Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodziz 29 lipca 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 350/22

Uzasadnienie

Decyzją z 3 marca 2022 r., nr BP.501.2220.2021.2152.LD5.178364, wydaną na postawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 4 pkt 1, 11 i 22, art. 5b ust. 1, art. 8 ust. 1, art. 14 ust. 1 pkt 2, art. 14 ust. 2, art. 14 ust. 4, art. 18 ust. 4a i 4b, art. 92a ust. 1, 3, 6, 7 pkt 1 oraz ust. 10 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 180), zwanej dalej: "u.t.d.", lp. 1.5 oraz lp. 2.11 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w całości w mocy decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z 21 października 2021 r., nr WITD.DI.I.0152.6/2019/96/21 o nałożeniu na M.B. kary pieniężnej w wysokości 8 800 zł.

W uzasadnieniu organ drugiej instancji przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy podniósł, że 9 marca 2020 r. na ul. [...] funkcjonariusze Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Miejskiej Policji w Łodzi zatrzymali do kontroli drogowej pojazd marki KIA o nr rej. [...], którym kierował J.R. W toku kontroli stwierdzono, że pojazdem kierowca wykonywał krajowy transport drogowy w zakresie przewozu osób samochodem osobowym, przewożąc jednego pasażera P.K. Kierowca złożył zeznania, z których treści wynika, że wykonywał przewóz na rzecz przedsiębiorstwa A z siedzibą przy ul. [...] w Ł. na podstawie umowy zlecenia. Przewozy wykonuje za pomocą aplikacji Bolt na podstawie licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym wystawionej dla M. z siedzibą przy ul. [...], [...] Ł. W toku kontroli okazano prawo jazdy, dowód osobisty, orzeczenie psychologiczne, orzeczenie lekarskie i kserokopię licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym. Nie okazano umowy zlecenia zawartej między kierującym a przedsiębiorcą A. Przebieg i wyniki kontroli zostały udokumentowane protokołem nr 22/Z1/2020/KN z 9 marca 2020 r.

Pismem z 25 maja 2020 r. organ pierwszej instancji zawiadomił J.R. o wszczęciu wobec niego postępowania administracyjnego z urzędu w związku ze stwierdzeniem naruszenia lp. 1.1 oraz 2.11 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Jednocześnie organ pierwszej instancji wezwał stronę do przedstawienia: regulaminu na świadczenie usług transportowych w ramach aplikacji Bolt, którą się posługiwał w dniu kontroli, licencji na wykonywanie transportu drogowego w zakresie przewozu osób ważną 9 marca 2020 r., umowy o współpracy z Bolt lub innym podmiotem w ramach, której wykonywał przewóz drogowy osób 9 marca 20202 r. na trasie ul. [...] – ul. [...] w Ł. wraz z rozliczeniami za wykonany przewóz, rozliczeń za wykonaną usługę przewozu osób 9 marca 2020 r. na trasie ul. [...] – ul. [...] w Ł. (np. wyciąg z konta bankowego) z pasażerem P.K., umowy zawartej w siedzibie przedsiębiorstwa z przewożonym w dniu kontroli pasażerem oraz wszelkich dokumentów/wyjaśnień wyłączających odpowiedzialność za stwierdzone naruszenia. Zawiadomienie oraz wezwanie zostały doręczone 28 maja 2020 r. Oba pisma kierowca pozostawił bez odpowiedzi.

Pismem z 14 lipca 2020 r. organ pierwszej instancji wezwał J.R. do przedstawienie dokumentów wskazanych w piśmie z 25 maja 2020 r., umowy zawarcia przewozu lub wydruku ze smartfona potwierdzającego przyjęcie i wykonanie zlecenia przez aplikację Bolt. Powyższe wezwanie pozostało bez odpowiedzi.

Pismami z 19 października 2020 r. i 28 kwietnia 2021 r., doręczonymi w trybie art. 44 k.p.a., organ pierwszej instancji wezwał J.R. do złożenia wyjaśnień w zakresie zadanych pytań tj., od kogo i skąd posiadał licencję okazaną podczas kontroli, czy ze spółką A łączy go inna umowa niż umowa najmu samochodu, w jakich okolicznościach nawiązano współpracę z przedsiębiorcą, czy w dniu kontroli współpracował z M., w jaki sposób i na jakiej podstawie rozlicza się ze spółką A, czy posiada informacje na temat współpracy między wskazanymi przedsiębiorcami oraz czy otrzymuje zbiorowe zestawienie wykonanych przewozów w ramach aplikacji Bolt i Uber.

Pismem z 25 maja 2020 r. organ pierwszej instancji wezwał pasażera do przedstawienia dokumentów w postaci dowodu uiszczenia opłaty za przejazd pojazdem marki KIA o nr rej. [...] oraz umowy zawartej na okoliczność przewozu lub wydruku ze smartfona potwierdzającego przyjęcie i wykonanie zlecenia przez aplikację Bolt.

29 maja 2020 r. do organu pierwszej instancji wpłynęły zrzuty ekranu z telefonu pasażera potwierdzające uiszczenie opłaty za przejazd.

Organ pierwszej instancji pismem z 25 maja 2020 r. wezwał spółkę A do przedstawienia dokumentów potwierdzających rozliczenie za wykonany w dniu kontroli na terenie miasta Ł. przewóz pasażera P.K., wskazania czy i na jakiej podstawie kierowca współpracował ze spółką A, a jeśli tak, to o przedłożenie umowy o współpracy zawartej z J.R., pozostałych dokumentów potwierdzających współpracę spółki A z J.R. oraz dokumentu potwierdzającego prawo do dysponowania pojazdem marki KIA o nr rej. [...].

W odpowiedzi na powyższe 15 czerwca 2020 r. wpłynęły wyjaśnienia spółki A wraz z umową najmu pojazdu marki KIA o nr rej. [...] z 4 grudnia 2020 r. pomiędzy przedsiębiorcą a J.R., umową leasingu wskazanego pojazdu oraz umową najmu samochodu wraz kierowcą z 19 marca 2019 r., z której wynika, że M. wynajął wskazany pojazd od spółki A oraz aneks do umowy o współpracę.

Pismami z 7 i 28 września 2020 r. organ pierwszej instancji wezwał spółkę [...] do przedstawienia dokumentu, o którym mowa w pkt 7 umowy najmu samochodu potwierdzającego rozliczenie z J.R. za wynajem samochodu marki KIA o nr rej. [...] oraz dokumentu, o którym mowa w pkt 4 umowy najmu samochodu wraz z kierowcą potwierdzającego rozliczenie z M. za wynajem pojazdu.

Spółka A złożyła wyjaśnienia załączając umowę najmu samochodu z 4 grudnia 2019 r. oraz umowę o współpracy zawartą między M. a spółką A z 22 maja 2019 r.

Pismem z 27 kwietnia 2021 r. organ pierwszej instancji wezwał spółkę A do złożenia wyjaśnień w zakresie: rozbieżności wynikających z okazanej umowy o współpracy z 22 maja 2019 r., wskazania, czy w dniu kontroli obowiązywały dwie z okazanych umów najmu samochodu wraz z kierowcą, czy też tylko jedna z nich, a także o jednoznaczne wskazanie w oparciu, o którą z nich był wykonywany skontrolowany przewóz drogowy i wskazanie osoby kierowcy, o którym mowa w pkt 2 umowy najmu samochodu wraz z kierowcą z 4 grudnia 2019 r.

Spółka A w piśmie z 13 maja 2021 r. złożyła wyjaśnienia, z których wynika, że M. i spółka A są dwoma odrębnymi podmiotami reprezentowanymi przez różne osoby. Z M. podpisano umowę najmu pojazdu marki KIA o nr rej. [...] wraz z kierowcą. Spółka A zawarła umowę z J.R. na wynajęcie pojazdu zaznaczając, że będzie on wykorzystywał wskazanych samochód do przewozu osób w aplikacji Bolt i Uber.

Następnie pismem z 25 maja 2020 r. organ pierwszej instancji wezwał M. do: złożenia dokumentu potwierdzającego rozliczenie za wykonany na terenie miasta Ł. przewóz pasażera P.K. 9 marca 2020 r., wskazania czy J.R. w dniu kontroli współpracował z M. i jeśli tak to na jakiej podstawie, wskazania dlaczego 9 marca 2020 r. kierowca dysponował wystawioną na przedsiębiorcę licencją nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego, a także innych dokumentów potwierdzających współpracę między kierowcą a M. Powyższe wezwanie pozostało bez odpowiedzi.

Pismem z 14 lipca 2020 r. organ pierwszej instancji wezwał ponownie M. do przedłożenia dokumentów wskazanych w wezwaniu z 25 maja 2020 r., a ponadto: wskazania czy J.R. w dniu kontroli współpracował ze spółką A oraz przedłożenia dokumentów potwierdzających współpracę między wezwanym a spółką A. Powyższe wezwanie pozostało bez odpowiedzi.

Pismem z 27 kwietnia 2021 r. organ pierwszej instancji wezwał M. do złożenia dokumentów potwierdzających rozliczenie za wykonany w dniu kontroli przewóz na terenie Ł. oraz zawarcie umowy przewozu z pasażerem P.K. Ponadto organ pierwszej instancji wezwał do złożenia wyjaśnień w zakresie: wskazania czy w dniu kontroli kierowca współpracował z M. i jeśli tak to, na jakiej podstawie, wskazania, dlaczego kierowca posiadał w dniu kontroli kopię wydanej na przedsiębiorcę licencji nr [...], wskazania stosunku łączącego M. ze spółką A i kierowcą 9 marca 2020 r., wyjaśnienia rozbieżności wynikających z okazanej przez spółkę A umowy o współpracę z 22 maja 2019 r., wskazania czy w ramach umowy o najem samochodu wraz z kierowcą z 19 marca 2019 r. M. decydował, kto będzie kierowcą świadczącym usługi, czy też osoba kierowcy została narzucona przez spółkę A, a także wskazania, która z umów obowiązywała 9 marca 2020 r. i w ramach której z nich J.R. wykonywał skontrolowany przewóz.

Na powyższe wezwanie M. odpowiedział pismem z 25 maja 2021 r., w którym wyjaśnił, że nie posiada dokumentów potwierdzających zawarcie umowy przewozu z pasażerem P.K., ponieważ klienci akceptują postanowienia dotyczące przejazdu zgodnie z regulaminem w aplikacji. J.R. współpracował na podstawie umowy o współpracę ze spółką A i otrzymał od M. kopię licencji w celu potwierdzenia faktu posiadania przez niego licencji na przewóz osób. 9 marca 2020 r. spółka A udostępniła M. samochody wraz z kierowcami. Jednym z nich był J.R. Podstawą powyższego była umowa o najem samochodu wraz z kierowcą z 19 marca 2019 r. zawarta pomiędzy przedsiębiorcami, w ramach której wynajęto samochód wraz z przydzielonym kierowcą. Wraz z odpowiedzią przesłano dokument potwierdzający rozliczenie za usługę transportową w postaci faktury nr [...] z 9 marca 2020 r., z której wynika, że została ona wystawiona w imieniu M. przez Bolt Operations OÜ za wykonany w dniu kontroli przewóz osób.

Pismami z 25 maja 2020 r. organ drugiej instancji wystąpił do Starostwa Powiatowego w Pabianicach oraz Urzędu Miasta Łodzi o udzielenie informacji dotyczących posiadania przez J.R. na dzień kontroli uprawnień do wykonywania okazjonalnego przewozu drogowego osób oraz terminu zgłoszenia do posiadanych uprawnień pojazdu marki KIA o nr rej. [...]. W odpowiedzi na powyższe organy licencyjne poinformowały, że nie wydały żadnych uprawnień J.R. do wykonywania okazjonalnego przewozu drogowego osób.

Decyzją z 20 września 2021 r. organ pierwszej instancji umorzył wobec w J.R. postępowanie w sprawie kontroli drogowej z 9 marca 2020 r., w toku której stwierdzono naruszenia określone w lp. 1.1 i 2.11 załącznika nr 3 ustawy o transporcie drogowym.

Organ pierwszej instancji postanowieniem z 20 września 2021 r., doręczonym 22 września 2021 r., wszczął wobec skarżącego postępowanie administracyjne w zakresie stwierdzonych podczas kontroli 9 marca 2020 r. naruszeń.

Pismem z 20 września 2021 r. organ pierwszej instancji wystąpił o Urzędu Miasta Łodzi z wnioskiem o udzielenie informacji dotyczących posiadanych przez M. uprawnień do wykonywania okazjonalnych przewozów drogowych osób oraz terminu zgłoszenia pojazdu marki KIA o nr. rej. [...].

W odpowiedzi organ licencyjny przekazał informację, że 9 marca 2020 r. M. posiadał wydaną 2 sierpnia 2019 r. licencję nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym oraz wydaną 24 lutego 2020 r. licencję nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką na obszar gminy Ł. Pojazd marki KIA o nr rej. [...] nie został zgłoszonych do wskazanej licencji.

Pismem z 5 października 2021 r., doręczonym 8 października 2021 r., organ pierwszej instancji zawiadomił skarżącego o nowym naruszeniu określonym w lp. 1.5 załącznika 3 do ustawy o transporcie drogowym.

Postępowanie zakończyło się wydaniem przez Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego decyzji z 21 października 2021 r. nakładającej na M.B. kary pieniężnej w wysokości 8 800 zł.

W odwołaniu od tej decyzji skarżący zarzucił:

1. - naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności oraz niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, a w szczególności zaniechanie ustalenia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy takich jak ustalenie, czy wykonywane przez skarżącego czynności stwierdzone protokołem kontroli nosiły cechy wykonywania działalności gospodarczej,
2. - naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności oraz niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, a w szczególności zaniechanie ustalenia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy takich jak ustalenie, czy w ogóle doszło do wykonywania transportu drogowego,
3. - naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 5b u.t.d. w związku z lp. 2.11 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym polegające na wymierzeniu stronie kary w wysokości 8 000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia, w sytuacji w której czynności podejmowane przez skarżącego nie mieszczą się w definicji krajowego transportu drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 u.t.d.
4. - naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 92a ust. 1 i 6 w związku z lp. 1.5 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym polegające na wymierzeniu skarżącemu kary za niezgłoszenie zmian danych do licencji, w sytuacji w której organ w zaskarżonej decyzji stwierdził w sposób jednoznaczny, że skarżący nie posiadał na dzień kontroli ważnej licencji uprawniającej go do wykonywania tzw. przewozu okazjonalnego,
5. - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 pkt 11 u.t.d. w związku z art. 2 pkt 4 rozporządzenia (WE) nr 1073/2009 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 21 października 2019 r. w sprawie wspólnych zasad dostępu do międzynarodowego rynku usług autokarowych i autobusowych i zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 561/2006 (Dz.U.UE.L.2009.300.88), zwanego dalej: "rozporządzeniem nr 1073/2009", polegające na uznaniu, że przewóz jedynie jednej osoby, nie zaś grupy pasażerów, wypełnia znamiona "przewozu okazjonalnego", podczas gdy definicja "przewozu okazjonalnego" określona w ustawie o transporcie drogowym, jak i definicja "usług okazjonalnych" określona w cytowanym wyżej rozporządzeniu wymaga, aby przewoźnik wykonywał przewóz co najmniej dwóch osób (grupy osób).

Organ drugiej instancji utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji stwierdził, że materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie jednoznacznie wskazuje, że 9 marca 2020 r., kierujący pojazdem J.R. wykonywał okazjonalny przewóz drogowy osób z wykorzystaniem aplikacji Bolt w imieniu i na rzecz przedsiębiorcy M.B. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą M. z siedzibą w Ł. Powyższe ustalono na podstawie umowy najmu samochodu z 4 grudnia 2019 r. zawartej pomiędzy kierowcą a spółką A, umowy najmu samochodu wraz z kierowcą z 19 marca 2019 r. i umowy o współpracę z 22 maja 2019 r. zawartych pomiędzy skarżącą a wskazaną spółką. Z faktury nr [...] z 9 marca 2020 r. wystawionej za przewóz wynika, że pasażer zamówił usługę przewozu na trasie ul. [...] – ul. [...] w Ł. u przewoźnika M., za którą to, Bolt Operations OÜ wystawił wskazaną fakturę w imieniu strony. Na podstawie wskazanych dokumentów ustalono odpowiedzialność skarżącego za świadczony 9 marca 2020 r. przewóz osób pojazdem o nr rej. [...], którym kierował J.R. wykonując zamówiony i opłacony poprzez aplikację Bolt przewóz jednego pasażera.

Protokół kontroli z 9 marca 2020 r. stanowi istotny dowód w sprawie. Protokół podpisuje kontrolujący i kontrolowany, który może wnieść zastrzeżenia do protokołu kontroli, jak również może odmówić jego podpisania. Kierowca J.R. podpisał protokół kontroli drogowej bez uwag. 9 marca 2020 r. przesłuchano P.K. w charakterze świadka. Pasażer zeznał, że dokonał zapłaty za zamówiony przewóz w formie bezgotówkowej, przelewem w wysokości 18,29 zł. W ocenie organu drugiej instancji powyższe bezspornie wskazuje na zarobkowy charakter świadczonej usługi przewozu wykonywanego przez kierowcę na rzecz i w imieniu strony. Nie ulega wątpliwości, że skarżący realizował za pomocą aplikacji Bolt zlecenie na przewóz osób oraz uzyskał wynagrodzenie za wykonaną usługę. Usługa ta została zrealizowana na rzecz i w imieniu skarżącego. W toku postępowania skarżący nie przedstawił dowodów świadczących o zaistniałym innym stanie faktycznym niż stwierdzony.

Jak wynika z pisma Urzędu Miasta Łodzi z 20 września 2021 r., skarżący posiadał licencję nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym, ważną w dniu kontroli, tj. 9 marca 2020 r., jednakże nie dokonał zgłoszenia pojazdu marki KIA o nr rej. [...] do wskazanego uprawnienia. Potwierdzony przez organ licencyjny fakt braku zgłoszenia tego pojazdu do licencji nr [...] narusza obowiązujące przepisy. Dlatego organ pierwszej instancji prawidłowo zakwalifikował naruszenie dotyczące niezgłoszenia w formie pisemnej, w postaci papierowej lub elektronicznej, organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, zmiany danych, o których mowa odpowiednio w art. 7a i art. 8 u.t.d. w wymaganym terminie – za każdą zmianę.

W ocenie organu drugiej instancji z zebranego materiału dowodowego wynika, że przewóz wykonywany w dniu kontroli nie spełnił także wszystkich wymogów wykonywania przewozu okazjonalnego. Pojazd marki KIA o nr rej. [...], którym J.R. wykonywał w dniu kontroli przewóz osób, jest przeznaczony do przewozu 5 osób łącznie z kierowcą. Zgodnie z art. 18 ust. 4a u.t.d. przewóz okazjonalny wykonuje się pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą. Pojazd skarżącego tego warunku nie spełniał. Przewóz wykonywany przez skarżącego w dniu kontroli nie spełniał również wymogów określonych w art. 18 ust. 4b pkt 2 u.t.d. W niniejszej sprawie nie doszło do zawarcia umowy z klientem w przewidzianej obowiązującymi przepisami formie przed rozpoczęciem usługi skontrolowanego przewozu. Dlatego organ pierwszej instancji prawidłowo nałożył na skarżącego karę pieniężną stosownie do treści art. 92a ust. 1 i 7 u.t.d. oraz lp. 2.11 załącznika nr 3 do tej ustawy.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ drugiej instancji stwierdził, że w postępowaniu administracyjnym prawidłowo ustalono podmiot wykonujący przewóz z dnia kontroli. W dniu kontroli drogowej J.R. wykonywał przewóz osób w imieniu i na rzecz przedsiębiorcy M.B. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą M. W chwili zatrzymania kierowca przewoził pasażera w ramach usługi zamówionej i opłaconej poprzez aplikację Bolt. Zatrzymanym do kontroli pojazdem została wykonana usługa okazjonalnego przewozu osób, gdyż celem i intencją pasażera było skorzystanie z usługi transportu, aby przemieścić się z ul. [...] na ul. [...] w Ł. Sam zamiar pobrania opłaty za przejazd oraz świadomość przewożonego pasażera, że taką opłatę musi po zakończonym przewozie uiścić dowodzi zarobkowego charakteru działalności wykonywanej przez przewoźnika. Przewożony pasażer i kierujący byli świadomi konieczności pobrania oraz uiszczenia opłaty za przejazd.

Każdorazowy przejazd osób, za który realizujący ma otrzymać zapłatę, bez względu na sposób jej otrzymania (czy to w formie gotówkowej czy bezgotówkowej), jest przewozem wykonywanym w celach zarobkowych – odpłatną usługą, co bez wątpienia stanowi cechę prowadzenia działalności gospodarczej. W związku z powyższym należy uznać, że skontrolowany 9 marca 2020 r. przewóz był realizowany przez skarżącego w ramach działalność gospodarczej. Do uznania przewozu za przewóz okazjonalny nie stosuje się kryterium ilości przewożonych pasażerów. Może to być grupa osób lub pojedyncza osoba. Fakt ten pozostaje bez znaczenia dla charakteru wykonywanego przewozu. Naruszenie określone w lp. 2.11 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym nie odnosi się do posiadania bądź nie wymaganego zezwolenia, czy też licencji a wykonywania przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a, z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b u.t.d.

W celu wykonywania przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d., należy spełnić łącznie wszystkie warunki określone w art. 18 ust. 4b u.t.d. Nie wystarczy spełnienie jednego z warunków. Organ pierwszej instancji prawidłowo zakwalifikował naruszenia polegające na niezgłoszeniu organowi licencyjnemu aktualnej listy pojazdów, którymi wykonuje transport drogowy, a także wykonywaniu przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a, z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b u.t.d. Organ pierwszej instancji decyzją z 21 października 2021 r. nie nałożył kary na skarżącego za brak uprawnienia, lecz za niezgłoszenie pojazdu marki KIA nr rej. [...] do posiadanej licencji nr [...], co wypełnia przesłanki określonego w lp. 1.5 do załącznika 3 ustawy o transporcie drogowym naruszenia. W ocenie organu drugiej instancji materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie zawiera żadnych przesłanek, które dawałyby możliwość zastosowania art. 92c u.t.d.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M.B. wniósł o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji oraz o zwrot kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił:

1. 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 4 pkt 11, art. 18 ust. 4a i 4b u.t.d. w związku z Ip. 2.11 załącznika nr 3 do ustawy polegające na uznaniu, że czynności wykonywane przez skarżącego wyczerpywały definicję przewozu okazjonalnego, podczas gdy okoliczności niniejszej sprawy, w szczególności fakt skorzystania przez pasażera z aplikacji o nazwie Taxify/Bolt, wykonanie tego przejazdu przez kierowcę J.R. nie zaś przez skarżącego (bądź jego pracownika), świadczą o tym, że przewóz ten nie był przewozem okazjonalnym w rozumieniu ustawy, a także nałożenie na skarżącego kary za wykonanie przewozu okazjonalnego w sytuacji, w której czynności podejmowane przez skarżącego, w odniesieniu do tej konkretnej sprawy, nie mieszczą się w definicji krajowego transportu drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 u.t.d.;
2. 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 18 ust. 4b pkt 1 lit. c u.t.d. poprzez jego niezastosowanie (przy przyjęciu, że przejazd skarżącego był przewozem okazjonalnym) w sytuacji, w której zgodnie z zasadami aplikacji internetowej, z której korzystał pasażer, płatność za przejazd jest określona z góry i następuje na rzecz przedsiębiorcy, jakim jest Bolt B.V.;
3. 3. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 92a ust. 1 i 6 w związku z Ip. 1.5 oraz Ip. 2.11 załącznika nr 3 do ustawy w związku z art. 4 pkt 6a u.t.d. poprzez nałożenia kary pieniężnej przewidzianej dla podmiotów świadczących przewóz drogowy w rozumieniu ustawy, pomimo braku spełnienia tego kryterium przez skarżącego;
4. 4. naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności oraz niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, a w szczególności zaniechanie ustalenia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy takich jak ustalenie, czy wykonywane przez kierującego czynności, stwierdzone protokołem kontroli, nosiły cechy wykonywania działalności gospodarczej, braku zweryfikowania przez organ, czy kierujący posiadał status przedsiębiorcy w chwili przeprowadzania kontroli oraz braku wyjaśnienia w oparciu o jaki stosunek prawny, kierujący miałby wykonywać przewóz w imieniu skarżącego;
5. 5. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 pkt 11 u.t.d. w związku z art. 2 pkt 4 rozporządzenia nr 1073/2009 polegające na uznaniu, że przewóz jedynie jednej osoby, nie zaś grupy pasażerów, wypełnia znamiona "przewozu okazjonalnego", podczas gdy definicja "przewozu okazjonalnego" określona w ustawie o transporcie drogowym, jak i definicja "usług okazjonalnych" określona w cytowanym wyżej rozporządzeniu wymaga, aby przewoźnik wykonywał przewóz co najmniej dwóch osób (grupy osób);
6. 6. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 92a ust. 1 i 6 w związku z Ip. 1.5 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym polegające na wymierzeniu skarżącemu kary za niezgłoszenie zmian danych do licencji i brak wyposażenia kierowcy w wypis z licencji w sytuacji, w której organ w zaskarżonej decyzji stwierdził w sposób jednoznaczny, że skarżący nie posiadał na dzień kontroli ważnej licencji uprawniającej go do wykonywania tzw. przewozu okazjonalnego;
7. 7. naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności oraz niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, a w szczególności zaniechanie ustalenia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy takich jak ustalenie w jaki sposób doszło do skojarzenia kierującego z pasażerem, w jaki sposób odbyła się płatność (w tym zakresie oparcie się wyłącznie na protokole kontroli z 9 marca 2020 r.), braku wyjaśnienia zasad działalności aplikacji, dzięki której doszło do wspólnego przejazdu;
8. 8. naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności oraz niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, a w szczególności zaniechanie ustalenia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy poprzez uznanie, że płatność za przejazd nastąpiła na rzecz skarżącego, podczas gdy powyższe nie znajduje potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym i jest sprzeczne z istotą działania aplikacji, z której korzystał pasażer;
9. 9. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na zaskarżone rozstrzygnięcie, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji;
10. 10. naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak jakiegokolwiek odniesienia się do zarzutów sformułowanych przez skarżącego w odwołaniu od decyzji organu pierwszego stopnia w zakresie konieczności zweryfikowania zasad działalności aplikacji Taxify/Bolt;
11. 11. naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez procedowanie w sposób przeczący zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje

Skarga nie jest zasadna.

Na wstępie wyjaśnić jednak należy, że niniejszą sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 2095), zwanej dalej: "ustawą o COVID-19". Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Na tle powołanego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, że prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy o COVID-19 jest m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego (por. uchwałę NSA z 30 listopada 2020 r., II OPS 6/19).

W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o COVID-19. Rozpoznanie niniejszej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z 1 czerwca 2022 r. Jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można było przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na fakt, że pełnomocnik skarżącego nie potwierdził technicznych możliwości uczestniczenia w rozprawie zdalnej. Skutkowało to skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu, o czym pełnomocnicy skarżącego i organu administracji zostali zawiadomieni w wykonaniu zarządzenia z 28 czerwca 2022 r.

Nie ulega zatem wątpliwości, że wymagany przywołaną wyżej uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji. Z możliwości tej strony postępowania nie skorzystały.

Stosownie natomiast do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329, ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie.

W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c);

1. 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;
2. 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. W przypadku zaś gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a. skarga, zgodnie z art. 151 p.p.s.a., podlega oddaleniu w całości albo w części.

Z wymienionych przepisów wynika, że badanie legalności zaskarżonej decyzji lub postanowienia przez sąd administracyjny obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego i ich wykładni przez organ administracji oraz zgodność z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji. Dokonując kontroli działalności administracji publicznej sąd administracyjny nie jest uprawniony do merytorycznego załatwienia sprawy i posiada jedynie uprawnienia kasacyjne.

Badając legalność zaskarżonej decyzji w tak zakreślonej kognicji sąd nie stwierdził naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego lub procesowego uzasadniającego uwzględnienie skargi.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z 3 marca 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z 21 października 2021 r. o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej za naruszenia polegające na niezgłoszeniu w formie pisemnej, w postaci papierowej lub elektronicznej organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji zmiany danych, o których mowa odpowiednio w art. 7a i art. 8 u.t.d. w wymaganym terminie za każdą zmianę oraz wykonywaniu przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d., z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18b tej ustawy.

Zgodnie z treścią art. 92a ust. 1 u.t.d., podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 12 000 złotych za każde naruszenie, z tym że przedsiębiorca prowadzący pośrednictwo przy przewozie osób z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 5 000 złotych do 40 000 złotych za każde naruszenie.

W myśl art. 92a ust. 5 u.t.d., suma kar pieniężnych nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas kontroli w podmiocie wykonującym przewóz drogowy nie może przekroczyć:

1. 1) 15 000 złotych – dla podmiotu zatrudniającego kierowców w średniej liczbie arytmetycznej do 10 w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli;
2. 2) 20 000 złotych – dla podmiotu zatrudniającego kierowców w średniej liczbie arytmetycznej powyżej 10 do 50 w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli;
3. 3) 25 000 złotych – dla podmiotu zatrudniającego kierowców w średniej liczbie arytmetycznej powyżej 50 do 250 w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli;
4. 4) 30 000 złotych – dla podmiotu zatrudniającego kierowców w średniej liczbie arytmetycznej większej niż 250 w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli;
5. 5) 40 000 złotych – dla podmiotu wykonującego inne czynności związane z przewozem drogowym;
6. 6) 100 000 złotych – dla przedsiębiorcy prowadzącego pośrednictwo przy przewozie osób.

Jak wynika z art. 92a ust. 7 u.t.d., wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do ustawy.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy sąd stwierdza, że z ustalonego w sposób prawidłowy stanu faktycznego wynika, że 9 marca 2020 r. w Ł. przy ul. [...] zatrzymano do kontroli drogowej samochód osobowy marki KIA o numerze rejestracyjnym [...], którym kierował J.R., wykonujący przewóz okazjonalny osób w imieniu i na rzecz przedsiębiorcy M.B. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą M. W chwili zatrzymania do kontroli kierowca odpłatnie przewoził pasażera z ul. [...] na ul. [...] w Ł. Usługa przewozowa została zamówiona za pośrednictwem aplikacji Bolt. Pasażer nie zawarł z kierowcą kontrolowanego pojazdu umowy.

Przesłuchany w charakterze świadka pasażer pojazdu P.K. wyjaśnił, że usługa została zamówiona przez aplikację Bolt. Nie zawierał z kierowcą żadnej umowy pisemnej ani ustnej dotyczącej wykonanej usługi. Przewóz został zrealizowany na podstawie zlecenia, które złożył za pośrednictwem aplikacji Bolt. Opłata w wysokości 18,29 zł została uiszczona przelewem poprzez aplikację Bolt po zakończonym kursie. Nie otrzymał paragonu, mimo że się o niego upomniał.

Przesłuchany w charakterze świadka kierowca J.R. wyjaśnił, że wykonuje przewozy za pomocą aplikacji Bolt na podstawie licencji wystawionej na M. z siedzibą przy ul. [...] w Ł. Od pasażera w formie bezgotówkowej aplikacja Bolt pobrała opłatę. W pojeździe nie ma zainstalowanej kasy fiskalnej oraz taksometru.

Ze znajdującego się w aktach administracyjnych protokołu kontroli drogowej z 9 marca 2020 r. wynika, że w pojeździe nie była zainstalowana kasa fiskalna.

Organ administracji ustalił, że pojazd marki KIA nr rej. [...], którym został wykonany przewóz został wynajęty skarżącemu przez spółkę A wraz z kierowcą na podstawie umowy najmu samochodu wraz z kierowcą z 19 marca 2019 r. i umowy o współpracę z 22 maja 2019 r. Z umowy najmu i z umowy o współpracę wynika, że przedmiotem umów było oddanie skarżącemu do dyspozycji 3 samochodów, w tym zatrzymanego do kontroli 9 marca 2020 r. pojazdu marki KIA nr rej. [...], do dyspozycji wraz z kierowcą "na czas realizowania zleceń przychodzących". Okres rozliczeniowy zaczyna się i kończy zgodnie z zestawieniami wskazanymi w aplikacji do realizacji zleceń udostępnionej przez najemcę – skarżącego. Spółka A zobowiązała się do przyjmowania tylko i wyłącznie zleceń z płatnością online, chyba że zostanie wyposażona z kasę fiskalną (pkt 3, 5-6, 9 umowy z 19 marca 2019 r., pkt 3, 11 umowy z 22 maja 2020 r.). W pkt 5 umowy o współpracę wskazano, że spółka A zobowiązana jest do wykonywania zleceń tylko i wyłącznie z aplikacji wskazanej przez skarżącego.

Sprecyzowano, że zapis ten obejmuje aplikacje Uber, Bolt, Uber Eats, Glovo, Freenov, Wolt. Skarżący w wyjaśnieniach z 25 lutego 2021 r. potwierdził, że wynajmował od spółki A samochody wraz z kierowcami, a jednym z nich był J.R. Kierowca otrzymał licencję od niego w celu potwierdzenia faktu posiadania przez skarżącego licencji na przewóz osób. Klienci akceptują postanowienia dotyczące przejazdu zgodnie z regulaminem aplikacji. Skarżący przedłożył także wystawioną w jego imieniu przez Bolt Operations OÜ fakturę za wykonaną w dniu kontroli (9 marca 2020 r.) na rzecz "P. K. [...]" "usługę transportową" na kwotę 18,29 zł z podatkiem VAT, którą obciążono kartę. Wskazana w tej fakturze kwota 18,29 zł stanowi równowartość kwoty uiszczonej przez świadka P.K. za przejazd z jego rachunku bankowego (zeznania świadka P.K.).

Organ prowadzący postępowanie ustalił także w sposób bezsporny, że pojazd, którym wykonywano 9 marca 2020 r. przewóz okazjonalny osób na rzecz i w imieniu skarżącego nie spełniał kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d.

W oparciu o powyższe ustalenia na skarżącego została nałożona kara pieniężna za następujące naruszenia przepisów z zakresu transportu drogowego:

1. 1) niezgłoszenie w formie pisemnej, w postaci papierowej lub elektronicznej, organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, zmiany danych, o których mowa odpowiednio w art. 7a i art. 8 ustawy o transporcie drogowym w wymaganym terminie – za każdą zmianę – (lp. 1.5 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym);
2. 2) wykonywanie przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d., z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b tej ustawy (lp. 2.11 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym).

W zakresie pierwszego stwierdzonego naruszenia wskazać należy, że licencji, o których mowa w art. 5b ust. 1 i 2, udziela się na wniosek przedsiębiorcy złożony w formie pisemnej, w postaci papierowej lub w postaci elektronicznej, po uiszczeniu opłaty, o której mowa w art. 41 ust. 1 pkt 1 (art. 8 ust. 1 u.t.d.). Wniosek, o którym mowa w ust. 1, zawiera określenie rodzaju i liczby pojazdów samochodowych, które przedsiębiorca będzie wykorzystywał do wykonywania transportu drogowego – w przypadku wykonywania transportu drogowego w zakresie, o którym mowa w art. 5b ust. 1 (art. 8 ust. 2 pkt 6 u.t.d.). Do wniosku o udzielenie licencji, o której mowa w art. 5b ust. 1 i 2 dołącza się wykaz pojazdów zawierający następujące informacje: a) markę, typ, b) rodzaj/przeznaczenie, c) numer rejestracyjny, d) numer VIN, e) wskazanie rodzaju tytułu prawnego do dysponowania pojazdem (art. 8 ust. 3 pkt 5 u.t.d.).

Przewoźnik drogowy jest obowiązany zgłaszać w formie pisemnej, w postaci papierowej lub w postaci elektronicznej, organowi, który udzielił licencji, o której mowa w art. 5b ust. 1 i 2, zmiany danych, o których mowa w art. 8 nie później niż w terminie 28 dni od dnia ich powstania (art. 14 ust. 1 pkt 2 u.t.d.).

W rozpoznawanej sprawie, jak powyżej wskazano, kierowca 9 marca 2020 r. wykonywał przewóz osób samochodem osobowym marki KIA o nr rej. [...]. Jak wynika z pisma Urzędu Miasta Łodzi z 24 września 2021 r., M.B., prowadzący działalność gospodarczą z siedzibą przy ul. [...] w Ł., posiada licencję nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym udzieloną przez Prezydenta Miasta Łodzi 2 sierpnia 2018 r. Do wskazanej licencji wymieniony pojazd nie został jednak zgłoszony. Do licencji zgłoszony był jedynie samochód marki Opel Insignia o nr rej. [...]. Prezydent Miasta Łodzi udzielił skarżącemu 24 lutego 2020 r. licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką na obszarze gminy Ł. Pojazd samochodowy marki KIA o nr rej. [...] nie został również zgłoszony do tego uprawnienia.

Powyższe oznacza, że skarżący nie zgłosił organowi, który udzielił licencji zmiany danych pojazdu. Jak już wyżej wskazano, zmiany danych powinny zostać zgłoszone organowi, który udzielił licencji nie później niż w terminie 28 dni od dnia ich powstania. Uzasadniało ono nałożenie kary pieniężnej w wysokości 800 zł (lp. 1.5 załącznika nr 3 do u.t.d.).

Odnosząc się natomiast do drugiego z zarzucanych skarżącemu naruszeń, podnieść trzeba, że w myśl art. 4 pkt 3 u.t.d. przez transport drogowy należy rozumieć krajowy transport drogowy lub międzynarodowy transport drogowy; określenie to obejmuje również: a) każdy przejazd drogowy wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do działalności gospodarczej, niespełniający warunków, o których mowa w pkt 4, b) działalność gospodarczą w zakresie pośrednictwa przy przewozie rzeczy, c) działalność gospodarczą w zakresie pośrednictwa przy przewozie osób. Przy czym, jak wynika z art. 4 pkt 11 u.t.d., przez przewóz okazjonalny należy rozumieć przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego.

Zgodnie z treścią art. 5b ust. 1 u.t.d., podjęcie i wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób: 1) samochodem osobowym, 2) pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, 3) taksówką – wymaga uzyskania odpowiedniej licencji.

W myśl art. 18 ust. 4a u.t.d., przewóz okazjonalny wykonuje się pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą.

Zgodnie z treścią art. 18 ust. 4b u.t.d., dopuszcza się przewóz okazjonalny:

1. 1) pojazdami zabytkowymi,
2. 2) samochodami osobowymi:
3. a) prowadzonymi przez przedsiębiorcę świadczącego usługi przewozowe albo zatrudnionego przez niego kierowcę,
4. b) na podstawie umowy zawartej bezpośrednio z klientem, każdorazowo przed rozpoczęciem usługi danego przewozu w formie pisemnej lub w formie elektronicznej, o której mowa w art. 781 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740 i 2320 oraz z 2021 r. poz. 1509), w lokalu przedsiębiorstwa będącym nieruchomością albo częścią nieruchomości,
5. c) po ustaleniu opłaty ryczałtowej za przewóz przed rozpoczęciem tego przewozu; zapłata za przewóz regulowana jest na rzecz przedsiębiorcy w formie bezgotówkowej; dopuszcza się wniesienie opłat gotówką w lokalu przedsiębiorstwa
6. - niespełniającymi kryterium konstrukcyjnego określonego w ust. 4a i będącymi wyłączną własnością przedsiębiorcy lub stanowiącymi przedmiot leasingu tego przedsiębiorcy.

W rozpoznawanej sprawie prawidłowo organy obu instancji uznały, że 9 marca 2020 r. J.R. wykonywał w imieniu i na rzecz skarżącego przewóz okazjonalny osób w rozumieniu art. 4 pkt 11 u.t.d. pojazdem niespełniającym wymogów określonych w art. 18 ust. 4a u.t.d. Jak wynika bowiem z protokołu kontroli drogowej, zeznań kierowcy J.R., zeznań świadka pasażera – P.K., dowodu rejestracyjnego pojazd przeznaczony jest do przewozu 5 osób łącznie z kierowcą. Co więcej, w sprawie nie wystąpiła też żadna z okoliczności, o których mowa w art. 18 ust. 4b u.t.d. uprawniająca do wykonywania przewozu okazjonalnego bez spełnienia wymogu konstrukcyjnego pojazdu opisanego w art. 18 ust. 4a u.t.d. W szczególności nie została spełniona przesłanka określona w ustępie 4b punkt 2 lit. b, gdyż nie doszło do zawarcia pisemnej lub w formie elektronicznej umowy na przewóz osób w lokalu przedsiębiorstwa będącym nieruchomością albo częścią nieruchomości, ponieważ jak wynika z zeznań świadków kierowcy J.R. i pasażera P.K., potwierdzenia zapłaty przez tego świadka i faktury z 9 marca 2020 r. przedłożonej przez skarżącego, usługa wykonanego przewozu została zamówiona za pośrednictwem aplikacji Bolt, zamawiający zapłacił kwotę wskazaną przez aplikację po wykonanym przejeździe z rachunku bankowego obciążając kartę.

Kierowca wyjaśnił, że kontakt z klientem nawiązał przez aplikację Bolt z telefonu. Skarżący zawarł umowę najmu samochodu z kierowcą oraz umowę o współpracy, które zobowiązywały spółkę A do realizacji na jego rzecz usług transportowych przyjmowanych wyłącznie za pośrednictwem aplikacji wskazanych przez skarżącego, w tym aplikacji Bolt. Faktura za usługę transportową została wystawiona przez Bolt Operations OÜ w imieniu skarżącego. Przewóz wykonywany był samochodem osobowym zarejestrowanym na terenie Polski. Skarżący nie był właścicielem pojazdu ani jego leasingobiorcą.

W ocenie sądu powyższe okoliczności świadczą, że przedsięwzięcie polegające na organizowaniu przez skarżącego usług przewozu przez aplikację Bolt miało charakter zorganizowany, zarobkowy i ciągły, a usługa była świadczona przez kierowców zatrudnionych w imieniu skarżącego na terenie Rzeczpospolitej Polskiej.

Działalność prowadzona przez skarżącego posiadała zatem wszystkie cechy działalności gospodarczej w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 162 ze zm.). Skarżący pełnił zatem rolę przewoźnika drogowego osób w krajowym transporcie drogowym, co potwierdza również znajdujący się w aktach sprawy wypis z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej dotyczący działalności prowadzonej przez skarżącego pod firmą M., której przeważającym przedmiotem jest działalność taksówek osobowych (kod PKD 49.32.Z) i w tym zakresie skarżący posiada licencje, w tym licencję nr [...], do której nie został jednak zgłoszony pojazd marki KIA o nr rej. [...].

Sąd nie podzielił zatem twierdzenia skarżącego, że przewozu, który miał miejsce 9 marca 2020 r. nie można uznać za krajowy transport drogowy. Powyższe w ocenie sądu uzasadniało nałożenie na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 8 000 zł (lp. 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d.). Niezasadny jest zatem zarzut naruszenia art. 4 pkt 11, art. 18 ust. 4a, b u.t.d. w związku z lp. 2.11 załącznika nr 3 do tej ustawy.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, zgodnie z którym podmiot wykonujący transport to również ten, kto faktycznie podejmuje czynności z zakresu transportu drogowego, chociaż nie dopełnił warunków do legalnego wykonywania działalności gospodarczej. Obowiązek posiadania licencji uprawniającej do wykonywania transportu drogowego dotyczy podmiotów faktycznie wykonujących działalność odpowiadającą definicji transportu drogowego zawartej w art. 4 u.t.d., nawet w przypadku, gdy taka działalność nie została przez podmiot zgłoszona jako przedmiot prowadzenia przez niego działalności gospodarczej. Wykonywanie bowiem transportu drogowego musi być traktowane jako działanie faktyczne polegające na przewozie osób lub rzeczy odpowiadające definiowaniu transportu drogowego, z tym jednak, że nie musi stanowić przedmiotu trwale prowadzonej działalności gospodarczej, a tym bardziej ewidencjonowanej (vide: wyrok NSA z 4 listopada 2009 r., II GSK 166/09; wyrok WSA w Gdańsku z 29 listopada 2017 r., III SA/Gd 823/17; wyrok WSA w Krakowie z 2 kwietnia 2019 r., III SA/Kr 55/19).

Z tego względu ustalanie przez organy orzekające w sprawie szczegółowych cech wykonywanej przez skarżącego działalności gospodarczej oraz posiadania przez niego formalnego statusu przedsiębiorcy nie było konieczne. Dla nałożenia kary na podstawie art. 92a u.t.d. wystarczającym było ustalenie, że skarżący faktycznie odpłatnie świadczy, nawet jednorazowo, usługę przewozu osób odpowiadającą definicji transportu drogowego zawartej w art. 4 ust. 1 u.t.d. Niemniej jednak, jak to już zostało wskazane powyżej, z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy wynika, że skarżący prowadził działalność gospodarczą w zakresie usług przewozowych i legitymował się także stosowną licencją na przewóz osób. W tych okolicznościach całkowicie niezrozumiałym jest kwestionowanie przez skarżącego w zarzutach skargi posiadania statusu podmiotu świadczącego przewóz drogowy. Z tego względu ustalanie przez organy orzekające w sprawie szczegółowych cech wykonywanej przez skarżącego działalności gospodarczej oraz posiadania przez niego formalnego statusu przedsiębiorcy nie było konieczne.

Dla nałożenia kary na podstawie art. 92a u.t.d. wystarczającym było ustalenie, że skarżący faktycznie odpłatnie świadczy nawet jednorazowo usługę przewozu osób, odpowiadającą definicji transportu drogowego zawartej w art. 4 ust. 1 u.t.d.

Zdaniem sądu, w rozpoznawanej sprawie nie zachodziła potrzeba szczegółowego badania aplikacji Bolt, którą posłużył się pasażer do zamówienia przejazdu. Zasady jej działania należy bowiem uznać za fakt powszechnie znany i niewymagający dowodzenia. Z zasadami tymi bez przeszkód może zapoznać się każdy potencjalny użytkownik aplikacji. Organ wyraźnie wskazał, w jaki sposób doszło do zamówienia przez pasażera usługi przewozu u kierowcy. Zapłata za przejazd została uiszczona w formie bezgotówkowej – została obciążona karta pasażera na rzecz skarżącego, co potwierdza m. in. przedstawiona przez niego faktura z 9 marca 2020 r.

Za chybiony sąd uznał również zarzut skargi odnoszący się do naruszenia art. 18 ust. 4b pkt 1 lit. c u.t.d. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji uznania, że wykonywany w 9 marca 2020 r. przewóz był przewozem okazjonalnym, gdy opłata za przejazd realizowany za pośrednictwem aplikacji Bolt była ustalona z góry i wiadomym było, że następuje na rzecz właściciela aplikacji – Bolt B.V. W tym zakresie wskazać należy, że zawarte w art. 18 ust. 4b u.t.d. odstępstwo od wymogu wykonywania przewozu okazjonalnego pojazdem, o którym mowa w ust. 4a i będącym wyłączną własnością przedsiębiorcy lub stanowiącymi przedmiot leasingu tego przedsiębiorcy, to jest pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą i możliwość wykonania tego przewozu samochodem osobowym, wymaga łącznego spełnienia przesłanek wymienionych w ust. 4b pkt 1-2 powołanego przepisu, a mianowicie: prowadzenia samochodu osobowego przez przedsiębiorcę świadczącego usługi przewozowe albo zatrudnionego przez niego kierowcę; wykonania przewozu na podstawie umowy zawartej bezpośrednio z klientem, każdorazowo przed rozpoczęciem usługi danego przewozu w formie pisemnej lub w formie elektronicznej, o której mowa w art. 781 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740 i 2320 oraz z 2021 r. poz. 1509), w lokalu przedsiębiorstwa będącym nieruchomością albo częścią nieruchomości; po ustaleniu opłaty ryczałtowej za przewóz przed rozpoczęciem tego przewozu; zapłata za przewóz regulowana jest na rzecz przedsiębiorcy w formie bezgotówkowej; dopuszcza się wniesienie opłat gotówką w lokalu przedsiębiorstwa.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że nie zostały spełnione pierwsze z dwóch wymienionych przesłanek, to jest kierowcą samochodu osobowego marki KIA, którym realizowano przewóz osób nie był skarżący ani zatrudniony przez niego pracownik. Poza tym umowa przewozu, nawet jeżeli została zawarta w drodze elektronicznej za pośrednictwem aplikacji Bolt, to nie została zawarta w lokalu przedsiębiorstwa skarżącego. Pojazd nie stanowił wyłącznej własności skarżącego ani przedmiotu umowy leasingu przez niego zawartej z leasingodawcą. Leasingobiorcą była spółka A (umowa leasingu operacyjnego z 17 listopada 2017 r.).

W związku z podniesionym zarzutem naruszenia art. 4 pkt 11 u.t.d. w związku z art. 2 pkt 4 rozporządzenia nr 1073/2009 polegającym na uznaniu, że przewóz jedynie jednej osoby, nie zaś grupy pasażerów, wypełnia znamiona "przewozu okazjonalnego", podczas gdy definicja "przewozu okazjonalnego" określona w ustawie o transporcie drogowym, jak i definicja "usług okazjonalnych" określona w cytowanym wyżej rozporządzeniu wymaga, aby przewoźnik wykonywał przewóz co najmniej dwóch osób (grupy osób), rzeczywiście uznać należy, że jedyna definicja przewozu okazjonalnego, jaka znajduje się w art. 4 pkt 11 u.t.d. jest nieprecyzyjna i nie określa, co dokładnie jest przewozem okazjonalnym, stanowiąc jedynie, że przewóz okazjonalny to przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego.

W tym miejscu należy odnieść się do argumentacji uzasadnienia skargi, która powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 2 września 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1384/19 zmierza do obalenia wniosków organu, że w sprawie doszło do realizacji przez skarżącego przewozu okazjonalnego. W tym orzeczeniu sąd stanął na stanowisku, że nieprawidłowa jest kwalifikacja czynności przewozowych skarżącego (który przewoził jedynie jedną osobę samochodem konstrukcyjnie przeznaczonym do przewozu 5 osób łącznie z kierowcą) jako przewozu okazjonalnego w rozumieniu art. 4 pkt 11 u.t.d.

Sąd ten powołał się w tym względzie na treść art. 2 pkt 4 rozporządzenia nr 1073/2009, według którego "usługi okazjonalne" oznaczają "usługi, które nie są objęte definicją usług regularnych, w tym szczególnych usług regularnych oraz których główną cechą jest to, że obejmują przewóz grup pasażerów utworzonych z inicjatywy zleceniodawcy lub samego przewoźnika". Wobec tego, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, a w ślad za tym także skarżącego, przewóz okazjonalny, zgodnie z art. 4 pkt 11 u.t.d., to przewóz osób rozumiany jako grupy pasażerów, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo wahadłowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w obecnym składzie zwraca uwagę, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 22 września 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1384/19 nie wpisuje się w dotychczasowa linię orzeczniczą sądów administracyjnych, kwalifikujących okoliczności analogiczne, co w rozpoznawanej sprawie w kontekście przewozu okazjonalnego. Orzeczenie to nie jest ponadto prawomocne, dlatego nie można uznać, by mogło ono kształtować nową linię orzeczniczą w tego rodzaju sprawach, a także modyfikować linię dotychczasową.

W orzecznictwie przyjmuje się, że skoro definicja przewozu okazjonalnego, jaka znajduje się w art. 4 pkt 11 u.t.d., jest nieprecyzyjna i nie określa, co dokładnie jest przewozem okazjonalnym, uzasadnione jest sięgnięcie po kryteria charakteryzujące "przewóz okazjonalny" w prawie unijnym. I tak, w rozporządzeniu nr 1073/2009 za usługi okazjonalne uznaje się "usługi, które nie są objęte definicją usług regularnych, w tym szczególnych usług regularnych, oraz których główną cechą jest to, że obejmują przewóz grup pasażerów utworzonych z inicjatywy zleceniodawcy lub samego przewoźnika" (art. 2 pkt 4).

Zdaniem sądu przy ocenie tych kryteriów niezbędne jest jednak uwzględnienie treści punktu 7 uwag wstępnych do powołanego rozporządzenia, cyt. "Należy wziąć pod uwagę elastyczne rozwiązania, z zastrzeżeniem niektórych warunków dotyczących szczególnych usług regularnych i niektórych usług okazjonalnych, w celu zaspokojenia potrzeb rynku.". W omawianej sprawie zauważyć zatem należy, że przewóz dokonywany był samochodem osobowym, a nie autobusem lub autokarem. Tym samym rozwiązania przyjęte w rozporządzeniu nie muszą być stosowane dosłownie.

W ocenie sądu, przewóz jednej osoby nie pozbawia organu możliwości uznania tego przewozu za przewóz okazjonalny. Zgodnie z art. 2 pkt 4 rozporządzenia nr 1073/2009, to m. in. zleceniodawca uprawniony jest określić liczebność grupy przewożonych osób. Dlatego też może on zawęzić skład osobowy pasażerów pojazdu do 1 osoby, jeśli przewóz dokonywany jest samochodem osobowym, a nie autobusem. Użyty w rozporządzeniu nr 1073/2009 zwrot "przewóz grup pasażerów utworzony z inicjatywy zleceniodawcy...", w przypadku przewozu samochodem osobowym daje zleceniodawcy swobodę w zakresie wyboru, czy przewóz dotyczy 1 pasażera, czy też grupy pasażerów. Skutkiem dokonania powyższego wyboru przez zleceniodawcę nie będzie zmiana charakteru świadczonej przez skarżącego usługi na przewóz inny niż okazjonalny.

Wskazać ponadto należy, że w orzecznictwie przyjmuje się, że zawarte w przepisach dotyczących transportu drogowego sformułowanie "przewóz okazjonalny" należy odczytywać zgodnie ze znaczeniem przymiotnika "okazjonalny" jako "odnoszący się do określonej okazji – okoliczności, sytuacji, wywołany przez nią, dostosowany do niej" (Słownik języka polskiego, pod redakcją prof. dr Mieczysława Szymczaka, t. II, Warszawa 1998, s. 499). W odróżnieniu od przewozów regularnych, przewóz okazjonalny osób wiąże się ze świadczeniem usług przewozowych osób w nadarzających się okazjach zainicjowanych przez zleceniodawcę lub przewoźnika (vide: wyrok NSA z 20 września 2007 r., I OSK 1361/06).

Zestawienie ustalonych w sprawie okoliczności z przesłankami dającymi się wyprowadzić z art. 4 pkt 11 u.t.d. i art. 2 pkt 4 rozporządzenia nr 1073/2009 pozwalało uznać, że skarżący wykonywał odpłatny przewóz okazjonalny w rozumieniu tych unormowań, ale nie spełnił wszystkich wymagań określonych przepisami prawa.

Wbrew twierdzeniom postawionym w skardze organy administracji dokładnie wyjaśniły stan faktyczny oraz w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Podkreślić trzeba, że obowiązek wyczerpującego zebrania przez organ materiału dowodowego nie oznacza nieograniczonego obowiązku poszukiwania przez ten organ materiałów dowodowych, mających wykazać okoliczności korzystne dla stron postępowania. Zasada ta nie zwalnia strony postępowania administracyjnego z obowiązku przedstawienia takich dowodów, z których wywodzi korzystne dla siebie skutki. W niniejszej sprawie skarżący, negując twierdzenia organów, dowodów takich nie przedstawił. Nieuzasadnione są zatem zarzuty postawione w skardze dotyczące naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Organ odwoławczy nie naruszył także art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Przeprowadzone postępowanie dowodowe wykazało, że skarżący dopuścił się naruszeń przepisów z zakresu transportu drogowego, za które organy administracji wymierzyły karę pieniężną w łącznej wysokości 8 800 zł. Wysokość kary została ustalona w sposób prawidłowy, na podstawie właściwych przepisów ustawy o transporcie drogowym i załącznika do tej ustawy.

Na marginesie powyższych rozważań należy wskazać, że przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi toczyło się kilkadziesiąt spraw w przedmiocie nałożenia na skarżącego kar pieniężnych za naruszenie przepisów transportu drogowego. Stan faktyczny i prawny spraw, które zostały już rozpoznane przez sąd jest zbliżony lub nawet tożsamy do okoliczności faktycznych, które zaistniały w niniejszej sprawie (vide, np. wyroki WSA w Łodzi z 24 lutego 2021 r., III SA/Łd 783/20; z 6 maja 2021 r., III SA/Łd 133/21; z 10 listopada 2021 r., III SA/Łd 404/21; z 5 stycznia 2022 r., III SA/Łd 754/21; z 24 marca 2022 r., III SA/Łd 952/21; z 30 marca 2022 r., III SA/Łd 1127/21; z 7 czerwca 2022 r., III SA/Łd 209/22; z 28 lipca 2021 r., III SA/Łd 439/21.

Skarżący został już wielokrotnie ukarany karami pieniężnymi za stwierdzone w niniejszym postępowaniu naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym wykonując przewozy na terenie całego kraju. Dysponując zatem wiedzą o nielegalnym charakterze prowadzonej działalności w skali całego kraju w związku z kolejnymi kontrolami drogowymi, nie podjął żadnych działań, by kolejnym naruszeniom zapobiec.

Z powyższych względów sąd uznał zarzuty skargi za nieuzasadnione. Rozpoznając niniejszą sprawę, sąd nie dopatrzył się również innych naruszeń prawa, które mogłyby uzasadniać uchylenie zaskarżonej decyzji (art. 134 p.p.s.a.).

Mając na uwadze powyższe sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 15zzs4 ustawy o COVID-19, orzekł jak w sentencji wyroku.

is