Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. z [...] r. w przedmiocie wymeldowania M. N.a z pobytu stałego w lokalu nr [...]przy ul. B. w S..
W sprawie ustalono następujący stan faktyczny:
21 maja 2019 r. do Urzędu Miasta S. wpłynął wniosek Prezesa Zarządu [...] Sp. z o. o. z siedzibą w S. - właściciela lokalu o wydanie decyzji w sprawie wymeldowania M. N. z pobytu stałego w lokalu nr [...] przy ul. B. w S., w związku z niezamieszkiwaniem w tym lokalu.
Decyzją z [...] r. Prezydent Miasta S. orzekł o wymeldowaniu M. N. z pobytu stałego pod wyżej wymienionym adresem.
Kwestionując powyższą decyzję strona złożyła odwołanie, wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji i odmowę wymeldowania, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Odwołujący podniósł, że pracuje poza S. i w lokalu nr [...] przy ul. B. w S. jest nieobecny od poniedziałku do piątku pomiędzy godziną 10 a 22. Wizje pracowników Zakładu [...] i Policji odbywały się w czasie kiedy odwołujący był w pracy, co potwierdzają zeznania świadków. M. N. podkreślił, że nie opuścił miejsca pobytu stałego i nie miał takiego zamiaru. W ocenie odwołującego organ rozpatrujący przedmiotową sprawę nie dokonał wyczerpującej i wszechstronnej oceny zebranego materiału dowodowego, co stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
Decyzją z [...] r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał na treść przepisów mających zastosowanie w sprawie, tj. art. 25, art. 33 ust.1 i art. 35 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1397 ze zm.), podkreślając, że opuszczenie miejsca pobytu stałego zawiera w sobie zarówno element faktyczny, polegający na stałym nieprzebywaniu w dotychczasowym lokalu, jak i element woli przeniesienia swego pobytu w inne miejsce i urządzenia tam swojego trwałego centrum życiowego, przy czym zamiar opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego i związaną z nim dobrowolność przeniesienia spraw życiowych w inne miejsce należy oceniać na podstawie obiektywnych kryteriów.
Na podstawie akt sprawy Wojewoda [...] stwierdził, że M. N. opuścił miejsce pobytu stałego w S. przy ul. B. w 2004 r. i od tego czasu nie zamieszkuje na stałe pod tym adresem. W okresie ostatnich 15 lat we wskazanym lokalu mieszkały okresowo różne osoby, powiązane z M. N. więzami rodzinnymi - około 8 lat zamieszkiwała pod tym adresem jego siostra, zamieszkiwała tam również jego druga siostra, a obecnie lokal zajmuje jego matka – S. M., która także posiada tytuł prawny do innego lokalu w tym samym bloku. M. N. nie posiada obecnie tytułu prawnego do lokalu i jak wynika z zaświadczenia pracodawcy przedłożonego na rozprawie w dniu 19 listopada 2019 r. pracuje od lat w Warszawie w godzinach 12-20. Jednocześnie jest zameldowany na pobyt czasowy w lokalu pracodawcy przy ul. F. w W. i regularnie przebywa u swojej partnerki – A. W. zamieszkałej w S.h przy ul. M., z którą wspólnie wychowują córkę.
W ocenie organu II instancji lokal nr [...] przy ul. B. nie stanowi aktualnie centrum życiowego M. N.. Wprawdzie jest on widywany pod tym adresem, odwiedza matkę i posiada w spornym lokalu część rzeczy osobistych, jednak swoje centrum życiowe skoncentrował w innym miejscu. Wojewoda [...] podkreślił, że świadkowie: A. U., A. A., G. S. i B. S., przesłuchani przez organ meldunkowy w trakcie rozprawy w dniu 9 lipca 2019 r. i 19 listopada 2019 r., zgodnie zeznali, że M. N. nie zamieszkuje pod spornym adresem. Lokal ten zajmuje aktualnie jego matka i znajdują się w nim zarówno jej własne rzeczy, jak i rzeczy M. N..
Organ odwoławczy podkreślił również, że sam zainteresowany oświadczył, że pracuje w W., bywa gościem w domu ze względu na pracę i życie osobiste oraz regularnie przebywa u partnerki – A. W., ponieważ pomaga wychowywać ich wspólne dziecko. Ponadto kontrole meldunkowe pod spornym adresem, przeprowadzone przez organ Policji w dniu 16 lipca 2019 r. i 7 listopada 2019 r. - nie wykazały obecności M. N. w spornym lokalu.
Zdaniem organu odwoławczego zeznania konkubiny strony – A. W., jego matki – S. M. oraz sąsiadki – Z. G., która chciała się odwdzięczyć za pomoc, nie mogą być uznane za wiarygodne. Z kolei zeznania świadka M. P. z 9 lipca 2019 r., jak i oględziny spornego lokalu przeprowadzone przez organ meldunkowy w dniu 19 listopada 2019 r., nie przyczyniły się do wyjaśnienia sprawy. Z treści protokołu oględzin nie wynika, czy przedmiotowy lokal stanowi centrum życiowe dla M. N., czy też zamieszkuje w nim faktycznie jego matka. W ocenie organu okoliczność, że w lokalu znajduje część rzeczy osobistych M. N. nie przesądza jeszcze o jego stałym przebywaniu pod tym adresem, zwłaszcza że nocuje on także u swojej konkubiny, i co się z tym wiąże tam też posiada swoje rzeczy osobiste. Wobec powyższego jedynie zeznania sąsiadki – L. K.-K. z 19 listopada 2019 r. mogą świadczyć o zamieszkiwaniu M. N. pod spornym adresem. Zdaniem Wojewody [...] całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego przemawia jednak za przyjęciem, że M. N. dobrowolnie opuścił miejsce pobytu stałego przy ul. B., zaś jego aktualne wizyty w spornym lokalu nie mają charakteru pobytu stałego w rozumieniu art. 25 ustawy o ewidencji ludności. W spornym lokalu M. N. przebywa od czasu do czasu, utrzymuje kontakty z matką, przechowuje w nim część swoich rzeczy i bywa widywany przez sąsiadów, jednakże od lat nie zamieszkuje pod tym adresem z zamiarem stałego przebywania i nie koncentruje w nim interesów życiowych i osobistych.
M. N. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na powyższą decyzję Wojewody [...] z [...] r., zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:
- art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta Miasta S. z [...] r. o wymeldowaniu skarżącego z pobytu stałego z lokalu nr [...] przy ul. B. w S., pomimo istnienia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta S. z [...] r. odmawiającej wymeldowania M. N. z pobytu stałego we wskazanym wyżej lokalu, który to fakt powoduje nieważność decyzji z [...] r.;
- art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz art 80 k.p.a,. gdyż nie został zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy, a także poprzez dokonanie dowolnej oceny dowodów, niemającej oparcia w zebranym oraz wszechstronnie i najstaranniej rozpatrzonym materiale dowodowym, co doprowadziło do błędnych ustaleń odnośnie miejsca stałego zamieszkania skarżącego M. N., stanowiącego jego centrum życiowe.
Z powyższych przyczyn M. N. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody [...] i stwierdzenie nieważności poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta S. z [...] r. oraz o zasądzenie na swą rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto wniósł o zażądanie z Urzędu Miasta S. akt i dopuszczenie dowodu z tych akt, w szczególności ze znajdującej się w nich decyzji Prezydenta Miasta S. z [...] r. na okoliczność jej ostateczności oraz tego, że została wydana w tożsamej sprawie.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) - dalej "p.p.s.a.", sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2019 r., poz. 2167) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Przy czym zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, w rozpoznawanej sprawie sąd stwierdził naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podstawę prawną rozstrzygnięcia organów w niniejszej sprawie stanowił art. 35 ustawy o ewidencji ludności, w myśl którego organ gminy, o którym mowa w art. 28 ust. 1, wydaje z urzędu lub na wniosek właściciela lub podmiotu wskazanych w art. 28 ust. 2, decyzję w sprawie wymeldowania obywatela polskiego, który opuścił miejsce pobytu stałego albo opuścił miejsce pobytu czasowego przed upływem deklarowanego okresu pobytu i nie dopełnił obowiązku wymeldowania się. Zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności pobytem stałym jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. Uwzględniając tę definicję, należy przyjąć, iż stanowiące hipotezę art. 35 ustawy o ewidencji ludności opuszczenie miejsca pobytu stałego, nie oznacza jedynie fizycznego przebywania w miejscu innym, niż miejsce pobytu stałego, ale konieczne jest, aby fizycznemu przebywaniu osoby w innym miejscu, niż miejsce pobytu stałego, towarzyszyła wola opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu oraz zamiar stałego związania się z tym innym miejscem, urządzenia w nim swego trwałego centrum życiowego. W orzecznictwie sądów administracyjnych - na gruncie analogicznych przepisów ustawy z dnia z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (t.j. D. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.) - wskazywano przy tym, że jeżeli osoba nie przebywa w dotychczasowym miejscu pobytu, a opuszczenie miało charakter dobrowolny lub wynikało z czynności właściwego organu mającego swe oparcie w prawie, to okoliczność ta stanowi podstawę faktyczną do orzeczenia o wymeldowaniu tej osoby (por. wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 195/09, dostępny bw Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych www.orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej "CBOSA").
Podkreślić należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowało się jednolite stanowisko, iż zarówno zameldowanie jak i wymeldowanie jest jedynie stwierdzeniem pewnego faktu i nie wpływa w żaden sposób na uprawnienia strony wynikające z prawa własności czy innych praw (por. wyrok WSA w Poznaniu z 6 czerwca 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 310/13; wyrok NSA z 10 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 824/11 - orzeczenia dostępne w CBOSA). Zameldowanie nie służy zatem powstaniu, czy też potwierdzeniu prawa własności do określonego lokalu, zaś wymeldowanie w żaden sposób tego prawa nie niweczy. Postępowanie w tym przedmiocie nie wkracza w sferę stosunków cywilnoprawnych i nie stanowi formy kontroli nad legalnością zamieszkania i pobytu w określonym miejscu. Celem decyzji o wymeldowaniu jest wyłącznie doprowadzenie do zgodności faktycznego miejsca pobytu osoby z miejscem rejestracji, decyzja ma więc charakter czysto ewidencyjny i służy jedynie aktualizacji i doprowadzeniu do zgodności pomiędzy miejscem zamieszkania, a miejscem zameldowania.
Dalej wskazać należy, iż dokonując ustaleń faktycznych w toku postępowania administracyjnego organy administracji respektować winny naczelne zasady i reguły, określone w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 7 i 77 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepisy te wyrażają zasadę prawdy obiektywnej, z której wynika obowiązek organu do wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. W niniejszej sprawie należy wskazać na okoliczność, która nie była przedmiotem analizy organów obydwu instancji, mimo że wynikała już z pierwszego zdania wniosku wszczynającego postępowanie. Z wniosku o wmeldowanie jak również z decyzji organu I instancji wynika, że sprawa wymeldowania skarżącego z pobytu stałego z lokalu nr [...] przy ulB. w S. była już przedmiotem postępowania administracyjnego, zainicjowanego przez uczestnika postępowania, w związku z niezamieszkiwaniem i nieprzebywaniem skarżącego w tym lokalu. Postępowanie to zakończyło się decyzją z [...] r., odmawiającą wymeldowania skarżącego z pobytu stałego pod tym adresem.
Rozpoznając niniejszą sprawę, organy powinny zatem w pierwszym rzędzie wyjaśnić, czy w sprawie nie zachodzi przeszkoda, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. w postaci powagi rzeczy osądzonej tj. czy pomiędzy poprzednimi postępowania, a toczącym się obecnie postępowaniem nie zachodzi tożsamość. Dla wystąpienia powagi rzeczy osądzonej konieczne jest stwierdzenie tożsamości obydwu spraw, tj. tożsamości podmiotu, przedmiotu oraz stanu faktycznego sprawy już rozstrzygniętej i sprawy kolejnej. Decyzja ostateczna ma bowiem powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami.
O tożsamości można mówić wówczas, gdy dostrzegalna jest identyczność czterech elementów identyfikujących stosunek administracyjnoprawny: podmiotów, przedmiotu, determinanty faktycznej oraz determinanty prawnej. Zauważyć należy, że decyzja administracyjna, która stała się decyzją ostateczną, zgodnie z zasadą trwałości może być wzruszona tylko w nadzwyczajnym trybie kontroli, ponadto tworzy stan powagi rzeczy osądzonej. Sytuację taką należy rozumieć jako skuteczne, jednostronne, trwałe skonkretyzowanie stosunku administracyjnoprawnego między stroną postępowania a organem administracji publicznej, który dokonał takiej konkretyzacji. Od tej pory wzajemne relacje stron stosunku kształtuje decyzja administracyjna, usuwając w cień abstrakcyjną normę prawa administracyjnego materialnego, stanowiącą podstawę postępowania zwieńczonego wydaniem decyzji. Zasada res iudicata stanowi przeszkodę wobec ponownej konkretyzacji tego samego stosunku administracyjnoprawnego, a więc w oparciu o niezmieniony stan faktyczny i prawny sprawy, kształtowany przez przepisy prawa materialnego.
Należy jednak zaznaczyć, że w sprawach dotyczących wymeldowania, nie w każdym przypadku istnienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji o odmowie wymeldowania z określonego miejsca pobytu stałego w okolicznościach konkretnej sprawy, wyłączy możliwość ponownego orzekania w tej sprawie w odniesieniu do tej samej osoby, tego samego miejsca i na wniosek tego samego wnioskodawcy.
Nawiązując do wspomnianego wyżej zagadnienia tożsamości sprawy związanej z "niezmienionymi okolicznościami faktycznymi" wskazać należy, że wykładnia przepisów ustawy o ewidencji ludności, podobnie jak poprzedniej ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, nie pozostawia wątpliwości, że ustawodawca wiąże podstawę faktyczną wymeldowania z upływem określonego czasu, w którym to przedziale czasowym zaszły nowe okoliczności istotne dla dokonania oceny zaistnienia przesłanek warunkujących wymeldowanie danej osoby spod oznaczonego adresu. Czynność wymeldowania ma charakter ewidencyjny, a więc ma odzwierciedlać aktualny stan faktyczny. Musi zatem podlegać stałej aktualizacji (zob. wyrok WSA w Lublinie z dnia 10 maja 2016 r., sygn. akt III SA/Lu 1629/15
Decyzja w przedmiocie wymeldowania, odnosi się do sfery faktycznej. Organ orzeka o przesłankach wymeldowania wedle stanu na dzień wydania decyzji i każda zmiana stanu faktycznego pozwala na ponowienie wniosku i w konsekwencji ewentualne odmienne rozstrzygnięcie sprawy, już z uwzględnieniem innych okoliczności faktycznych i prawnych. W związku z tym złożenie ponownego wniosku o wymeldowanie danej osoby z określonego miejsca pobytu nie będzie naruszać powagi rzeczy osądzonej, jeżeli podstawa faktyczna sprawy zostanie wzbogacona o nowe okoliczności, które zaistniały w związku z upływem określonego czasu od daty wydania poprzedniej ostatecznej decyzji (por. wyrok WSA w Poznaniu z 22 lutego2017 r. sygn. akt IV SA/Po 855/16 dostęp. W CBOSA).
Z powyższych względów organ rozpoznając sprawę ponownie powinien przed wydaniem decyzji, mając na uwadze art. 7 i 77 k.p.a., dokonać oceny czy w stosunku do pozostającej w obrocie prawnym decyzji administracyjnej z [...] roku odmawiającej wymeldowania skarżącego uległ zmianie stan faktyczny czy prawny pozwalający na wydanie decyzji w tym samym przedmiocie. Bez dokonania powyższej oceny nie jest możliwym przesądzenie, czy w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z powagą rzeczy osądzonej uniemożliwiającą ponowne orzekanie w tej samej strawie. Tym czasem w rozstrzyganej sprawie organy obu instancji prowadziły swoje postępowania tak jakby w obrocie prawnym nie było wydanej, niespełna 2 miesiące przed wpływem wniosku inicjującego obecne postępowanie, ostatecznej decyzji z [...] roku odmawiającej wymeldowania skarżącego z pobytu stałego w S. przy ul. B.. Takie postępowanie organów narusza wynikającą z art. 16 k.p.a. zasadę trwałości decyzji ostatecznych, która oznacza, że decyzja taka nie może być zmieniana lub uchylana dowolnie.
W tym stanie rzeczy, wobec naruszenia przez organ przywołanych przepisów postępowania, sąd na podstawie art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając je w kwocie równej się wpisowi od skargi oraz kosztom zastępstwa procesowego w wysokości określonej w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800) oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.
e.o.