Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodziz 26 września 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 360/22

Uzasadnienie

Decyzją z 7 kwietnia 2022 r., nr 3/2022 Łódzki Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Łodzi po rozpoznaniu odwołania M.G. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Łodzi z 21 grudnia 2021 r., nr PPIS.Ep.9022.4211.Grz.15.2021.MB o nałożeniu administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 5 000 zł za naruszenie obowiązku kwarantanny, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 12 ust. 2 i art. 37 ust. 1 ustawy z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 195) w zw. z art. 15 zzzn ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r., poz. 1842 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję o nałożeniu administracyjnej kary pieniężnej w części ponad kwotę 500 zł za naruszenie obowiązku kwarantanny, a w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W sprawie ustalono następujące okoliczności faktyczne i prawne.

M.G. w związku z przekroczeniem granicy został objęty obowiązkową kwarantanną w okresie od 26 stycznia 2021 r. do 4 lutego 2021 r. w miejscu przebywania, tj. S., ul. A. 4. 5 lutego 2021 r. do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Łodzi wpłynęła notatka urzędowa sporządzona 27 stycznia 2021 r. przez funkcjonariusza Komisariatu Policji w Rzgowie, z której wynika że 27 stycznia 2021 r., ok. godz. 12:40 M.G. był nieobecny w miejscu odbywania obowiązkowej kwarantanny.

Zawiadomieniem z 15 lutego 2021 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Łodzi poinformował M.G. o wszczęciu postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za naruszenie obowiązku kwarantanny.

Decyzją z 29 marca 2021 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Łodzi nałożył na M.G. administracyjną karę pieniężną w wysokości 500 zł za naruszenie obowiązku kwarantanny.

Łódzki Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Łodzi decyzją z 28 czerwca 2021 r. uchylił zaskarżoną decyzję z 29 marca 2021 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Od powyższej decyzji M.G. złożył sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.

Wyrokiem z 25 listopada 2021 r., sygn. akt III SA/Łd 756/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił sprzeciw M.G. na decyzję Łódzkiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Łodzi z 28 czerwca 2021 r

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Łodzi decyzją z 21 grudnia 2021 r. nałożył na M.G. administracyjną karę pieniężną w kwocie 5 000 zł za naruszenie 27 stycznia 2021 r. obowiązku kwarantanny.

Od powyższej decyzji pełnomocnik skarżącego złożył odwołanie, w którym wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania wobec braku wyraźnej podstawy prawnej do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej zarzucił naruszenie:

• art. 31 ust. 1 i 3, art. 52 ust. 2 oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ich wadliwe niezastosowanie pomimo, że norma § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 792), wydana została bez upoważnienia ustawowego i narusza konstytucyjnie chronione wartości, w postaci wolności przemieszczania się - pomimo, że ograniczenia takie mogą zostać wprowadzone wyłącznie na mocy ustawy, naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.

-art. 7 i art. 77 k.p.a. w zw. z art. 189d k.p.a. poprzez nałożenie administracyjnej kary pieniężnej z naruszeniem dyrektyw jej wymiaru i oparciu rozstrzygnięcia w tym zakresie na niewynikających z materiału dowodowego przesłankach - nie mających przy tym znaczenia z punktu widzenia unormowania zawartego w art. 189d k.p.a.

Wskazaną na wstępie decyzją z 7 kwietnia 2022 r. Łódzki Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Łodzi uchylił zaskarżoną decyzję w części i nałożył na skarżącego administracyjną karę pieniężną w kwocie 500 zł. W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Łodzi nie miał podstaw do podwyższenia kary administracyjnej za naruszenie obowiązku kwarantanny w miejscu pobytu, o którym mowa w art. 15 zzzn ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych z kwoty 500 zł do 5 000 zł z uwagi na fakt, że w toku postępowania dowodowego nie ujawniono nowych okoliczności sprawy. Organ odwoławczy podkreślił, że w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy nie wyszły na jaw żadne nowe okoliczności, a dowód w postaci notatki urzędowej sporządzonej przez funkcjonariusza Policji został jedynie potwierdzony przez przyznanie przez stronę faktu opuszczenia miejsca kwarantanny. Nie udowodniono, że strona opuszczała miejsce kwarantanny wielokrotnie. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Łodzi nie otrzymał też żadnych dodatkowych informacji o złamaniu przez stronę zasad kwarantanny, jedynym potwierdzonym dowodem jest notatka służbowa sporządzona 27 stycznia 2021 r. dotycząca opuszczenia miejsca odbywania obowiązku kwarantanny w tym dniu. Organ podkreślił, że nie dał wiary stronie, że nie wiedziała o konieczności odbycia kwarantanny, albowiem skarżący wrócił spoza Europy w okresie, w którym fakt odbycia kwarantanny był powszechnie znany i nie jest możliwe, by strona nie była tego świadoma.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi pełnomocnik skarżącego podnosząc zarzut naruszenia:

• art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. mający istotny wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia poprzez zaniechanie odniesienia się przez organ administracji do podniesionego w odwołaniu zarzutu naruszenia art. 31 ust. 1 i 3, art. 52 ust. 2 oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ich wadliwe niezastosowanie pomimo, że norma zawarta w § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, wydana została bez upoważnienia ustawowego i narusza konstytucyjnie chronione wartości, w postaci wolności przemieszczania się pomimo, że ograniczenia takie mogą zostać wprowadzone wyłącznie na mocy ustawy;
• art. 31 ust. 1 i 3, art. 52 ust. 2 oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ich wadliwe niezastosowanie pomimo, że norma § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z 2 maja 2020 r. wydana została bez upoważnienia ustawowego i narusza konstytucyjnie chronione wartości, w postaci wolności przemieszczania się pomimo, że ograniczenia takie mogą zostać wprowadzone wyłącznie na mocy ustawy wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w części, tj. utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji oraz poprzedzającej ją decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Łodzi i umorzenie postępowania w sprawie.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik podkreślił, że organ odwoławczy zaniechał odniesienia się do podstawowego zarzutu podniesionego w odwołaniu, tj. oparcia zaskarżonego rozstrzygnięcia na przepisach niespełniających wzorca konstytucyjnego, co powinno skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji. W tych okolicznościach, zdaniem pełnomocnika zgodnie z powszechnie aprobowaną w judykaturze sądowoadministracyjnej tezą nie można wyciągać konsekwencji w sprawach indywidualnych w oparciu o niekonstytucyjną normę § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii.

W odpowiedzi na skargę Łódzki Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Łodzi podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Oceniając skargę przy zastosowaniu powyższych kryteriów oceny sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Łódzkiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Łodzi z 7 kwietnia 2022 r., jak i poprzedzająca ją decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Łodzi z 21 grudnia 2021 r. zostały wydane z naruszeniem prawa w stopniu obligującym do ich wyeliminowania z obrotu prawnego.

Istotą sporu w rozpoznawanej sprawie jest ustalenie, czy istniała materialnoprawna podstawa do nałożenia na skarżącego kary pieniężnej za naruszenie obowiązku kwarantanny w związku z przekroczeniem granicy Rzeczypospolitej Polskiej, w sytuacji gdy nie naruszył żadnego legalnie nałożonego na niego zakazu lub nakazu.

Na wstępie należy wyjaśnić, że art. 52 ust. 1 Konstytucji RP zapewnia każdemu – stanowiącą przejaw ogólnej wolności osobistej – osobistą wolność poruszania się po terytorium RP. Jakkolwiek wolność ta nie ma absolutnego charakteru, co wynika z ust. 3 art. 52 ustawy zasadniczej, to jednak zgodnie z wolą ustrojodawcy może podlegać ograniczeniom określonym – tylko i wyłącznie – w ustawie, co znajduje swoje potwierdzenie również w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, z którego ponadto wynika, że niezależnie od wskazanego formalnego kryterium wprowadzania ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności, ograniczenia te nie mogą jednocześnie naruszać istoty danej wolności lub prawa podmiotowego (por. m.in. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 12 stycznia 1999 r., sygn. akt P 2/98; 25 maja 1999 r., sygn. akt SK 9/98; 10 kwietnia 2002 r., sygn. akt K 26/00), a ich wprowadzenie może być uzasadnione – a co za tym idzie dopuszczalne i zarazem akceptowalne – jeżeli jednocześnie jest konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób.

Z punktu widzenia wyznaczonych przywołaną regulacją konstytucyjną brzegowych warunków dopuszczalności wprowadzania ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności – a warunki te muszą ziścić się łącznie, o ile bowiem sama ustawowa ranga unormowania ograniczeń statusu jednostki nie wystarcza dla uznania ich merytorycznej zasadności, która podlega weryfikacji w zakresie spełnienia przesłanek materialnych art. 31 ust. 3, o tyle a contrario brak zachowania ustawowej formy dla ograniczeń wolności i praw musi prowadzić do dyskwalifikacji danego unormowania, jako sprzecznego ze wskazaną normą art. 31 ust. 3 Konstytucji (por. wyrok TK z 19 maja 1998 r., sygn. akt U 5/97).

Na gruncie obowiązującej Konstytucji RP zasada wyłączności ustawy ma zupełny charakter. Powiązanie unormowań zawartych w art. 87 ust. 1 i art. 92 Konstytucji RP z ogólnymi konsekwencjami zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) prowadzi bowiem do wniosku, że nie może obecnie w systemie prawa powszechnie obowiązującego pojawiać się żadna regulacja podustawowa, która nie znajduje bezpośredniego oparcia w ustawie i która nie służy jej wykonaniu, stosownie do modelu określonego w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, co oznacza, że nie ma takich materii, w których mogłyby być stanowione regulacje podustawowe (o charakterze powszechnie obowiązującym), bez uprzedniego ustawowego unormowania tych materii, albowiem jest to zawsze konieczne w obrębie źródeł powszechnie obowiązującego prawa (por. wyrok TK z 9 listopada 1999 r., sygn. akt K 28/98).

Należy również podkreślić, że podstawową zasadą dotyczącą każdego postępowania administracyjnego jest legalizm działań podejmowanych przez organ rozstrzygający daną sprawę. Zasada ta ma swoje umocowanie zarówno w ustawie (art. 6 k.p.a.), ale przede wszystkim w Konstytucji RP (art. 7). Organy władzy publicznej mają zatem nakaz działania jedynie na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, przy czym odnosi się to zarówno do stosowania prawa w procesie orzeczniczym organów administracji publicznej, jak i w szerszym ujęciu, w ramach stanowienia prawa w drodze rozporządzeń, których wydawanie umocowane jest w ustawie. (por. Komentarz do art. 7, [w:] L. Garlicki, M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom I, Warszawa 2016).

Oznacza to, że zasada legalizmu musi być, bez względu na okoliczności postrzegana jako wiążąca organy działające wprost w konkretnej sprawie administracyjnej (załatwiające daną sprawę obywatela), jak również jako nakładająca obowiązki przestrzegania prawa na organy władzy publicznej tworzące na podstawie odpowiednich przepisów kompetencyjnych, proceduralnych i materialnych, akty prawne rangi podustawowej. W tym miejscu należy przypomnieć, że z zasady demokratycznego państwa prawnego wywodzone są również zasady prawidłowej (przyzwoitej) legislacji, które nakazują, aby przepisy formułowane były w sposób poprawny, jasny i precyzyjny, zwłaszcza wówczas, gdy dotyczą praw i wolności jednostki (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 11 stycznia 2000 r., sygn. akt K 7/99, publ. OTK 2000/1/2; z 21 marca 2001 r., sygn. K 24/00, publ. OTK 2001/3/51).

Sąd podziela prezentowany w orzecznictwie sądowym pogląd prawny, że pomimo zaktualizowania się przesłanek uzasadniających wprowadzenie stanu klęski żywiołowej nie został on wprowadzony, a wprowadzony w jego miejsce stan epidemii, poprzedzony stanem zagrożenia epidemiologiczego, w związku z tym, że nie jest stanem nadzwyczajnym w rozumieniu art. 228 ust. 1 Konstytucji RP, nie może prowadzić wraz z wprowadzanymi na jego podstawie ograniczeniami do naruszania podstawowych praw i wolności (por. wyrok Sądu Najwyższego z 16 marca 2021 r., sygn. akt II KK 64/21, OSNK 2021/4/18).

Zauważyć w tym miejscu również należy, że zgodnie z treścią art. 46 ust. 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 1845 ze zm.), dalej u.z.z.z. można było i w dalszym ciągu można w rozporządzeniach, o których mowa w ust. 1 i 2 ustanowić: 1) czasowe ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się, 2) czasowe ograniczenie lub zakaz obrotu i używania określonych przedmiotów lub produktów spożywczych, 3) czasowe ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy, 4) zakaz organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności, 5) obowiązek wykonania określonych zabiegów sanitarnych, jeżeli wykonanie ich wiąże się z funkcjonowaniem określonych obiektów produkcyjnych, usługowych, handlowych lub innych obiektów, 6) nakaz udostępnienia nieruchomości, lokali, terenów i dostarczenia środków transportu do działań przeciwepidemicznych przewidzianych planami przeciwepidemicznymi, 7) obowiązek przeprowadzenia szczepień ochronnych, o których mowa w ust. 3, oraz grupy osób podlegające tym szczepieniom, rodzaj przeprowadzanych szczepień ochronnych – uwzględniając drogi szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz sytuację epidemiczną na obszarze, na którym ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii.

Cytowany powyżej przepis nie stanowił jednak upoważnienia ustawowego do wydania rozporządzenia Rady Ministrów z 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 2316), obowiązującego od 28 grudnia 2020 r. do 27 lutego 2021 r., tj. w dacie przekroczenia przez skarżącego granicy Rzeczypospolitej Polskiej lecz, jak wynika z jego treści - art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 u.z.z.z., które 8 marca 2020 r. zostały wprowadzone do porządku prawnego ustawą z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Sąd nie neguje stanowiska, że celem wprowadzenia przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 21 grudnia 2021 r. była ochrona zdrowia i życia poszczególnych jednostek, a w konsekwencji zdrowia publicznego ale podziela poglądy prezentowane w orzecznictwie Sądu Najwyższego i sądowoadministracyjnym, że żadne względy praktyczne albo pragmatyczne, jak też celowość wprowadzanych rozwiązań, nie uzasadniają wykroczenia poza granice upoważnienia ustawowego. Tak więc chociaż oceniane zakazy, nakazy i ograniczenia można uznać za uzasadnione z punktu widzenia walki z pandemią, to tryb ich wprowadzenia nie może doprowadzić do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych i praw w zakresie wolności przemieszczania się (por. wyrok Sądu Najwyższego z 29 czerwca 2021 r., sygn. akt II KK 255/21, LEX nr 3207608, wyroki NSA z 19 października 2021 r., sygn. akt II GSK 663/21, z 8 września 2021 r., sygn. akt II GSK 835/21, dostępne; cbois.nsa.gov.pl).

W art. 46a u.z.z.z., prawodawca wskazał, że w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów:

1. zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego,
2. rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b

• mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Z kolei z treści art. 46b u.z.z.z. (w brzmieniu obowiązującym od 26 stycznia 2021 r. do 11 lutego 2021 r.) wynika, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić:

1. ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4;
2. czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców;
3. czasową reglamentację zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły;
4. obowiązek poddania się badaniom lekarskim przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie;

4a) obowiązek stosowania określonych środków profilaktycznych i zabiegów;

5. obowiązek poddania się kwarantannie;
6. miejsce kwarantanny;
7. uchylony;
8. czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia;
9. nakaz ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, terenów i obiektów;
10. nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach;
11. zakaz opuszczania strefy zero przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie;
12. nakaz określonego sposobu przemieszczania się;
13. nakaz zakrywania ust i nosa, w określonych okolicznościach, miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach, wraz ze sposobem realizacji tego nakazu.

W myśl natomiast § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 grudnia 2020 r., do dnia 28 lutego 2021 r., osoba przekraczająca granicę Rzeczypospolitej Polskiej, o której mowa w ust. 1, w celu udania się do swojego miejsca zamieszkania lub pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest obowiązana odbyć po przekroczeniu granicy państwowej, obowiązkową kwarantannę, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 34 ust. 5 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, trwającą 10 dni, licząc od dnia następującego po przekroczeniu tej granicy.

Za słuszne uznać należy zatem stanowisko skarżącego, że wprowadzenie w drodze wskazanego rozporządzenia obowiązku poddania się kwarantannie (z uwagi na fakt przekroczenia granicy Rzeczypospolitej Polskiej) stanowi wprowadzenie do porządku prawnego (poza upoważnieniem ustawowym) jednej z form ograniczenia chronionej konstytucyjnie wolności poruszania się obywateli, o której mowa w art. 52 Konstytucji RP. W związku z powyższym, zdaniem sądu, § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 grudnia 2020 r. wykracza poza zakres ustawowego upoważnienia, bowiem nie mieścił się w ramach podmiotowych i przedmiotach delegacji ustawowej, która nie zawiera wytycznych w tym zakresie. Niewątpliwie w upoważnieniu zawartym w wymienionym art. 46b pkt 5 i 6 brak jest wytycznych w zakresie regulowania nakazów, zakazów, ograniczeń i obowiązków. Upoważnienie, o którym mowa w art. 46a ustawy, zawiera wyłącznie odesłanie do ograniczeń, obowiązków i nakazów określonych w art. 46 ust. 4, a więc jedynie do określonego zakresu tego przepisu i nie obejmuje warunków wprowadzenia tych ograniczeń, obowiązków i nakazów (por. wyrok WSA w Warszawie z 26 stycznia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1479/20, wyrok WSA w Szczecinie z 11 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 765/20).

Wskazać zatem należy, że rozporządzenie w zakresie § 2 ust. 2 pkt 2 nie wykonuje ustawowego upoważnienia, ale w istocie uzupełnia jego treść o postanowienia, których w ustawie nie ma i tym samym ingeruje w istotę konstytucyjnych praw i wolności. Stosownie bowiem do treści art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Warunkiem formalnym zgodnego z Konstytucją ograniczenia praw obywateli jest więc ustanowienie ich tylko w ustawie. Oznacza to, że niedopuszczalne prawnie (z uwagi także na wskazane wyżej zasady prawidłowej legislacji) jest przeniesienie przez ustawodawcę na władzę wykonawczą kompetencji do stanowienia przepisów ograniczających wolności i prawa obywateli gwarantowanych ustawą zasadniczą.

Zauważyć także należy, że § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 grudnia 2020 r. stanowi o obowiązkowej kwarantannie, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 34 ust. 5 u.z.z.z. Tymczasem przepisy tej ustawy przewidują obowiązek kwarantanny ale dla zupełnie innej sytuacji niż ta, która była przedmiotem oceny w niniejszej sprawie. Z treści art. 34 ust. 2 u.z.z.z. wynika bowiem jednoznacznie, że dotyczy obowiązku kwarantanny dla osób zdrowych, które były narażone na chorobę zakaźną lub pozostawały w styczności ze źródłem biologicznego czynnik chorobotwórczego, jeżeli tak postanowią organy inspekcji sanitarnej przez okres nie dłuższy niż 21 dni, licząc od dnia następującego po ostatnim dniu odpowiednio narażenia albo styczności. Na podstawie art. 34 ust. 5 u.z.z.z. Minister Zdrowia wydał rozporządzenie z 6 kwietnia 2020 r. w sprawie wykazu chorób powodujących powstanie obowiązku kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego oraz okresu obowiązkowej kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego (Dz.U. z 2020, poz. 607), obowiązujące od 7 kwietnia 2020 r. do 26 lutego 2021 r. w którym wymienił SARS-COV-2 (COVID-19) wśród chorób powodujących powstanie obowiązku dziesięciodniowej kwarantanny.

Z treści powyższych przepisów wynika, że nie dotyczą one obowiązkowej kwarantanny dla osób przekraczających granicę państwową w określonym czasie bez względu na styczność z osobami chorymi na choroby zakaźne, bądź brak takiej styczności i bez postanowienia organu inspekcji sanitarnej. Ustawodawca stanowiąc o czasowych ograniczeniach określonego sposobu przemieszczania się (tj. art. 46 ust. 4 pkt 1, art. 46b pkt 1 u.z.z.z.), nie objął tym pojęciem obowiązku poddania się kwarantannie w związku z przekroczeniem granicy państwowej (art. 46b pkt 5 i 6 u.z.z.z.), skoro wyraźnie każdą z tych sytuacji uregulował odrębnie jako różne rozwiązania.

Wobec powyższego uznać należy, że konstrukcja § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 grudnia 2021 r. ingerując w istotę konstytucyjnych praw i wolności narusza art. 52 Konstytucji RP. W takiej sytuacji regulacje zawarte w rozporządzeniu wydanym przy wykorzystaniu delegacji ustawowej, które nie mają jednoznacznego, ścisłego odniesienia do treści tej delegacji, nie mogą być stosowane. W konsekwencji oznacza to, że obowiązek kwarantanny, o którym mowa w § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 grudnia 2021 r. nie może być objęty sankcją administracyjną w postaci kary pieniężnej na podstawie art. 15 zzzn ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

Reasumując powyższe rozważania należy wskazać, że Rada Ministrów w rozporządzeniu z 21 grudnia 2020 r. wydanym na podstawie art. 46a i 46b pkt 1-6 i 8-13 u.z.z.z wprowadziła obowiązek poddania się kwarantannie z powodów nie przewidzianych przez ustawę (tj. rozszerzyła jego zakres). W związku z tym, że ustawa wyraźnie wskazuje, że poddanie się kwarantannie następuje na zasadach określonych w ustawie oznacza to, że to ustawa powinna określać przesłanki do poddania temu obowiązkowi, a w rozporządzeniu mogą zostać uregulowane jedynie kwestie techniczne związane z jego realizacją. Rozporządzenie nie może tworzyć samodzielnej, nieprzewidzianej w ustawie podstawy do nałożenia obowiązku poddania się kwarantannie, a także nie może tworzyć samodzielnej podstawy do ograniczenia wolności przemieszczania się ustanowionej w art. 52 Konstytucji RP (por. m.in. wyrok WSA w Krakowie z 2 grudnia 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 660/21, Lex nr 3273184).

Brak zatem zachowania ustawowej formy dla ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w relacji do jednoczesnego wykluczenia w tej sferze dopuszczalności subdelegacji, tj. przekazania kompetencji normodawczej innemu organowi, analogicznie do wykluczenia takiej możliwości w odniesieniu do rozporządzeń wykonawczych względem ustaw, musi prowadzić do dyskwalifikacji danego unormowania, jako sprzecznego z normą rekonstruowaną z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, albowiem ustanowione nią wymogi muszą się ziścić łącznie. Nie można zatem zaakceptować rozwiązania polegającego na podjęciu interwencji prawodawczej w osobistą wolność poruszania (przemieszczania się) po terytorium RP w formie tworzenia prawa, która nie jest ustawą (por. m.in. wyroki NSA z 23 września 2021 r., sygn. akt II GSK 949/21, Lex nr 3258162 oraz z 28 października 2021 r., sygn. akt II GSK 1622/21, Lex nr 3269239).

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji (pkt 1 sentencji wyroku). Jednocześnie sąd stwierdził, że ze wskazanych powyżej przyczyn brak jest podstaw prawnych do kontynuowania postępowania administracyjnego i w związku z tym na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a., umorzył postępowanie administracyjne (pkt 2 sentencji wyroku). Należy bowiem wskazać, że art. 145 § 3 p.p.s.a., jest swoistym przeniesieniem na grunt postępowania sądowoadministracyjnego instytucji obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego, przewidzianej w art. 105 § 1 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie z uwagi na fakt, że brak było podstaw prawnych do nałożenia na skarżącego obowiązku poddania się kwarantannie, bezprzedmiotowe stało się zatem orzekanie o nałożeniu administracyjnej kary pieniężnej za naruszenie tego obowiązku. Wydane orzeczenie sądu zastępuje więc rozstrzygnięcie organu administracji publicznej i pełni funkcję decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w całości kończąc tym samym to postępowanie. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt 3 sentencji wyroku). Na ogólną sumę kosztów złożyła się: 90 zł – wynagrodzenie pełnomocnika, 100 zł – wpis sądowy i 17 zł – opłata skarbowa od pełnomocnictwa.

Niniejsza sprawa została rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

bg