należy podkreślić, że obowiązek szczepienia - wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżącego - jest obowiązkiem znajdującym swoje umocowanie w obowiązujących przepisach prawa. Zgodnie z cyt. powyżej art. 5 ust. 1 pkt 2 u.z.z.z., osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym w ramach Narodowego Programu Szczepień Ochronnych. Stosownie natomiast do treści art. 17 ust. 1 u.z.z.z., osoby określone na podstawie ust. 10 pkt 2, są obowiązane do poddania się szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym określonym na podstawie ust. 10 pkt. W art. 17 ust. 10 u.z.z.z. została udzielona delegacja ustawowa ministrowi właściwemu do spraw zdrowia określenia, w drodze rozporządzenia:

1. wykazu chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych;
2. osoby lub grupy osób obowiązane do poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym, wiek i inne okoliczności stanowiące przesłankę do nałożenia obowiązku szczepień ochronnych na te osoby.

W wykonaniu tej delegacji ustawowej Minister Zdrowia wydał rozporządzenie z 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych. W § 3 tego rozporządzenia uregulowano przedział okresu, w którym jest wymagane zrealizowanie obowiązku szczepienia. To, że został wyznaczony termin maksymalny wykonania obowiązku szczepienia nie oznacza, że po upływie tego terminu obowiązek jest wymagany i podlega egzekucji administracyjnej. Należy bowiem uwzględnić regulację § 5 tego rozporządzenia, który stanowi, że obowiązkowe szczepienia ochronne są prowadzone zgodnie z Programem Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanych przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, o którym mowa w art. 17 ust. 11 u.z.z.z. Okoliczność, że zgodnie z art. 17 ust. 11 u.z.z.z. konkretyzowanie obowiązku poddania się szczepieniom obowiązkowym następuje Programem Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłoszonym w formie komunikatu przez Głównego Inspektora Sanitarnego, nie stanowi złamania konstytucyjnego porządku przepisów powszechnie obowiązujących, skoro podstawą obowiązku poddania się szczepieniom ochronnym jest regulacja ustawowa (tj. art. 5 ust. 1 pkt 2 i art. 17 ust. 1 u.z.z.z.). Natomiast określenie szczegółowego kalendarza szczepień, obwarowanego względami medycznymi, warunkami epidemiologicznymi, nie należy do materii ustawowej, co uzasadnia pozostawienie w tym przedmiocie regulacji dostosowanych do potrzeb medycznych w formie komunikatu ogłoszonego przez wyspecjalizowany organ administracji publicznej (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2547/18). Wyznaczenie natomiast maksymalnej granicy wieku w § 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, przy obowiązującej regulacji ustawowej Programu Szczepień Ochronnych, nie pozwala na określenie przez zobowiązanego lub osoby odpowiedzialnej za wykonanie przez zobowiązanego czasu poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu. W komunikacie Głównego Inspektora Nadzoru Sanitarnego okres czasu, w którym powinny zostać podane dzieciom poszczególne szczepionki jest wiążący i stanowi o wymagalności obowiązku. Niewykonanie obowiązku stanowi natomiast podstawę do podjęcia czynności egzekucji administracyjnej i zastosowanie środka egzekucyjnego.

Nie jest również zasadny zarzut postawiony w pkt 5 petitum skargi. Poddanie się lekarskiemu badaniu kwalifikacyjnemu jest elementem obowiązku szczepienia ochronnego. Tylko w trybie lekarskiego badania kwalifikacyjnego następuje określenie, czy nie występują przeszkody w stanie zdrowia osoby objętej obowiązkiem szczepienia, które wykluczają jego wykonanie. Wykonanie tego nakazu obciąża zobowiązanego lub osobę odpowiedzialną za wykonanie obowiązku przez zobowiązanego. Każdorazowo musi to być badanie kwalifikacyjne aktualne, wykonane w czasie nieprzekraczającym 24 godzin przed szczepieniem (art. 17 ust. 3 u.z.z.z.). Z powyższych uregulowań wynika, że obowiązek poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym oznacza również obowiązek poddania się lekarskim badaniom kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego na podstawie art. 17 ust. 2 u.z.z.z. Nie można zatem skutecznie podnosić zarzutu braku wymagalności obowiązku poddania się obowiązkowym szczepieniom, wskazując na brak badania kwalifikacyjnego wynikający wyłącznie z faktu braku zgody na poddanie dziecka szczepieniom ochronnym i niestawiennictwa w podmiocie leczniczym. Konieczność wykonania takiego badania bezpośrednio przed wykonaniem szczepienia sprawia, że odmowa wzięcia w nim udziału uniemożliwia wykonanie szczepienia.

W niniejszej sprawie, jak wynika z akt rodzice dziecka dwukrotnie nie wyrazili zgody na poddanie syna szczepieniom ochronnym zgodnie z Programem Szczepień Ochronnych, tj. 26 czerwca 2018 r. i 9 sierpnia 2018 r. Skarżący nie stawił się również z dzieckiem w punkcie szczepień w zadeklarowanym podmiocie leczniczym w terminie 7 dni od dnia doręczenia upomnienia z 11 grudnia 2019 r. Niepoddanie się badaniu kwalifikacyjnemu jest równoznaczne z niewykonaniem obowiązku poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu.

Wbrew również twierdzeniom pełnomocnika skarżącego organy obu instancji w sposób wyczerpujący i poprawny wyjaśniły stan faktyczny oraz oceniły zebrane dowody w ramach swobodnej, a nie dowolnej oceny. Wyniki tych ustaleń przedstawiły w uzasadnieniach wydanych w sprawie postanowień odnosząc się do kwestii wymagalności obowiązku podania małoletniego – P.K1. obowiązkowym szczepieniom ochronnym.

Zdaniem sądu nie jest również usprawiedliwiony zarzut dotyczący naruszenia art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 31 ust. 1 w. zw. z art. 47 w zw. z art. 68 Konstytucji RP postawiony w pkt 6 petitum skargi. Z art. 68 ust. 4 Konstytucji RP wynika obowiązek władz publicznych do zwalczania chorób epidemicznych oraz zapobiegania negatywnym dla zdrowia skutkom degradacji środowiska. Obowiązek ten nie pozostaje w sprzeczności z poszanowaniem życia prywatnego i rodzinnego jednostki, a zatem materia dotycząca szczepień ochronnych nie znajduje się w jakimkolwiek związku ze sferą prywatności jednostki (por. wyroki NSA: z 10 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 1622/18; z 26 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 739/19).

Art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności stanowiąc o prawie do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego w art. 8 ust. 2 Konwencji zawiera uregulowanie, że niedopuszczalna jest ingerencja władzy w korzystanie z poszanowania życia prywatnego i rodzinnego, z wyjątkiem przypadków przewidzianych przez ustawę i koniecznych w demokratycznym społeczeństwie z uwagi na ochronę zdrowia. Do podstawowych wartości zapisanych w Konstytucji RP należy ochrona zdrowia (art. 68 ust. 1 Konstytucji RP). Na organach państwa ciąży zatem obowiązek stosowania takich środków prawnych dla gwarancji ochrony zdrowia, a w to wchodzi obowiązek zapobiegania chorobom przez określenie obowiązków jednostki, w tym obowiązku poddania się szczepieniom ochronnym. W myśl art. 83 Konstytucji RP, każdy ma obowiązek przestrzegania prawa Rzeczypospolitej Polskiej. Możliwość wystąpienia po szczepieniu tzw. NOP tej ocenie nie przeczy, ponieważ ze szczepieniem związane jest ryzyko wystąpienia niepożądanych odczynów poszczepiennych, co jednak w pierwszej kolejności zależy od oceny, czy prawidłowo przeprowadzone zostało badanie kwalifikacyjne (por. m.in. wyrok NSA z 5 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 1208/19, Lex nr 3354209).

Odnosząc się do zarzutu sformułowanego w pkt 8 petitum skargi należy wskazać, że w art. 33 § 2 u.p.e.a., w brzmieniu obowiązującym od 30 lipca 2020 r., a więc mającym zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, jako podstawy zarzutu nie wymieniono zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Wprawdzie w przepisie tym, tj. art. 33 § 2 u.p.e.a., w brzmieniu obowiązującym do 29 lipca 2020 r. okoliczność ta mogła być podstawą zarzutu (art. 33 § 1 pkt 8), lecz od 30 lipca 2020 r. nie może już stanowić podstawy zarzutu (art. 1 pkt 20 i art. 29 ustawy z dnia 11 września 2019 r.). W obowiązującym stanie prawnym zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, w ramach którego dokonano czynności egzekucyjnej może stanowić podstawę skargi na czynność egzekucyjną organu egzekucyjnego, o czym stanowi art. 54 § 1 pkt 2 u.p.e.a., a skargę tę wnosi się do organu egzekucyjnego, który dokonał tej czynności, nie później niż w terminie 7 dni od dnia doręczenia zobowiązanemu odpisu dokumentu stanowiącego podstawę dokonania zaskarżonej czynności egzekucyjnej (art. 54 § 3 p.p.s.a.). Należy także zauważyć, że skarżącemu przysługiwało prawo wniesienia zażalenia do Ministra Zdrowia na postanowienie Łódzkiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Łodzi z 2 grudnia 2021 r. o nałożeniu grzywny, w którym mógł kwestionować jej wysokość.

Odnosząc się natomiast do wniosków o skierowanie pytań prawnych do Trybunału Konstytucyjnego ewentualnie – Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, sąd nie znalazł podstaw do wystąpienia z pytaniami we wnioskowanym w skardze zakresie. Sąd podzielił pogląd wyrażony w cyt. powyżej wyroku NSA z 5 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 1208/19, że w tej sprawie mamy do czynienia ze zderzeniem się dwóch interesów indywidualnego i ogólnospołecznego, co wymaga uwzględnienia zasady proporcjonalności, która jest jednym z filarów demokratycznego państwa prawnego, o którym mowa w art. 2 Konstytucji RP. Każdy ma prawo do ochrony zdrowia, przy czym władze publiczne są obowiązane do zapewnienia szczególnej opieki zdrowotnej dzieciom, z uwzględnieniem zasady równości w dostępie do świadczeń zdrowotnych (art. 68 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP). "Obowiązkowość" szczepień ma na celu zabezpieczenie społeczeństwa przed występującymi zagrożeniami (wewnętrznymi i zewnętrznymi). Zgodnie zaś z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla m.in. ochrony zdrowia albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. W orzecznictwie NSA wielokrotnie wskazywano, że obowiązek szczepień wynika bezpośrednio z ustawy (jedno ze źródeł powszechnie obowiązującego prawa Rzeczpospolitej Polskiej – art. 87 Konstytucji RP). Powyższe wyklucza także istnienie problemu konstytucyjności "obowiązkowości" szczepień na tle art. 31 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, jak i braku zgodności z ustawą zasadniczą. Ponadto ustawodawca przewidział odpowiedni mechanizm poprzedzający wykonanie szczepienia, tj. badanie kwalifikacyjne celem stwierdzenia, czy nie istnieją w danym indywidualnym przypadku przeciwwskazania do wykonania szczepienia. Tego rodzaju rozwiązanie nie prowadzi do naruszenia praw i wolności oraz godności człowieka (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2547/18).

Podobnie, z uwagi na powyższe sąd nie znalazł podstaw do zwrócenia się do TSUE o wykładnię art. 8 ust. 1 Konwencji. Za zasadne uznać należy odesłanie do wyroku Wielkiej Izby ETPCz z 8 kwietnia 2021 r., 47621/13 (Vavřička i inni) w którym ETPCz wskazał, że obowiązek szczepienia stanowi ingerencję w integralność fizyczną osoby i jako przymusowa interwencja medyczna wchodzi w zakres gwarancji prawa do poszanowania życia prywatnego i art. 8 Konwencji. To powiedziawszy, ustawowy nakaz szczepień i wynikające stąd sankcje administracyjne, zdaniem Trybunału, realizują ważne cele społeczne, to jest ochronę zdrowia publicznego i ochronę praw innych osób: szczepienia chronią zarówno osoby zaszczepione, jak i osoby, które z powodów medycznych nie mogą się zaszczepić, a tym samym polegają na tzw. "stadnej" odporności całego społeczeństwa (por. K. Warecka, Obowiązek szczepienia, a Konwencja Praw Człowieka. Omówienie wyroku Wielkiej Izby ETPC z dnia 8 kwietnia 2021 r., 47621/13, opubl. LEX/el. 2021).

Reasumując sąd uznał, że skarga nie jest zasadna. Organy administracji słusznie uznały, że zarzuty podniesione przez skarżącego nie zasługują na uwzględnienie. Rozpoznając niniejszą sprawę sąd nie stwierdził naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego postanowienia Łódzkiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Łodzi z 3 marca 2022 r.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.

is