Uzasadnienie
III SA/Łd 351/06
Decyzją z dnia [...] Starosta [...] orzekł o wprowadzeniu zmian powierzchni w rejestrze ewidencji gruntów i budynków dla działek nr 700/1, 703/1, 728/1, położonych w obrębie geodezyjnym [..] - Z. w gminie Ł., będących własnością H. P., w ten sposób, że:
* dla działki nr 700/1 o przypisanej powierzchni 0,7726 ha - wprowadził nową powierzchnię 0,7475 ha
* dla działki nr 703/1 o przypisanej powierzchni 1,4554 ha - wprowadził nową powierzchnię 1,3740 ha,
* dla działki nr 728/1 o przypisanej powierzchni 0,1058 ha- wprowadził nową powierzchnię 0,1294 ha.
Decyzję tę organ uzasadnił tym, że w latach 1994-1998 w czasie prac modernizacyjnych popełniono błąd skutkujący ujawnieniem nieprawidłowych powierzchni całego szeregu działek ewidencyjnych. Błąd wykryto w czasie budowy gazociągu i po uzyskaniu informacji o błędzie, Starosta [...] niezwłocznie podjął czynności administracyjne mające na celu przywrócenie danych ewidencji gruntów do stanu zgodnego ze stanem faktycznym.
W wyniku przeprowadzonych prac pomiarowych określono powierzchnie działek w tym rejonie. Na podstawie dokumentów geodezyjnych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, Starosta [...] orzekł o wprowadzeniu zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków
Organ l instancji dokonał badania dokumentów dotyczących omawianej działki, przechowywanych w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Ł., w szczególności operatu modernizacji ewidencji gruntów i budynków prowadzonej wiatach 1994-1998, i znalazł w nim dowody świadczące o tym, że powierzchnia ujawniona w ewidencji gruntów została obarczona błędem. Błąd polegał na nieprawidłowym określeniu przebiegu fragmentu rowu, którego środek stanowi południowo-zachodnią granicę m.in. działki nr 703/1. W konsekwencji działce tej przypisano nieprawidłową - większą niż w rzeczywistości - powierzchnię, a sąsiedniej działce nr 729 - powierzchnię odpowiednio mniejszą. W chwili prowadzenia pomiarów obie działki stanowiły własność Skarbu Państwa.
Po ujawnieniu błędu Starostwo Powiatowe wszczęło postępowanie wyjaśniające. Powtórzono pomiar kompleksu gruntów obarczonego błędem i sporządzono dokumentację geodezyjną, którą po kontroli przyjęto do zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Ł. za nr [...]. Następnie, działając w oparciu o treść § 46 ust. 2 pkt 2 i paragrafów następnych rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454), Starosta [...] wydał decyzję, w której orzekł o wprowadzeniu zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków dla obrębu Z. Od decyzji tej złożył odwołanie H. P., zarzucając organowi I instancji pominięcie treści przedstawionych przez niego dokumentów, wg których nabył działkę o powierzchni 1,4554 ha. Powołał się także na wydawane w minionym okresie przez Starostwo Powiatowe wyrysy i wypisy, w których powierzchnia działki określona jest jako 1,4554 ha.
Strona domagała się przywrócenia w operacie ewidencji gruntów i budynków dla działki nr 703/1 powierzchni 1 ha 4554 m2, przede wszystkim na podstawie aktu notarialnego rep. A nr [...] oraz mapy z dnia 3 grudnia 1999 r., nr ewidencyjny [...].
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego, decyzją z dnia [...], utrzymał w mocy decyzję organu l instancji. Organ odwoławczy wskazał, iż w wyniku prac pomiarowych prowadzonych w roku 1964 powierzchnię działki określono jako 1 ha 31 a. W latach 1994 -1998 przeprowadzono odnowienie ewidencji gruntów. W wyniku tych prac uściślono powierzchnie działek uzyskane w wyniku pomiarów prowadzonych w 1964 r., lecz w czasie prowadzenia prac pomiarowych geodeta popełnił błąd skutkujący określeniem nieprawidłowej powierzchni dla grupy działek położonych w sąsiedztwie rowu melioracyjnego.
Błąd pozostawał niewykryty aż do czasu budowy gazociągu. Z chwilą uzyskania informacji o rozbieżnościach danych zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków ze stanem faktycznym Starosta [...], zobowiązany treścią § 44 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, wszczął z urzędu postępowanie naprawcze zakończone sporządzeniem operatu geodezyjnego, który po kontroli został przyjęty do zasobu geodezyjnego za numerem [...].
Organ odwoławczy zauważył, że zgodnie z ustawą z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. Nr 240 z 2005 r., poz. 2027 ze zm.), w ewidencji gruntów i budynków podstawą dokonania zmian są dokumenty geodezyjne i prawne. Zmian powierzchni działek dokonywać można na podstawie udokumentowanych opracowań geodezyjnych i kartograficznych przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Organ l instancji przedstawił jako dowód fragmenty ortofotomapy, na której wpasowano granice ewidencyjne określone w postępowaniu modernizacyjnym. Na ortofotomapie można wyróżnić faktyczny przebieg rowu, którego środkiem przebiega granica m.in. działki nr 703/1 oraz jego przebieg obarczony błędem geodety. Dane zawarte na ortofotomapach wskazywały jednocześnie, że pozostałe granice działek nie uległy przesunięciu.
Odnosząc się do żądania przywrócenia powierzchni działki z aktu notarialnego rep. A Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wskazał, iż H. P. nabył w 1999 r. własność działki nr 703/1 na podstawie ww. aktu notarialnego, w którym opisano powierzchnię działki ujawnioną w operacie ewidencji gruntów - 1 ha 4554 m2. Powierzchnię taką, zgodnie z wnioskiem zawartym w akcie notarialnym, ujawniono w księdze wieczystej prowadzonej dla działki nr 703/1. Tymczasem ewidencja gruntów stanowi jeden z dwóch istotnych zbiorów danych służących do opisu nieruchomości. Drugim takim zbiorem są księgi wieczyste. Ewidencja gruntów i budynków jest przede wszystkim opisem stanu faktycznego nieruchomości, a księga wieczysta opisuje jedynie stan prawny nieruchomości. Dane zawarte w ewidencji są podstawą do opisu stanu faktycznego gruntów, czyli określenia ich powierzchni i położenia, którego dokonuje się w księdze wieczystej (art. 21 ustawy -Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece - t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 124, póz. 1361 ze zm.).
Na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył H. P., wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucił niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy, czym naruszone zostały art. 7, art. 75 § 1, art. 76 § 1 oraz art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto organ II instancji naruszył, w ocenie skarżącego, art. 138 § 2 Kpa., a także art. 155 § 1 i art. 158 Kodeksu cywilnego.
Uzasadniając zarzuty skargi H. P. przypomniał, iż sporna kwestia powierzchni działki nr 703/1 była już wcześniej przedmiotem rozpoznania przez organy administracji publicznej i wyniku wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej sprawa była ponownie rozpoznawania przez Starostę [...]. Tymczasem przy ponownym rozpatrzeniu sprawy nie wzięto pod uwagę wskazanych w tej decyzji kasacyjnej okoliczności, które należało wyjaśnić dla prawidłowego rozstrzygnięcia. Obowiązek ten spoczywa również na organie II instancji, który się z niego nie wywiązał. Tym samym uchybiono treści art. 138 § 2 Kpa.
Ponadto skarżący zarzucił organom, iż nie wzięły w ogóle pod uwagę przedstawianych przez niego w trakcie postępowania administracyjnego dokumentów, świadczących o rzeczywistej, jego zdaniem, powierzchni działki nr 703/1. Nie oceniły tym samym znaczenia faktu nabycia przez niego oznaczonej co do tożsamości nieruchomości o określonej powierzchni i w określonych granicach. Takimi dokumentami były przede wszystkim akt notarialny z dnia [...] rep. A nr [...], którym nabył działkę nr 703/1, w zgodzie z przepisami art. 155 § 1 i art. 158 Kodeksu cywilnego oraz załączona do ww. aktu notarialnego mapa. Organy skoncentrowały się natomiast na stronie technicznej postępowania z zakresu ewidencji gruntów. Oznacza to, że nie wyjaśniono stanu faktycznego sprawy w sposób dostateczny.
W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, przytaczając argumenty podniesione już w zaskarżonej decyzji, wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 wyżej powołanego aktu).
Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, iż zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu l instancji, nie mogą pozostać w obrocie prawnym.
Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) postanowienie podlega uchyleniu w całości lub w części, jeżeli sąd stwierdzi:
- a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
- b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
- c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
W ocenie Sądu orzekającego w składzie niniejszym, wady wymienione w punkcie c) powołanego wyżej przepisu wystąpiły w toku postępowania egzekucyjnego.
Przedmiotem rozważań Sądu jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i kartograficznego z dnia [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] o wprowadzeniu zmian w ewidencji gruntów, których właścicielem jest skarżący. Organy uznały, iż wskutek błędnych pomiarów dokonanych w przeszłości mają obowiązek zaktualizować dane zawarte w ewidencji gruntów i dokonując ponownych, tym razem dokładnych obliczeń, wprowadzić prawidłową powierzchnię do operatu ewidencji gruntów. Dlatego też, opierając się na przepisach ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454) orzekły o zmianie powierzchni działek należących do skarżącego.
Skarżący od początku postępowania konsekwentnie kwestionował prawidłowość rozstrzygnięcia w stosunku do działki nr 703/1, której powierzchnia zmieniona została z 1,4554 ha na 1,3740 ha. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż zmiana powierzchni o 814 m2 wyniknęła jedynie z nowych, dokładnych i nieobarczonych błędem obliczeń, dokonanych po prawidłowym ustaleniu przebiegu zachodniej granicy działki nr 703/1, którą wyznacza rów melioracyjny. Pozostałe granice działki były bezsporne. Uznając zatem, że skoro ewidencja gruntów ma znaczenie jedynie informacyjno techniczne, odzwierciedlające określony bezspornie stan faktyczny i prawny, organy określiły prawidłową w ich ocenie powierzchnię działki nr 703/1.
W ocenie Sądu, gdyby rzeczywiście granice działki nr 703/1, należącej do skarżącego, nie uległy zmianie, a nowa powierzchnia działki byłaby jedynie odzwierciedleniem dokładnych pomiarów, organy administracji mogłyby dokonać tej korekty poprzez zmiany w operacie ewidencji gruntów. Jednakże w przedmiotowej sprawie nasuwa się szereg wątpliwości. Przede wszystkim na rozprawie przed Sądem skarżący podniósł okoliczność, której obecny na rozprawie pełnomocnik organu odwoławczego nie zakwestionował, iż granice działki nr 703/1 nie pozostały nienaruszone. Mianowicie wschodnia granica działki, od strony budowy gazociągu, uległa fizycznemu przesunięciu na zachód na o około 20 metrów.
Tym samym o tyle samo przesunięta została wschodnia granica sąsiedniej działki nr 702, należącej do Skarbu Państwa. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak również decyzji organu l instancji, fakt ten został pominięty, a w każdym razie nie został on przedstawiony w sposób wyraźny. A przecież okoliczność ta determinuje całe postępowanie. Przez zapis (jego zmianę) nie można bowiem w ewidencji gruntów ustanawiać lub pozbawiać kogoś własności, ma on bowiem wyłącznie charakter techniczno-deklaratoryjny. Z ewidencji gruntów jako zbioru informacji wynika, iż dokonywanie w nim zmian nie może rozstrzygać o prawie własności ani przedmiocie własności. Te kwestie są przsądzane w innych postępowaniach (por. wyrok NSA z dnia 24 lutego 1995 r., SA/Bk 167/94, niepubl.). Tymczasem przesunięcie granicy działki skarżącego, co spowodowało zmniejszenie jej powierzchni o 814 m2, stanowi ewidentne wkroczenie w sferę własności.
Sfera ta zaś jest szczególnie chroniona, a rozstrzyganie sporów w tym zakresie należy do sądów powszechnych. Dopiero rozstrzygnięcie sądu powszechnego w tym względzie będzie ewentualnie stanowiło podstawę wprowadzenia zmian do operatu ewidencji gruntów. Dane w ewidencji mają być jedynie odzwierciedleniem stanu prawnego, wynikającego z określonych tytułów prawnych, w szczególności z orzeczeń sądowych, decyzji administracyjnych lub umów. Należy szczególnie mocno podkreślić, iż w postępowaniu dotyczącym rozstrzygnięć, które mogłyby mieć wpływ na treść własności osobistej, organy administracyjne nie mogą pomijać konstytucyjnej zasady ochrony własności (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 1997 r., V SA 1800/96, niepubl.). Przepisy ustawy -Prawo geodezyjne i kartograficzne, oraz wydane na jej podstawie przepisy wykonawcze, nie dają podstaw prawnych do kształtowania stosunków własnościowych i związanych z tymi stosunkami uprawnień i obowiązków.
Wszelkie spory na tym tle, związane z zakresem i sposobem korzystania z prawa własności, nie leżą w kompetencji organów administracji ani sądu administracyjnego. Zaskarżona decyzja pomija fakt przesunięcia granicy działki nr 703/1, co powodowałoby ewidentnie naruszenie stosunków własnościowych pomiędzy skarżącym, a Skarbem Państwa, którego własnością jest sąsiednia działka nr 702. Rozstrzygnięcie tej kwestii jest zaś sprawa zasadniczą w przedmiotowej sprawie. Organy administracji zatem, nie wyjaśniając w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy, a także arbitralnie kwestionując powoływane przez skarżącego przez całe postępowanie jego prawo własności działki nr 703/1, wynikające z aktu notarialnego oraz z zapisów w księdze wieczystej, dopuszczając się tym samym swobodnej oceny zgromadzonych w sprawie dowodów, naruszyły art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. Ponadto Sąd orzekający w sprawie niniejszej nie może pominąć faktu, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia stawianych przez prawo wymogów.
Stosownie do treści art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy wydaną decyzją. Uzasadnienie stanowi zatem integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Tymczasem uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia tego wymogu. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał bowiem w mocy decyzję organu l instancji o wprowadzeniu zmian do operatu ewidencji gruntów, nie odnosząc się w uzasadnieniu do zasadniczej kwestii zmiany przebiegu granic działki nr 703/1.
Co więcej - stwierdził, iż zmiana powierzchni działki wynika wyłącznie z jej dokładniejszych niż poprzednio pomiarów, a przebieg jej granic nie uległ zmianie. Pozostaje to w oczywistej sprzeczności z oświadczeniem skarżącego złożonym na rozprawie, iż wschodnia granica jego działki uległa przesunięciu o około 20 m. Oświadczenia tego nie zakwestionował obecny na rozprawie pełnomocnik organu. O zaistniałej sprzeczności dobitnie świadczy stwierdzenie znajdujące się na 4 stronie uzasadnienia zaskarżonej decyzji, iż "położenie pozostałych granic, a szczególności granicy przeciwległej, czyli północni-wschodniej, nie uległo zmianie".
Nie można również pominąć, poza rozważaniami na tle stosunków własnościowych i zakresu prawa własności oraz ich ewentualnych naruszeń, iż przepisy ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne wyraźnie odróżniają regulacje prawne powiązane z ewidencją gruntów (art. 20 - 26) od problematyki rozgraniczenia nieruchomości. W pierwszym przypadku chodzi o naniesienie do ewidencji bezspornych danych o gruntach, budynkach i lokalach, co ma charakter informacyjny. Rozgraniczenie nieruchomości służy natomiast ustaleniu przebiegu granic między nimi przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych gruntów znakami granicznymi na gruncie i sporządzenia odpowiednich dokumentów. Skoro zatem, jak twierdzi skarżący, wschodnia granica działki nr 703/1 została przesunięta i jest to przedmiotem sporu, organy powinny rozważyć wszczęcie postępowania rozgraniczającego, szczegółowo uregulowanego w przepisach ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz.U.
Nr 45, poz. 453). Postępowanie rozgraniczeniowe cechuje się swoją specyfiką: przeprowadzają je wójtowie z urzędu lub na wniosek strony, w toku postępowania nakłania się strony do zawarcia ugody, a w przypadku jej braku wydaje się decyzję o rozgraniczeniu, zaś strona niezadowolona z przebiegu granicy może w terminie 14 dni żądać przekazania sprawy sądowi (art. 30 ust. 1, art. 31 ust. 4, art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Jeżeli nie dojdzie do zawarcia ugody ani wydania decyzji wójt umarza postępowanie administracyjne i przekazuje sprawę do rozpatrzenia sądowi powszechnemu (art. 34 ust. 1 i 2). Dopiero prawomocne orzeczenia i ostateczne decyzje o rozgraniczeniu podlegają ujawnieniu w księgach wieczystych oraz ewidencji gruntów i budynków (art. 37 ust. 2).
W decyzjach organów obu instancji nie zwrócono żadnej uwagi na charakter sporu między stronami postępowania administracyjnego. Rozpatrując ponownie sprawę organy administracji publicznej w sposób wyczerpujący, odpowiadający normom określonym w art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., zbiorą materiał dowodowy, pozwalający na bezsporne ustalenie, czy granica między działką nr 703/1, należącą do skarżącego, a działką nr 729, będącą własnością Skarbu Państwa, uległa przesunięciu i zmianie. Po dokonaniu tego ustalenia organy winny rozważyć tryb rozwiązania ewentualnego sporu - możliwego do rozstrzygnięcia bądź to w drodze powództwa o ochronę własności przed sądem powszechnym, bądź w postępowaniu rozgraniczeniowym, a nie z jego pominięciem - przez aktualizację ewidencji gruntów.
Z powyższych względów, z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.), orzeczono jak w pkt 1 sentencji.
Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji do daty uprawomocnienia się niniejszego wyroku w oparciu o art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - pkt 2 wyroku.
O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - pkt 3 wyroku.