Uzasadnienie
W dniu [...] L. D. wystąpił do Dyrektora Zakładu Karnego w Ł. z wnioskiem o przyznanie równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego wskazując, iż w miejscu pełnienia służby i w miejscowości pobliskiej nie posiada wspólnie z małżonką tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego.
Decyzją z dnia [...], nr [...] Dyrektor Zakładu Karnego w Ł. na podstawie art. 104 k.p.a., art. 170 ust. 4, art. 178 ust. 1, art. 180 ust. 1, art. 192 pkt 4 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 roku o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2010 r. Nr 79, poz. 523) oraz § 2 ust. 1, § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 19 lipca 2010 roku w sprawie równoważnika pieniężnego przysługującego funkcjonariuszowi Służby Więziennej z tytułu braku mieszkania (Dz.U Nr 136, poz. 920), odmówił L. D. przyznania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, iż z załączonej do akt sprawy dokumentacji wynika, że wnioskodawca posiada dom jednorodzinny położony w miejscowości W.
87. Z analizy natomiast rozkładu jazdy publicznych środków transportu pomiędzy miejscem zamieszkania funkcjonariusza a miejscem pełnienia służby wynika, że czas dojazdu łącznie z przesiadkami nie przekracza dwóch godzin w obie strony, co oznacza, że niespełnione zostały przesłanki warunkujące przyznanie funkcjonariuszowi wnioskowanego świadczenia.
Od powyższej decyzji L. D. złożył odwołanie, w którym podniósł, iż wydając zaskarżoną decyzję organ I instancji opierał się wyłącznie na rozkładzie jazdy PKS (tj. połączeniu bezpośrednim; W. – Ł.), nie wziął natomiast pod uwagę okoliczności, że skarżący pełni służbę w systemie jednozmianowym w godz. od 8.00 do 16.00., a jedynymi połączeniami umożliwiającymi dojazd we wskazanych godzinach są połączenia środkami komunikacji PKS i PKP z przesiadkami, a łączny czas dojazdu w tym przypadku w obie strony przekracza dwie godziny i uzasadnia przyznanie wnioskowanego świadczenia. Do odwołania skarżący załączył dokumenty poświadczające czas dojazdu i rozkład jazdy środków komunikacji umożliwiających skarżącemu przybycie na czas do miejsca pełnienia służby i powrót do domu po jej zakończeniu.
Decyzją z dnia [...], Nr [...] Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Ł. utrzymał zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 170 ust. 4 ustawy o Służbie Więziennej, miejscowością pobliską jest miejscowość do której czas dojazdu publicznymi środkami transportu przewidziany w rozkładzie jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) najbliższej miejsca pełnienia służby do stacji (przystanku) najbliższej miejsca zamieszkania. Do czasu tego nie wlicza się dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której funkcjonariusz dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej podkreślił, iż powiązanie definicji miejscowości pobliskiej z rozkładem czasu służby mogłoby prowadzić do sytuacji gdy w zależności od rozkładu czasu służby miejsce zamieszkania funkcjonariusza jest w określonych dniach miejscowością pobliską, a w innych nie.
Prowadzić by to mogło również do nierównego traktowania funkcjonariuszy którzy pełnią służbę i mieszkają w tych samych miejscowościach a różni ich jedynie rozkład czasu służby i tym samym sposób dojazdu do miejsca pełnienia służby. Dla ustalenia zatem, czy miejscowość w której funkcjonariusz mieszka, jest miejscowością pobliską należało zatem zbadać hipotetyczny najkrótszy czas przejazdu pomiędzy miejscem zamieszkania funkcjonariusza a miejscem pracy.
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący podnosząc zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 k.p.a. oraz naruszenie art. 178 ust.1 ustawy o Służbie Więziennej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przyznanie równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania. W uzasadnieniu skargi skarżący podtrzymując dotychczasową argumentację podkreślił, iż pełniąc służbę w systemie jednozmianowym (od godz.8.00 do 16.00.), nie może korzystać ze środków transportu publicznego przyjętych przez organ, gdyż wówczas najwcześniej w miejscu pełnienia służby byłby dopiero około godz. 10.50.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Ł. podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.
Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)-[zwanej dalej w skrócie; –p.p.s.a.], sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:
- 1. uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:
- a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
- b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
- c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
- 2. stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;
- 3. stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.
Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.
Wychodząc z tych przesłanek Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie oraz poprzedzające je rozstrzygnięcie organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa procesowego oraz prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i tym samym nie mogły pozostać w obrocie prawnym. Jednocześnie Sąd wyjaśnia, że nawet stwierdzenie, że zaskarżona decyzja i ewentualnie poprzedzająca ją decyzja organu I instancji są wadliwe w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego, umożliwia Sądowi jedynie podjęcie rozstrzygnięcia w granicach określonych w art. 145 p.p.s.a., co oznacza, że w kognicji Sądu nie mieści się merytoryczne rozstrzygnięcie (przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego), o co wnosił skarżący, bowiem Sąd nie jest kolejną instancją postępowania administracyjnego.
Przystępując do oceny legalności zaskarżonych decyzji należy na wstępie podnieść, że zgodnie z treścią art. 7 i 77 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej są zobowiązane do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do zbadania i rozpatrzenia materiału dowodowego, w taki sposób, aby istniały podstawy do ustalenia stanu faktycznego sprawy zgodnie z rzeczywistością. Ponadto w oparciu o przytoczone przepisy prawa oraz uwzględniając treść art. 107 § 3 k.p.a., na organach administracji publicznej ciąży obowiązek dokonania wszechstronnej oceny całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, na podstawie wiedzy i zasad doświadczenia życiowego i uzasadnienie swojego stanowiska w sposób wymagany przez przepisy ustawy.
W tym zakresie obowiązkiem organu jest wskazanie faktów, które uznał za udowodnione oraz dowodów na których się oparł, ale także przyczyny z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Podkreślić należy w tym miejscu, że tylko taka ocena zebranego w toku postępowania materiału dowodowego, daje podstawy do kontroli poprawności tej oceny w toku kontroli instancyjnej oraz w trakcie postępowania przez sądem administracyjnym (por wyrok NSA z 30 grudnia 1980 r., sygn. akt SA 645/80, ONSA 1/81, poz. 2).
W rozpatrywanej sprawie przedmiotem postępowania przed organem administracji publicznej było przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby. O powyższy równoważnik wystąpił L. D. - funkcjonariusz Służby Więziennej w służbie stałej, pełniący służbę w Ł., a zamieszkujący wraz z rodziną w miejscowości W.
87. Skarżący pełni służbę w systemie jednozmianowym 8-godzinnym (od godz. 8.00. do godz. 16.00), a czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu, zgodnie z załączonym przez skarżącego rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami przekracza dwie godziny.
W ocenie organów obu instancji orzekających w niniejszej sprawie skarżącemu nie przysługuje równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby, ponieważ zgodnie z obowiązującym rozkładem jazdy PKS czas dojazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby i odwrotnie (W. – Ł.) nie przekracza dwóch godzin. Wydając zaskarżone rozstrzygnięcie organy administracji oparły się jednak wyłącznie na rozkładzie jazdy PKS (tj. połączeniu bezpośrednim W. – Ł.), abstrahując i pomijając niezwykle istotną w niniejszej sprawie okoliczność, jaką jest system pełnionej przez funkcjonariusza służby. Funkcjonariusz pełni służbę w systemie jednozmianowym od godz. 8.00. do godz. 16.00., a jedynymi połączeniami umożliwiającymi dojazd we wskazanych godzinach są, w ocenie funkcjonariusza, połączenia środkami komunikacji PKS i PKP z przesiadkami, w przypadku których łączny czas dojazdu w obie strony przekracza dwie godziny.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 roku o Służbie Więziennej (Dz. U. Nr 79, poz. 523). Przepis art. 170 ust. 1 cytowanej ustawy ustanawia zasadę, że funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości w której stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej. Treść cytowanego przepisu wskazuje jednoznacznie i w sposób nie budzący wątpliwości, że prawo funkcjonariusza w służbie stałej do lokalu mieszkalnego może być przez niego realizowane w miejscowości, w której pełni on służbę lub w miejscowości pobliskiej, przy czym ust. 4 tego artykułu definiuje pojęcie "miejscowości pobliskiej". Zgodnie z jego brzmieniem miejscowością pobliską jest miejscowość, do której czas dojazdu publicznymi środkami transportu przewidziany w rozkładzie jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której funkcjonariusz dojeżdża oraz miejscowości w której wykonuje obowiązki służbowe.
Nie budzi zatem jakichkolwiek wątpliwości, że prawo funkcjonariusza w służbie stałej do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej nie może być rozumiane jako prawo całkowicie oderwane od praw i obowiązków wynikających z istoty stosunku służbowego funkcjonariusza. Jego interpretacja musi uwzględniać cel, jakiemu ono służy. Bez wątpienia zatem, przy zastosowaniu wykładni celowościowej przepisu art. 170 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, służy ono zapewnieniu funkcjonariuszowi w służbie stałej możliwości zamieszkania w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, co ma z kolei stworzyć warunki do właściwego wykonywania obowiązków służbowych. Przywilejem natomiast wiążącym się ze służbą stałą funkcjonariusza jest prawo do pomocy finansowej, o której mowa w art. 178 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej. Przepis ten stanowi, że funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania, jeżeli on sam lub jego małżonek nie posiada w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego lub domu.
Istota sporu pomiędzy stronami w niniejszej sprawie sprowadza się więc do sposobu wykładni ustawowej definicji "miejscowości pobliskiej" w odniesieniu do sytuacji, w której tak jak w rozpatrywanym przypadku, istnieje kilka połączeń publicznymi środkami transportu z miejsca zamieszkania funkcjonariusza do miejscowości, w której pełni on służbę i z powrotem, przy czym przy jednych połączeniach czas dojazdu w rozumieniu art. 170 ust. 4 ustawy przekracza dwie godziny, a w innych przypadkach jest krótszy niż dwie godziny.
W ocenie Sądu wykładnia ustawowego pojęcia "czasu dojazdu do miejscowości pełnienia służby i z powrotem" dokonana przez organ orzekające w sprawie jest nieprawidłowa, bowiem jest sprzeczna z ratio legis przepisów dotyczących prawa funkcjonariuszy do lokalu mieszkalnego.
Z analizy przepisów rozdziału 18 ustawy o Służbie Więziennej wynika, że jedną z form prawa funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego jest prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Interpretacja pojęcia czasu dojazdu nie może być zatem dokonywana w oderwaniu od czasu pełnienia służby przez funkcjonariusza, tak jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. Użyte w definicji legalnej "miejscowości pobliskiej" określonej w art. 170 ust. 4 ustawy pojęcie "czasu dojazdu" uwzględniać powinno najdogodniejsze dla funkcjonariusza połączenia w powiązaniu z godzinami (systemem) jego służby, tak aby czas pozostawania poza miejscem zamieszkania był jak najkrótszy. W tym kontekście nie do przyjęcie w opinii Sądu jest interpretacja organów odwołująca się do "hipotetycznego, najkrótszego czasu przejazdu pomiędzy rozpatrywanymi miejscowościami".
W rozpatrywanej sprawie znaczenie istotne dla jej rozstrzygnięcia miało wyjaśnienie kwestii czasu pełnienia służby przez skarżącego i ustalenie, czy wskazane w jego wniosku godziny wyjazdu z miejscowości W., w której mieszka i przyjazdu do Ł. oraz godziny powrotu są powiązane z czasem służby pełnionej przez funkcjonariusza w systemie stałym, jednozmianowym w sposób pozwalający na dotarcie do miejsca pełnienia służby i jej rozpoczęcie o godz. 8.00., a także w sposób eliminujący - po jej zakończeniu o godz. 16.00 zbędny czas oczekiwania na podróż do miejsca zamieszkania. Niedopuszczalne bowiem jest, jak uczyniły to organy orzekające w sprawie "dopasowywanie" czasu przyjazdu do miejsca pełnienia służby i czasu wyjazdu z tego miejsca w oderwaniu od systemu (czasu pracy) pełnienia służby przez funkcjonariusza, tak aby łączny "czas dojazdu" nie przekraczał dwóch godzin.
Sąd w całości podzielił stanowisko skarżącego, że orzekając o przyznaniu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby organy administracji nie mogą abstrahować od przesłanki dogodności dojazdu, określonej w art. 170 ust. 4 ustawy o Służbie Więziennej. Interpretacja czasu dojazdu zdaniem Sądu, nie może być dokonana w oderwaniu od czasu pełnienia służby przez funkcjonariusza. Godziny wyjazdu i godziny przyjazdu z określonego przystanku muszą być powiązane z godzinami rozpoczęcia i zakończenia służby w taki sposób, aby ewentualnie wyeliminować zbędny czas oczekiwania na rozpoczęcie służby, a po jej zakończeniu - zbędny czas oczekiwania na podróż do miejsca zamieszkania.
Przedstawiony przez organy rozkład jazdy w ogóle nie uwzględnia realnych możliwości dojazdu na określoną godzinę do pracy, i co warte podkreślenia, ani skarżącemu funkcjonariuszowi pełniącemu służbę w systemie jednozmianowym, ani żadnemu innemu pełniącemu służbę nawet w systemie zmianowym. Istotnie określa jedynie, jak to ujęły organy, hipotetyczny czas dojazdu z miejscowości W. do Ł. i powrotnie. Organy załączyły bowiem rozkład jazdy PKS wskazując na wyjazd (najwcześniejszy) z W. o godz. 9.54 (przyjazd do Ł. o godz. 10.50), a w drodze powrotnej na wyjazd z Ł. o godz. 12.25 (przyjazd do W. o godz. 13.16). Taki rozkład jazdy nie może być nawet "dopasowany" do żadnej zmiany określającej czas służby funkcjonariusza. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie przy analizie definicji "miejscowości pobliskiej" podnoszono przesłankę dogodności dojazdu, która w ocenie Sądu dotyczy dojazdu we wszystkie dni i na ewentualne wszystkie godziny dojazdu do miejsca pełnienia służby.
Dopasowywanie jakiegokolwiek rozkładu jazdy, oderwanego od godzin służby funkcjonariusza pozostaje w sprzeczności z interpretacją pojęcia miejscowości pobliskiej w kontekście ratio legis przepisu art. 170 ust. 1 ustawy.
Już tylko na marginesie sprawy należy podnieść, że kiedy skarżący w 2004 roku ubiegał się o pomoc finansową na rozbudowę lokalu mieszkalnego w W., organ w decyzji z dnia [...], po zapoznaniu się z przedstawionym przez funkcjonariusza rozkładem jazdy środków komunikacji umożliwiających skarżącemu punktualne rozpoczęcie służby stwierdził, że "miejscowość W. nie jest też miejscowością pobliską w rozumieniu ustawy o Służbie Więziennej ze względu na to, że czas dojazdu publicznymi środkami transportu, przewidziany w rozkładzie jazdy przekracza w obie strony dwie godziny". Godzi się wyjaśnić, że również wówczas skarżący przedstawił czas i sposób dojazdu do miejsca pełnienia służby w Ł. analogicznie jak w sprawie niniejszej.
Z powyższego wynika więc, że organy administracji błędnie oceniły znajdujący się w aktach sprawy materiał dokumentacyjny, co ma kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie, bowiem decyduje o tym, czy miejscowość W. jest miejscowością pobliską, której definicję określa art. 170 ust. 4 ustawy o Policji, co przekłada się bezpośrednio na przyznanie skarżącemu równoważnika pieniężnego określonego w art. 178 ust. 1 powyższej ustawy.
Takie działanie organów stanowi naruszenie powołanych przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, 77 § 1, 80 i 107 k.p.a., bowiem decyzje zostały wydane bez wszechstronnego wyjaśnienia i rozważenia całokształtu sprawy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Organy przyjmując przedstawioną w uzasadnieniach decyzji interpretację pojęcia "miejscowości pobliskiej" nie dokonały żadnej analizy przedstawionych przez skarżącego dowodów wychodząc z założenia, że miarodajnym dokumentem jest rozkład jazdy PKS, realnie nie możliwy do zastosowania, oderwany od czasu służby funkcjonariusza.
Z powyższych względów koniecznym stało się uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej w wyniku czego organ ponownie rozpatrzy wniosek skarżącego o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu w miejscu pełnienia przez niego służby. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ ustali stan faktyczny, mając na uwadze cały zebrany w sprawie materiał dowodowy oraz uwzględni ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu wyroku.
Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i cw związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.
b.a.