Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] r. [...] Ł. Wojewódzki Inspektor Geodezyjno-Kartograficzny w Ł. po rozpatrzeniu zażalenia I.S. na postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r.; znak [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starostwa K. nr [...] z dnia 24 lipca 2000 r. w sprawie wprowadzenia zmian do operatu ewidencji gruntów obręb [...] m. K., działając na podstawie art. 138 § 2 pkt 2, art. 148 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 7b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2101 ze zm.), uchylił postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r.; znak [...] i odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty K. nr [...] z dnia 24 lipca 2000 r. z uwagi na uchybienie terminu określonego w art. 148 k.p.a.
W sprawie ustalono następujące okoliczności faktyczne i prawne.
Starosta K. decyzją z dnia [...] r. nr [...] orzekł o wprowadzeniu zmian do operatu ewidencji gruntów obręb [...] m. K. dotyczących działek o ówczesnych numerach 578, 579 i 580, w celu wyeliminowania błędów dotyczących przebiegu granic innych na gruncie i innych w ewidencji. Decyzję wydano po uwzględnieniu wniosku I.S. na podstawie opracowania geodezyjnego przyjętego do zasobu pod numerem [...]. Decyzja stała się ostateczna w dniu 17 sierpnia 2000 r.
W dniu z 21 listopada 2018 r. I.S. wystąpiła do Prezydenta Miasta K. z wnioskiem o "zmianę granicy pomiędzy posesjami 53 i 51 przy ul. A. w K., ponieważ jak wskazała jej wystąpienie do Wydziału Geodezji w tej sprawie zostało zlekceważone i załatwione odmownie. Wniosła o unieważnienie decyzji z dnia 24 lipca 2000 r., nr [...] w sprawie wprowadzenia zmian do operatu ewidencji gruntów i powtórne wznowienie prawomocnego i zakończonego postępowania w części dotyczącej działki 579 i 579/1 na skutek okoliczności obecnie ujawnionych, a wówczas nieznanych, bądź nieprzewidzianych i przywrócenie do stanu pierwotnego zapewniającego prawidłowe funkcjonowanie nabytej nieruchomości użytkowej od 1937 r., a zamieszkałej przez nią od 1957 r. przekazanej aktem darowizny w 1969 r. Podała, że okolicznością obecnie ujawnioną jest przede wszystkim to, że współwłaściciele posesji 53 i 53a od 2 lat nie mają wjazdu i wyjazdu na zaplecze użytkowe budynków. Dwa lata temu zbudowany na granicy betonowy płot zamknął dojazd na działki.
Postanowieniem z dnia [...] r. Prezydent Miasta K. na podstawie art. 149 § 1 i 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starostwa Powiatowego w K. nr [...] z dnia 24 lipca 2000 r. w sprawie wprowadzenia zmian do operatu ewidencji gruntów obręb [...] m. K. W uzasadnieniu organ wskazał, że okoliczność wskazana przez wnioskodawczynię nie może być podstawą wznowienia postępowania, gdyż konflikt sąsiedzki spowodowany wybudowaniem przez obecnego właściciela działki 580/1 betonowego ogrodzenia w granicy między działkami o nr 579/2 i 580/1 nie jest okolicznością, ani dowodem uzasadniającym wznowienie postępowania, ponieważ fakt istnienia ogrodzenia nie miał żadnego wpływu na wyznaczenie granic działek w postępowaniu [...]. Tym samym organ stwierdził, że nie występują przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.
Na powyższe postanowienie I.S. złożyła zażalenie, w którym wskazała, że dotychczas nie zostały uwzględnione zapisy zawarte w akcie notarialnym z dnia 27 września 1937 r., Nr 706 oraz sytuacja przedstawiona na mapce z dnia 19 sierpnia 1937 r. sporządzonej przez Wydział Powiatowy w K. Wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] r. Ł. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchylił postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starostwa K. nr [...] z dnia 24 lipca 2000 r. w sprawie wprowadzenia zmian do operatu ewidencji gruntów obręb [...] m. K. i odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty K. nr [...] z dnia 24 lipca 2000 r. z uwagi na uchybienie terminu określonego w art. 148 k.p.a.
W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 145 § 1 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli:
- 1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe,
- 2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa,
- 3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27,
- 4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu,
- 5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję,
- 6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu,
- 7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2),
- 8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione.
Zgodnie z art. 148 k.p.a., podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Po otrzymaniu wniosku o wznowienie postępowania organ powinien przeprowadzić postępowanie wstępne polegające na ustaleniu czy wniosek dotyczy postanowienia lub decyzji, czy jest ona ostateczna, czy pochodzi od strony i czy został zachowany termin, o którym mowa w art. 148 k.p.a. Jeżeli jedna z powyższych przesłanek nie zachodzi, organ wydaje postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. Jeżeli wszystkie są spełnione organ wznawia postępowanie i dopiero w jego trakcie rozpatruje, czy zaistniały przesłanki wznowienia wymienione w art. 145 k.p.a.
W niniejszej sprawie organ pominął etap wstępny i przeszedł od razu do oceny występowania przesłanek do wznowienia, powołanych przez stronę. Jest to błąd, ponieważ analiza akt wskazuje, że sytuacja, którą opisuje strona wystąpiła dwa lata temu, kiedy sąsiedzi postawili nowe ogrodzenie. Dlatego podstawa prawna, na gruncie której orzekał Prezydent Miasta K. jest błędna, gdyż nie powinien to być art. 145 § 1 pkt 5 lecz art. 148 k.p.a. Niedopuszczalne jest analizowanie treści zarzutów strony, podczas gdy nie zachowała terminu do wniesienia wniosku. Termin ten ma charakter zawity i nie może zostać przywrócony.
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżąca podniosła, że decyzja z dnia 24 lipca 2000 r. Starostwa Powiatowego w K. w sprawie wprowadzenia zmian do operatu ewidencji gruntów obręb [...] m. K. została wydana bez przeprowadzenia żadnego postępowania i uzgodnienia. W konsekwencji wydania powyższej decyzji skarżąca została pozbawiona 94 m2 powierzchni działki, którą to cześć przekazano sąsiadowi, pozbawiając skarżącą wjazdu na posesję. Pozostawiona część drogi o szerokości 2 mb, nie spełnia warunków użytkowych, ponieważ droga powinna mieć 3,5 m szerokości. Wskazując na swój podeszły wiek i stan zdrowia skarżąca wniosła o przywrócenie terminu i zweryfikowanie operatu poprzez uwidocznienie na mapie ewidencyjnej niezgodności z dokumentami potwierdzającymi prawo własności.
W odpowiedzi na skargę Ł. Wojewódzki Inspektor Geodezyjno-Kartograficzny w Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Skarga jest niezasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Ł. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. z dnia [...] r. uchylające w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją o wprowadzeniu zmian do operatu ewidencji gruntów i budynków i odmawiające wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją o wprowadzeniu zmian do operatu ewidencji gruntów i budynków z uwagi na upływ terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a.
Na wstępie wskazać należy, że wznowienie postępowania jest instytucją stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ją wydano dotknięte jest jedną z wad wyczerpująco wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. Jest nią m.in. ujawnienie istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który ją wydał (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.), którą eksponuje skarżąca w niniejszej sprawie. Ubocznie tylko trzeba w tym miejscu podkreślić, że treść żądania i wskazana podstawa wznowienia są wiążące dla organu. Zanim jednak dojdzie do wznowienia postępowania i zbadania zasadności tej przesłanki, a następnie ewentualnie uchylenia decyzji dotychczasowej, organ administracji publicznej obowiązany jest ustalić zaistnienie w sprawie wymaganych przesłanek przedmiotowych i podmiotowych, mogących stanowić przeszkody do wznowienia postępowania, jak i terminowość złożenia podania, gdy wznowienie następuje na wniosek.
Wystąpienie negatywnych przesłanek, jak i uchybienie terminowi do zgłoszenia żądania w tej materii tamuje bowiem drogę do prowadzenia tego postępowania. Stwierdzenie ich zaistnienia uzasadnia wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.), zaś ich brak skutkuje wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.), które stosownie do treści art. 149 § 2 k.p.a. stanowi podstawę do przeprowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania co do przyczyn wznowienia oraz rozstrzygnięcia istoty sprawy.
Wskazać także należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w doktrynie przyjmuje się, że po złożeniu podania o wznowienie postępowania, organ podejmuje określone czynności proceduralne mające na celu ustalenie opisanych powyżej okoliczności formalnych, niemniej jednak nie są one podejmowane w ramach postępowania administracyjnego. Nie są one czynnościami procesowymi, lecz mają charakter wewnętrzny (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 893/09, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA, a także B. Adamiak, (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 576; M. Jaśkowska, (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, s. 740). W toku czynności wstępnych organ bada, czy zachowano ustawowy termin do wniesienia podania, jak i przesłanki podmiotowe (np. legitymację wnioskodawcy, jego zdolność procesową) oraz przedmiotowe (wskazanie ustawowej podstawy wznowienia, istnienie sprawy administracyjnej, decyzji ostatecznej, właściwość organu), ewentualnie tamujące drogę do merytorycznego rozpatrzenia żądania, czyli uzasadniające odmowę wznowienia postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 324/12, CBOSA).
Jedną z podstawowych kwestii wymagających zbadania na tym etapie postępowania jest zachowanie terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania. Zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a., podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia. Uchybienie terminowi do wniesienia podania o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania wyklucza możliwość dokonania merytorycznej oceny decyzji kwestionowanej w postępowaniu wznowieniowym. Ustawodawca liczy bieg terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania nie od daty doręczenia decyzji (jak np. termin do wniesienia odwołania określony w art. 129 § 1 k.p.a., czy termin z art. 111 § 1 k.p.a. do żądania uzupełnienia decyzji), lecz od dnia w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia. W sprawie chodzi zatem o powzięcie wiadomości o nowej okoliczności, czy nowym dowodzie dla niej istotnym.
Kwestia złożenia podania w terminie jest zatem jedną z okoliczności dopuszczalności wznowienia postępowania i powinna być zbadana przez organ z urzędu. Merytoryczna ocena przyczyn wznowienia postępowania, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania jest niedopuszczalna, kwestia ta powinna być przedmiotem odpowiednich ustaleń, a także oceny dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania.
W świetle przytoczonych powyżej przepisów, obowiązkiem strony domagającej się wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją jest nie tylko wskazanie okoliczności, umożliwiających zainicjowanie takiego postępowania ale również wykazanie daty powzięcia informacji o przyczynie wznowienia, natomiast rolą organu, będącego adresatem wniosku o wznowienie postępowania, było w pierwszej kolejności ustalenie, czy ww. termin został zachowany.
W rozpatrywanej sprawie skarżąca w dniu 21 listopada 2018 r. wystąpiła do Prezydenta Miasta K. z wnioskiem o "zmianę granicy pomiędzy posesjami 53 i 51 przy ul. A. w K., ponieważ jak wskazała jej wystąpienie do Wydziału Geodezji w tej sprawie zostało zlekceważone i załatwione odmownie". Wniosła o unieważnienie decyzji z dnia 24 lipca 2000 r., nr [...] w sprawie wprowadzenia zmian do operatu ewidencji gruntów i powtórne wznowienie prawomocnego i zakończonego postępowania w części dotyczącej działek o nr 579 i 579/1 na skutek okoliczności obecnie ujawnionych, a wówczas nieznanych (...). Podała, że od dwóch lat współwłaściciele posesji nr 53 i 53a są pozbawieni wjazdu i wyjazdu na zaplecze użytkowe budynków, ponieważ wybudowany dwa lata temu na granicy betonowy płot zamknął dojazd na działki.
Postanowieniem z dnia [...] r. Prezydent Miasta K. na podstawie art. 149 § 1 i 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starostwa Powiatowego w K. z dnia 24 lipca 2000 r. wskazując w uzasadnieniu, że podana przez stronę okoliczność nie może być podstawą wznowienia postępowania, gdyż konflikt sąsiedzki spowodowany wybudowaniem przez obecnego właściciela działki nr 580/1 betonowego ogrodzenia w granicy między działkami o nr 579/2 i 580/1 nie jest okolicznością, ani dowodem uzasadniającym wznowienie postępowania. Tym samym organ pierwszej instancji stwierdził, że nie występują przesłanki do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.
Wydając powyższe postanowienie organ pierwszej instancji naruszył art. 149 k.p.a., ponieważ bez zbadania na etapie wstępnym, czy zachowany został termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a dokonał merytorycznej oceny zaistnienia przesłanek wznowienia. Wadę tę trafnie dostrzegł organ drugiej instancji i działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji i z uwagi na upływ terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a., zasadnie odmówił wznowienia postępowania nie dokonując tym samym oceny zaistnienia przesłanek wznowienia postępowania.
Należy w tym miejscu podkreślić, że w postępowaniu wznowieniowym to strona ma wykazać zachowanie terminu do wniesienia podania o wszczęcie postępowania wznowieniowego. Wynika to wprost z art. 148 § 1 k.p.a., zgodnie z którym strona zamierzająca doprowadzić do wszczęcia postępowania wznowieniowego powinna takie podanie wnieść w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania.
W toku postępowania administracyjnego skarżąca zażądała wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia z dnia 24 lipca 2000 r., nr [...] w sprawie wprowadzenia zmian do operatu ewidencji gruntów. W tym miejscu konieczne jest podkreślenie, że skarżąca brała udział w postępowaniu zakończonym powyższą decyzją ostateczną z dnia 24 lipca 2000 r. i znany był jej przebieg granic. Składając natomiast wniosek o wznowienie postępowania podała, że od dwóch lat współwłaściciele posesji nr 53 i 53a są pozbawieni wjazdu i wyjazdu na zaplecze użytkowe budynków, ponieważ wybudowany dwa lata temu na granicy betonowy płot zamknął dojazd na działki.
W tej sytuacji, badając dopuszczalność wznowienia postepowania z uwagi na względy formalne tj. zachowanie terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania organ odwoławczy prawidłowo uznał, że ewentualny miesięczny termin do złożenia podania o wznowienie postępowania rozpoczął bieg dwa lata temu, tj. jak podała sama skarżąca, kiedy sąsiedzi postawili nowe ogrodzenie pozbawiając skarżącą dojazdu do działki, a zatem podanie o wznowienie złożone w dniu 21 listopada 2018 r. nie spełniało wymogu określonego w art. 148 § 1 k.p.a. i w konsekwencji skutkowało stosownie do treści art. 149 § 3 k.p.a., odmową wznowienia postępowania.
Ze względu na przekroczenie terminu do złożenia podania o wznowienie podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Rozpoznając niniejszą sprawę sąd nie znalazł zatem podstaw do stwierdzenia, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.
D.Cz.